当前农村信用社内控机制建设中存在的主要问题；
1、法人治理结构功能缺失；
2、决策层的组成和议事规则不够合理；
3、内控建设、执行部门设置和职能定位不够科学；
4、内部稽核部门缺少相对独立性和权威性，职能定位不全面。
二、对农村信用社内控机制重构的框架设计；
1、决策系统的控制；
2、管理系统的控制；
3、执行系统控制，建立“三道监控防线”；
4、监督反馈系统，建立有效的内部监督系统。
三、实施“9个从严”强化内控机制。
1、从严强化教育；
2、从严建章立制；
3、从严管人治岗；
4、从严监督制约；
5、从严抓好安保；
6、从严查处案件；
7、从严防腐倡廉；
8、从严防微杜渐；
9、从严管社治社。
内 容 摘 要
本文通过对当前农村信用社内控机制建设中存在的几点问题进行剖析,找出风险的表现及成因,并从多方面采取措施,认真总结实践经验,建立健全有效的风险防范机制,加强对农村信用社内控的管理,切实防范和化解经营风险。
关健词：内控机制 经营管理 从严 控制
对农村信用社强化内控机制
防范经营风险的思考
完善的内控机制是衡量企业经营水平的重要标志。农村信用社内控机制的建立应贯穿于农村信用社经营和管理的全过程,任何一个风险环境的疏漏都可能给农村信用社经营管理带来隐患和直接损失。所以，农村信用社应当通过组织机构、制度等措施建立科学合理的内控机制。
当前农村信用社内控机制建设中存在的主要问题
(一)法人治理结构功能缺失。根据农村信用社章程及管理规定，社员代表大会是其最高权力机构：理事会作为其执行机构存在，并聘任经营班子；监事会负责监督理事会和经营班子的工作；理事会和监事会均对社员代表大会负责。执照这种制度安排，农村信用社的法人治理结构本应是有效的，然而实际执行已背离设计初衷。从基层信用社来看，其长期接受联社领导，法人地位已基本丧失，“三会”更是形同虚设。从联社来看，一是“三会”成员全为内部职工，成为纯粹的“内部人控制”；二是理事会与经营班子的成员重合，多数情况下理事长兼任主任，副理事长兼任副主任，即使理事长、主任分设，理事长仍然会参与经营决策，经营班子的部分职能实际上由理事会行使，主任和理事长的职权混淆、模糊；三是理事长事实上掌握人事权，其对理事会的控制成本极低，其它成员不可能从根本上影响其决策和判断，这种集权效应还将逐步扩大，延伸至监事会、社员代表大会从而控制联社，并进一步控制基层信用社。“三会”之间、“三会”内部以及“三会”和经营班子之间相互制约的功能缺失，导致农村信用社的管理制度由理事会领导下的主任负责制演变为实质上的理事长“一人说了算”。
(二)决策层的组成和议事规则不够合理。多数情况下，农村信用社的经营职能基本集中在审贷委员会和财务管理委员会，其成员一般包括正、副理事长(主任)和相关科室负责人，部分联社甚至包括监事长，他们当中大部分同时也是理事会成员，理事会、监事会与经营班子的重合容易导致个人利益目标趋于一致，从而不利于实现对权力的制约。有三方面的问题值得关注：一是《商业银行内部控制指引》规定“行长不得担任审贷委员会的成员”，对于农村信用社理事长(主任)能否担任审贷委员会成员的问题值得商榷；二是监事长不应参与决策，其职责应是决策过程进行监督与质询；三是信用社的信贷员和联社的信贷科长，既参与贷前调查并对贷前调查情况负责，又作为审贷小组成员参与贷款发放决策，严重背离了“审贷分离”的原则。
(三)内控建设、执行部门设置和职能定位不够科学。一是执行部门之间缺乏制约，如信贷管理只开展前台业务，而末建立相应的部门对其后台业务进行约束。二是不同性质的职能集中在同一部门，如稽核、监察、安全保卫工作往往由一个部门承担，而没有建立独立的保卫部门。三是末设置负责内部控制制度设计的专业部门，内部控制制度的制定分散在行业主管部门、联社、信用社各个层次的各个部门，使得内控制度之间的相互衔接、相互制约的关系得不到保障。
(四)内部稽核部门缺少相对独立性和权威性，职能定位不全面。一是内部稽核部门主要对同级联社主任负责，难以保持相对独立性和权威性。二是在履行职责方面不全面，对基层信用社进行事后监督，却末对联社机关各职能部门开展切实有效的内审，末履行制度评价和信息反馈的职能，稽核科更多地是作为一个“外向型”的检查部门而存在，并非真正意义上的内部审计部门。
对农村信用社内控机制重构的框架设计
(一)决策系统的控制。理事会成员和各级高级管理人员应树立正确的现代金融企业经营管理的理念，在制定工作计划和政策时，要结合自身的实际，适应自身发展和风险管理体制的需要，充分考虑现有经营状况、业务特长、管理能力，在当前和今后一个时期的经营环境的基础上，制定和适时修订服务宗旨及经营目标，制定明确的、成文的决策程序。要制定对重大问题的咨询、论证、决策的程序，并严格遵守；具有相互监督制约的两个部门不能由一个领导分管；不论是重大决策和日常决策，都应保留完整可核实的真实记录，以落实责任，所有决策都应符合国家经济金融法规，如制订的业务规章和管理办法，必须符合国家和监管当局的法律法规，制定的信贷计划要符合国家信贷政策等。建立明确的授权分责制度，按照不同经营活动的性质和功能，要建立以局部风险控制为内涵的内部授权、授信制度，明确业务工作程序和各种审批流程。
(二)管理系统的控制。制定明确的经营方针，按照合法、合规、稳健、审慎原则的要求，制订出明确的经营方针和经营目标，坚持资金营运“安全性、流动性、效益性”相统一的经营原则，并严格依法合规进行经营管理活动。建立完善的岗位责任制度和制定规范的岗位管理措施，实施目标管理，确定规范的岗位责任制度、严格的操作程序和合理的工作目标，并按照不同的岗位，明确工作任务，赋予各岗位相应的责任和权力，建立相互配合、相互督促、相互制约的工作关系，同时对重要岗位要实行定期轮换及强制休假制度，以保证及时发现缺陷和不足。部门岗位职责的恰当分离，合理的职能分工和恰当的责任分离能够使各部门各岗位人员各司其职，在各自的工作范围内完成相应的任务，同时一项任务不由一个部门或一个人员从头至尾地完成，而是互相配合、互相监督地完成，保证工作各个环节的完整和安全、有效的内部核查制度。内部的核查制度是在业务动作过程中的一种不间断的连续检查制度，也就是每一个环节在完成自身业务的同时，也是对上一环节工作准确性的核查，它一同于独立的事后稽核。因此，在各项业务活动中应当建立部门之间、岗位之间有效的相互核查制度，保证相互监督。
(三)执行系统控制，建立“三道监控防线”。即建立一线岗位双人、双职、双责为基础的第一道防线；属于单人处理的业务，必须有相应的后续监督机制，建立相关部门、相关岗位之间相互监督制约有工作程序作为第二道防线；确立业务传递的标准，建立以内部监督部门对各岗位、各部门、各业务实施全面监督反馈的第三道防线。适当的责任分离制度，可建立符合国家有关法律法规的内部“分级分口”管理和“授权有限”的管理制度，针对部门的工作性质、人员的岗位职责，赋予相应的工作任务和职责权限。岗位规范操作，通过建立相应的“岗位说明书”、“业务指导书”，明确操作规则、程序和各项具体要求，不允许违反程序运作或省略程序运作，不允许一个人独立完成一个交易活动的全过程而不受到监控和制约。建立必要的执行委员会，有利于保证业务能够真正按照既定的政策、制度和法律法规审慎开展，如信贷审批委员会、资产负债管理委员会、财经委员会、稽核委员会、审计委员会等，设立这些委员会应明确界定各自的目标、责任和权力，各委员会应定期向主任办公会报告情况。
(四)监督反馈系统，建立有效的内部监督系统。包括各项业务风险评价、内部控制的检查评价制度和对内部违规违章行为的处罚制度。一是确保内部审计部门的独立性和权威性，农村信用社内部审计部门应隶属于监事会，独立于业务部门，审计业务领域的确定、审计计划的制定、审计问题的确认及处理均由审计部门独立完成。二是建立专业化、垂直化的内部审计体系，农村信用社应纵向建立以监事长、审计委员会和内部审计部以及内部审计分部为主体的内部审计体系，并配备素质高专业技能强的人员。三是明确各层次审计部门的职责：监事会负责对理事会和高级管理层进行监督，对社员大会负责；审计委员会主要负责对风险管理委员会和风险管理组的职责履行情况进行监督，同时负责审计资源配置、业务和行政事务的管理，对监事会负责；审计部主要负责对风险管理职能部门及其他支持和控制部门的内控政策、制度、程序的建设情况以及职责履行情况进行监督检查，对审计分部工作进行管理和指导；审计分部负责对业务部门的职责履行情况、内控政策、制度、程序执行情况进行监督检查。
实施“9个从严”强化内控机制
(一)从严强化教育。农村信用社案件多发的主要原因是其员工素质普遍较低，因此防范案件应从治本入手，加强教育。一是强化思想教育，通过开展理想信念教育，引导广大员工树立正确的人生观、世界观和价值观，真正从思想深处消除拜金主义、极端利己主义、腐朽享乐主义，筑起一道拒腐防变的思想防线。二是加强道德教育，着力提高员工队伍的职业道德水平，要落实责任，对有不良倾向的员工进行帮教和转化，严防道德风险。三是加强法制教育，要引导员工学法、知法、守法，不断增强法制观念，自觉用法律法规约束自己，提高自我控制能力，并勇于同违法犯罪行为作斗争。四是加强典型教育，以先进人物为榜样，勤奋工作，老实做人，廉洁奉公；同时对金额大、影响坏的案件进行解剖，使员工从中汲取教训，受到警示。五是加强安全教育，要从讲政治、讲安全、讲效益、讲发展的角度教育广大员工，正确认识安全与经营的关系，树立“安全出效益”的经营理念，自觉遵章守则，按章操作，不断增强案件防范能力，同时，要认清案件防范工作的严峻形势，彻底消除案件防范工作的侥幸、无所谓和与已无关心理，增强做好案件防范工作的主动性。
(二)从严建章立制。农村信用社防范案件，关键要从建章立制入手，在强化内控管理上下功夫。一要建立健全各项内控制度，农村信用社的现行内控制度应该统一梳理，推陈出新。目前应重点建立和完善“三会”的民主管理制度、法人代表的权利约束机制、各岗位责任制度以及重要岗位的相互约束制度、员工的自我约束制度、稽核监察监督制度、风险预警制度和内控组织制度，并且随着改革的深入和业务的发展，其内控制度的内容必须保持一个逐步建立和完善的态势，每出台一项新的改革措施，每设立一个新的岗位，每开展一项新的业务，其管理制度都必须配套建立，从而形成完备、系统的内控制度体系，以确保信用社安全营运。二是强化权力约束，规范权力运作，构建程序严密、操作公开、制约有效的权力运行机制，要强化对农村信用社法定代表人或负责人的管理，全面实行述职述廉制度、质询制度和主要决策集体审议制度，并自觉接受群众监督，切实加强勤政廉政建设，通过限制和分解权力，缩小权力腐败空间，防止利用权力作案。
(三)从严管人治岗。从近年来农村信用社系统发生的经济案件看，主要发生在会计、出纳、结算、储蓄、信贷部门，因此，要加大对主要岗位人员和要害部位的管理，严格操作规程，强化岗位制约，坚决杜绝一人多岗现象。对人员不足的网点要按照机构管理的要求予以充实或撤并，严格执行营业临柜证、章、押和钱账分管原则，做到双人复核，双人守库，账务日清月结，内外账定期核对，逐步完善各项业务事前、事后的监督检查制度，使业务流程的各个环节处于缜密的监控之下。同时，要按照岗位设置，制定不同层次岗位人员任职资格和上岗要求，实行应试上岗，定期考核，动态管理，进一步加强对主要岗位从业人员的培训，建立分层次、分岗位的岗前培训和岗上培训制度，并经常对重要岗人员执行制度和工作程序的规范性进行检查，防止少数人利用工作之便进行内部作案。
(四)从严监督制约。强化监督制约机制，是农村信用社防范案件的重要措施。一是加强组织监督，各级信合管理部门对辖区信用社重大决策、干部使用、党风党纪都要加强监督；二是加强部门监督，纪检监察部门要切实履行职责，积极开展反腐败源头治理工作，从源头上遏制案件，审计稽核部门要充分发挥其揭露、查处、保护三大职能作用，加大对基础性工作稽核的力度和效率，加强对重要岗位和单位负责人的岗位稽核，发现问题要及时纠正和报告，以防患于末然；三是加强社会监督，要采取聘请社会监督员、设立举报社箱、开通举报电话、推行社务公开等形式，公开接受社会监督、公众监督、职员监督，使一些超出系统内部防范范围的案件得到控制。
(五)从严抓好安保。从近年新发生的以暴力抢劫为主的外部作案案件看，农村信用社应以重点强化网点科技化、智能化、规范化为突破口，采用技术防范措施，做好内保外联工作。内保要配备现代化安全警具，训练职工掌握基本的防卫技能，保证营业网点一库、三室、三铁(铁窗、铁门、铁栏杆)符合国家安全标准。外联要做好与当地治安部门和相邻单位的治安联防工作，积极参与社会治安活动，同时制定人防与技能的防范规则，对要害部位和易发生问题的“死角”加强现代化装备，特别是对县(市)联社和城区信用社等重要场所尽可能安装闭路监控电视，并实现与“110”报警联网，以确保农村信用社人、财、物安全。
(六)从严查处案件。农村信用社的管理部门和各级联社应加强监察队伍的建设，重点抓好违规和账外经营、私设小金库、违章发放贷款、贪污、挪用和侵占资金、收受贿赂及酿成资金损失案件的查处工作。一是要加大案件查处力度，无论作案人员是谁、牵涉到什么人，都要一查到底，并且根据有关法纪和内部制度的规定，从重、从快、从严予以处理，该开除的开除，该撤职的撤职，该移交司法部门的移交司法部门处理，以增强震慑力；二是严肃责任追究，实施责任追究既要追究直接责任人员的责任，又要追究相关制约岗位人员的间接责任和检查人员的失职责任，以及领导的失察责任。凡岗位发案，要追究相关岗位人员的连带责任；凡单位发案要追究单位负责人的领导责任；凡经过审计、监察、财务、信贷等管理部门检查有问题而末发现或末及时处理导致发生案件的，应追究检查部门当事人的失职责任；凡发生大案、要案的，要从严追究发案单位领导及相关人员的责任，同时责任追究实行上追一级。通过案件的查处和责任追究，震慑犯罪分子，教育广大班干部职工，降低各类案件的发案率。
(七)从严防腐倡廉。加强廉政建设，营造良好“社会”，是防范案件的重要保证。农村信用社各级管理部门要以中纪委颁布的《中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》为基本制度，认真贯彻党中央关于艰苦奋斗的指示精神，严格落实农村信用社制止奢侈浪费的“八条”规定，采取有效措施，确保农村信用社把廉政建设的有关制度落到实处。在严厉查处“吃、拿、卡、要”和“黄、赌、毒”行为的同时，进一步完善有关制度，公开办事程序，强化群众监督，坚决纠正行业不正之风。对有令一行，有禁不止，违反金融法规和政治纪律的行为要坚决查处，各级农村信用社管理部门要重视群众来访、信访和举报工作，从而更好地推动防范和查处农村信用社案件工作的开展。
(八)从严防微杜渐。实践证明，分析苗头，发现苗头，抓住苗头，努力把案件隐患解决在萌芽状态，可使案件防范起到事半功倍的效果。一是要实行岗位轮换和强制休假，对会计、信贷、出纳、微机等要害岗位人员应定期进行岗位轮换，实行强制休假，以便在换岗审计和强制休假中发现问题，解决问题。二是要分析动态，发现苗头不放松，利用定量和定性分析相结合的方法，经常分析研究员工的思想动态和发展趋势，对思想意识颓废，工作态度消极，生活作风糜烂，以及经商办企业，社会交往复杂的人员进行重点排查，重点防范，以掌握案件防范的主动权。三是实行近亲回避，严禁“父子社”、“夫妻社”、“亲缘窝社”等裤带社现象的发生，防止内部串通作案，切实减少发案隐患。
(九)从严管社治社。从严管理和整治农村信用社是防范信用社案件不可忽视的一个重要环节。一是强化人员管理，对信用社人员的录用要坚持公开、公平、公正的原则，通过资格审查、书面考试、验收考核、任前公示等环节认真筛选，择优录用，在实行岗前培训和任前试用的基础上，实行“聘用合同制、经济担保制、风险抵押制，经营责任制”，并在上岗后根据业务经营实绩实行严格的等级制管理，分类指导，加强监控。二是规范业务管理，加强帐务管理，严格控制证、章，实行使用定额储蓄存单，重要空白凭证和有价单证实行“限量领用、编号登记、专账核算、定期核销”的管理办法。三是严格现金和周转金管理，对信用社的现金和业务周转金实行限额控制、大额审批。四是加大检查力度，信用社要配备专职管理员，建立和落实对信用社的监督管理责任制，采取定期与不定期检查结合的办法，在每旬轧帐时认真检查每张传票、每笔业务的基础上，采取重点检查和突击检查相结合的办法，严格执行查库制度，同时还要对账务实行内外核对制度，查堵内外账务管理上的漏洞，增强案件防范的主动性。五是加强安全管理，为信用社配备保险柜、石灰包、狼牙棒等防卫器械，与左邻右里签订联防协议，落实防盗、防抢劫措施，保障信用社财产安全和职工的生命安全，促进农村信用社的稳健经营和健康发展。
参 考 文 献
1、祁斌昌，《构建统一法人会计内控的三道防线》，《中国农村信用合作》2003年第8期；王丽亚，《健全内控机制、防范会计风险》，《中国农村信用合作》2003年第5期；朱庆平，《强化内控机制、防范经营风险》，《中国农村信用合作》2003年第6期；罗广，《构建完善的农村信用社内控机制》，《中国农村信用合作》2003年第7期；郑绪军，《实施“9个从严”强化内控机制》，《中国农村信用合作》2003年第8期；曹必武，《强化会计内控、防范案件风险》，《中国农村信用合作》2003年第12期；林勇力，《再造农信社自我约束机制》，《中国农村信用合作》2005年第2期；康效良，《法人治理与内控机制：在改革中互动》，《中国农村信用合作》2005年第3期。
2、贾祥森，《调整业务结构、加强内部管理、转变经营机制、促进有效发展》，《南方金融》2005年第3期。
