论文摘要
一、当前我国农村信用社全面恢复合作制难度较大
1．外部环境已出现农村信用社以合作制重新规范的不适宜因素，有些因素还难以逆转
2．农村信用社内部经营管理已出现偏离合作制的趋势，而有些方面完全符合国家经济形势变化
二、农村信用社体制改革应实行多样化模式，不要搞“一刀切”
1．农村信用社改革模式多样化的理由
2．农村信用社改革模式
三、政府应为农村信用社体制改革给予更多的政策扶持
参考文献
内 容 摘 要
我国农村信用合作社的体制改革模式众说纷纭、难以定论。本文通过分析农村信用合作社当前全面恢复合作制的困难，和当前农村信用合作社所面临的经济金融形势进行，提出农村信用合作社的体制改革不能搞“一刀切”，应根据实际情况,实行多样化，并提出了农村信用合作社体制规范的设想模式。
关键词：农村信用合作社 管理体制规范 模式选择
论农村信用社的体制改革模式
自经济金融改革以来,我国农村信用合作社的改革一直都是经济金融界的热门话题。笔者作为农村信用社的一名成员，长期以来也一直比较关注农村信用社的体制改革。但二十几年过去了，农村信用社在改革方向和措施上至今仍然难以定论，理论界、实际工作部门等各方面各执一词，观点纷纭，主要观点有:
（1）“合作制”已不适应形势发展，要彻底地对农村信用社进行整体手术，给其重新定位；
（2）农村信用社要从下至上成立自己的体系，并冠以“银行”招牌，方可在一个起跑线与同行业竞争；
（3）仍按“合作制”进行小幅度的体制内改革与规范，这不仅能平稳发展还可以带来质的飞跃，而且在管理水平上或经营效果方面都会明显改观。
其实，关于农村信用社的改革，国家早在1996年就定了位，明确了方向，《国务院关于农村金融体制改革的决定》中明确指出“农村信用社改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股，由社员民主管理，主要为入股社员服务的合作性金融组织。”同时规定“在城乡一体化程度较高的地区，已经商业化经营的农村信用社，经整顿后可合并组建农村合作商业银行”。由此可见，对于农村信用社的改革，国家政策给予的是以合作制规范为主和结合实际情况考虑多种模式，不搞“一刀切”。笔者认为此政策出台比较合理，并且符合客观实际。
一、当前我国农村信用社全面恢复合作制难度较大
以合作制重新规范农村信用社的难度主要来自内外两个方面，即外部环境和内部经营管理现状已出现或存在太多的难点和阻力。
1、 外部环境已出现农村信用社以合作制重新规范的不适宜因素，有些因素还难以逆转。
（1）国家经济体制变化和经济形势的快速发展。新中国之初，由农民群众入股组成的农村信用社，是一种互助共济、民主管理的非赢利性经济组织。长期以来，农村信用社在帮助农民解决生产生活困难方面起了较大作用。我国由计划经济体制向市场经济体制转轨后，国家经济形势发生了变化，农村信用社经营管理逐渐偏离了合作制原则。而目前现状表明再按合作制对农村信用社进行规范会阻碍其发展。
1）合作制原则难以适应市场经济规则。如：市场经济体制下，作为经济组织，应以追求利润为目的，而合作制则规定了“非赢利性”原则；
2）在市场经济条件下，经济发展迅速，我国农村地区存在的中小经济个体（农户和个体经济户）中，有很大一部分经济收入增加、市场经济意识增强，在融资需求等金融服务方面能适应商业化的金融服务，可以说在融资层面互助合作的现实需求已不太强烈。
（2）国家政策扶持难以到位。农村信用社以往几十年中，对农村经济发展起到了较大的作用。农村信用社虽为合作制，而实质上在贯彻党和国家金融方针政策上，在体现优先优惠支农方面起到了“政策性银行”的作用。而国家无论是政策性贷款利差补贴，还是储蓄保值贴补都难以顾及农村信用社，其他的优惠政策就更有限，农村信用社形成的历史袍袱与这方面不无关系。事实证明要发展合作金融组织离不开政府的政策支持。如：美国政府对信用社给予了有别于银行的大量优惠政策扶持，最主要的是全面实行免税待遇，对信用社不征收任何营业税、所得税；切实保障信用社包括自主决定存贷款利率等方面的自主经营管理权；帮助建立独立于银行体系的信用社保险机构等。
（3）行政干预和非正规监管因素。农村信用社界定为集体合作金融组织，但许多地方党政领导却把信用社理解成是是“大家有份的社会主义单位”，搞人情贷款、安排亲朋工作、摊派、拉赞助等都是常事。在接受监管上，可以说监管农村信用社的部门繁多，近二十余家，从金融业务到人事、财务、税收、统计、安全、消防等应有尽有，而一些部门的监管偏离目标，或者改变了目的，成了以“盈利”为目标，以收钱为目的。只要交罚款、给赞助就好说，否则与你过不去，农村信用社成了“唐僧肉”。这样的干预和监管使农村信用社只能按领导招呼行事、以监管者的眼色行事，很难完全行使自主经营管理权，很难使农村信用社实行真正的合作制。
（4）政策和社会性行业歧视现象的存在。农村信用社被各种“规定”局限于农村的存贷业务或一些简单小额的汇兑业务，被禁止办理商业银行可开展的新型业务，如：外汇业务、债券业务等，给社会公众以农村信用社是“小农经营”的形象。有些单位甚至有些地方政府对信用社不信任，以口头通知、文字通知、有的还行文通知其下级不要将钱存到信用社。但中央银行在执行存款准备金率、存款利率政策时又视农村信用社为商业银行，致使原本就不足的农村资金流向了非农领域。同时人民银行在再贷款、再贴现的条件与利率方面也将信用社视同商业银行，没有给农村信用社必要的政策倾斜。这些都给农村信用社按合作制发展壮大形成了难度。
2、农村信用社内部经营管理已出现偏离合作制的趋势，而有些方面完全符合国家经济形势变化。
（1）内部行业管理形成一种上下主管关系，基层社（联社）似乎成了上级联社（行业管理办）的分支机构。这与法人治理原则不符，也违背合作制原则，而现实中的确如此，各级联社（行业管理办）都可规定基层信用社贷款、费用审批权，基层信用社（联社）的人事聘免权、人员进出权等都掌握在上级联社或行业管理办手中，这些权力的上收剥夺了信用社的经营自主权，实质上严重偏离了合作制原则。
（2）群众在信用社的入股是名义股金，实质是一种变相存款，且入股额度小，难使“入股社员”真正关心农村信用社的生存与发展。按入股“风险共担、利益共享”的原则，有些亏损信用社的社员不仅不能分红利，且要承担亏损风险，现实中经营亏损了的信用社照样要按时给社员“分红分利”，信用社透露：如不按期“分红”，老百姓就不理解，就会吵闹。可见我国农村信用社虽然喊了这么多年合作制，但群众还是未能搞清什么是“社员”，什么是“股金”的含义。更何况我们有部分信用社未能落实“入股社员贷款优先、贷款利率优惠”的规定，使农村信用社这种名义上的股金也来源不足，报表上所有者权益栏的数额难有大的增加。
（3）大部分农村信用社内部管理机构（按合作制要求的社员代表大会、理事会、监事会）未设立，既使设立了也形同虚设，根本没有或难以履行真正的决策、管理和监督职能。其原因主要是：1）农村信用社社员入股额度很小，信用社的生存发展与入股社员关系不大；2）现行农村信用社实际上是一种自上而下的行政性较强的管理模式，社员代表大会、理事会的决议还是要服从上级行业管理部门的旨意。3）目前的形势变化，特别是行业竞争日益加剧，使农村信用社的经营管理决策很难以局部各自为政，尤其是在当前农村信用社产权关系模糊的情况下，有些经营管理决策，只有实行大范围的，甚至是全省、全国的统一，才有利于发展。
（4）农村信用社的服务对象已不仅限于入股社员。比如，信贷投放上就再不是以贷给社员的小额信用贷款为主，涉及非社员的范围越来越广。而且，农村信用社的贷款投放也从原来单一的农业生产、农民生活领域扩大到了农村工商业、运输业，有的还进入了国家的重点产业项目。特别是经济发达地区的农村信用社，在以信贷为主的经营方面，已发生了根本性变化，日益显现其商业化经营的方向。
二、农村信用社体制改革应实行多样化模式，不要搞“一刀切”
经以上分析，我国农村信用社的改革显然难以实行统一模式，尤其再以合作制对农村信用社进行统一规范已不合适。国家关于农村信用社体制改革政策也已明确规定，2002年召开的全国金融工作会议就强调指出：农村信用合作社改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制。农村信用社的改革要因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。这些政策方针的出台，是国家纵观我国农村信用社的发展历史与现状，结合当前经济金融形势，在反复调查、研究的基础上决定的，是对农村信用社体制改革政策的进一步确定、进一步明晰。
1、农村信用社改革模式多样化的理由
我国农村信用社的体制改革之所以不能“一刀切”、不能搞全国范围内的统一模式，笔者的理解是：
（1）随着市场经济体制不断完善和中国加入世界贸易组织，中国经济逐步融入世界之中，将实现经济全球化。这就要求无论是自然人或法人及各种社会组织，都必须遵守市场规则、WTO规则，按经济规律、市场规律办事，要求政府职能要有较大转变。农村信用社在这种形势下，再由政府来实行统一模式、从上至下如现有国有商业银行体制的改革，明显不符合市场经济规律。如果这样，那只能是国家又自找一个袍袱，最后还得由国家来解决这个难题。
（2）目前我国的金融机构繁多，尤其是国有商业银行已有不少，而在明晰产权、完善法人治理机构等实质性改革中，国有商业银行难度是较大的，主要表现在转变观念和改革以往傍国家靠山，按国家旨意吃国家饭的经营管理与分配模式。农村信用社在计划经济体制下，实质上或多或少存在些市场经济体制的经营管理内容，如：明确农村信用社的经营管理要“自我经营、自我管理、自筹资金、自负盈亏、自担风险、自我发展”。虽然到现在农村信用社的产权还难以界定，但在当时存在很多“全民所有制”经济金融组织的情况下，农村信用社深感只有自我发展才能生存，员工才有工资拿，这也许是农村信用社在几十年中发展这么快的原因之一。当前，在国有商业银行都要进行股份制改造的情况下，农村信用社就更要进一步明晰产权、强化内部治理机构，而不能指望去成为大一统的国有商业银行第二。
（3）我国农村信用社在五十余年的发展变化中，虽然国家对农村信用社的大政方针是统一的，但具体到各地信用社出现了经营方式、管理模式、业务范围、业务规模等各不相同、参差不齐的局面，有些甚至名称也不叫农村信用社了。比较明显的是东南沿海及经济发达地区与内陆西部经济落后地区农村信用社的差距和差别。这在客观上决定了农村信用社很难在全国范围内统一模式、自成体系。
2、农村信用社改革模式
综上所述，我国农村信用社体制改革与规范不能搞“一刀切”的单一模式，而是要因地制宜、分类指导，形成不同模式，那么笔者认为不外乎以下几类。
第一类是重新按合作制原则进行规范。这主要是针对那些经济起步较早，农业生产已有一定特色，且形成了产业化的地区。但在操作中切忌走回头路，要按现代变通的合作制原则对农村信用社进行规范。在吸收入股社员方面，范围不能仅局限于农民群众，要扩大到城市居民、企业法人、其他经济组织等；在入股股金额度上，应大大提高金额，使入股社员能从自身利益出发，真正关心农村信用社的生存发展。
第二类是农村股份制商业银行。对经济比较发达，金融业已基本实现了商业化经营的沿海地区、内陆经济发达地区，特别是大中城市地区，应组建股份制农村商业银行，完全按商业银行经营管理模式进行运作。同时，国家的政策规章对农村商业银行也要与其他商业银行进行同等待遇，不能有歧视性规定。
第三类是控股性质的二级金融机构。这一类型适合于国有商业银行机构较多地区的农村信用社。为了合理调整金融机构布局，形成良性竞争的局面，大型国有商业银行可以对农村信用社参股控股，并将其招牌更改为国有商业银行的名称。
第四类是转变成国有政策性金融机构类。我国地域辽阔，各地区经济发展不平衡，对于一些经济较落后的西部、西北部地区，依赖于国家政策性扶持的方面比较多，主要是经济金融方面政策性支持。因此，这些地区的农村信用社可以由国家政策性银行进行管理，将其改革成如农业发展银行、国家开发银行等政策性银行的分支机构或金融代办机构，有利于更好地实施国家西部大开发战略，更好地贯彻落实国家对这些地区的经济金融政策倾斜。
第五类是被收购、兼并。对于那些经营管理很不善，资产质量特别差，已形成高风险隐患的农村信用社，可以向社会公开进行拍卖。允许私人资本对其控股，允许国内国外金融机构进行收购兼并，以利于将这类信用社积重难返的风险隐患化解，优化配置金融资产。
无论农村信用社怎么样进行体制规范，明晰产权关系、完善内部法人治理机制，走商业化经营的道路已成为我国农村信用社改革的重点与核心。农村信用社体制改革如果是走独立法人之路，如前面提到的第一类、第二类模式，就要特别注意在打牢基础稳步发展的前提下，做大做强规模。力争在业务规模、内部管理等方面能与社会上各类中小型金融机构不相上下，这样才能参与同等竞争，才能立于不败之地。
三、政府应为农村信用社体制改革给予更多的政策扶持
从我国农村信用社无论以何种模式改革，从整体看都离不开政府的政策扶持。
1、政府应尽快出台和规范包括合作金融在内的地方中小金融机构的法律法规。现在规范金融机构的法律主要是《中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》等，这些法律中对于地方中小金融机构规定较少，特别是农村信用社等非银行金融机构，虽明确了比照有关法律条款执行，但从法律内容规定看既有规范条款又有被排斥的内容，其性质、宗旨、经营原则及政府的态度未被系统地法律化。地方性中小金融机构的自主经营管理权无法律依据硬性加以保护，这产生的后果将是各地中小金融机构，特别是农村信用社因无法可依，在经营管理上随意性大，更主要的是将带来体制规范上的不应有混乱。
2、农村信用社在体制改革转轨时期，国家应给予更多政策扶持。（1）农村信用社的历史袍袱中因政策性因素形成的部分，国家应予以消化。如：储蓄存款保值贴补支出，政策性支农扶贫少收的利息差额等；（2）现在农村信用社承担的政策性低效益、高风险的资金投入和因整顿金融市场为政府分忧时、收购合并“两会”所投入风险较大的资金，国家应予补贴；（3）国家应进一步减征或免征农村信用社的税收，真正投入到农业生产的贷款利息收入，应免征税收；（4）国家应加快建立存款保险和中小型企业担保制度与体系；（5）农村信用社与农行脱钩时形成的损伤信用社利益的遗留问题，政府应督促解决到位，以排除农村信用社体制改革中的具体障碍。．
参 考 文 献
1．谢平，《中国农村信用合作社体制改革的争论》，《金融研究》2001年1月。
2．许秋红，《美国信用社的服务对象、业务范围和享受的优惠政策》，《中国农村信用合作社》2000年11 月。
3．胡雪纯 郭文灿，《信用社自成体系研究》
