一、央行改革邮政储蓄转存款机制的背景与必要性
（一）邮政储蓄业务转存机制的形成。
（二）邮政储蓄转存机制的弊端与改革的必要性。
（三）央行对邮政储蓄转存款机制进行改革的内容。
二、转存款体制改革对邮政储蓄业务的影响分析
（一）改革关闭了长期以来刺激邮政储蓄存款高速增长的动力“阀门”。
（二）基层邮政储蓄部门自主运用储蓄资金的权限受到很大限制，其自主组织储蓄资金的积极性受到较大影响。
（三）资金上存的方式难以调动基层邮政储蓄部门大力拓展储蓄业务的积极性。
三、直面改革，迎接挑战，努力开创邮政储蓄业务的新局面
（一）在有效控制风险的前提下充分下放资金使用权，积极探索基层邮政储蓄部门的资金运用路子。
（二）在目前资金运用渠道一时难以畅通的情况下，基层邮政储蓄部门迫切需要采取切实措施，努力降低储蓄资金的吸收成本。
（三）积极探索，稳妥改革现行的邮政储蓄体制。
（四）鼓励邮政储蓄机构积极拓展中间业务。
（五）完善内部控制制度，加强外部监管，有效防范经营风险。
内 容 摘 要
过去，邮政储蓄业务是依靠转存到人民银行这种机制，利用高额利差获取利润的。中国人民银行宣布自2003年8月1日起，邮政储蓄新增存款转存人民银行部分，按照金融机构准备金存款利率（目前为1.89%）计付利息，给邮政储蓄业务带来了巨大影响，储蓄额及转存额均有很大程度下降。如何面对改革，本文从五个方面提出了建议。
中央银行转存机制改革
对邮政储蓄业务的影响与对策
过去，邮政储蓄业务是依靠转存到人民银行这种机制，利用高额利差获取利润的。中国人民银行宣布自2003年8月1日起，邮政储蓄新增存款转存人民银行部分，按照金融机构准备金存款利率（目前为1.89%）计付利息，给邮政储蓄业务带来了巨大影响，储蓄额及转存额均有较大程度下降。如何面对改革，本文从五个方面提出了建议。
一、央行改革邮政储蓄转存款机制的背景与必要性
（一）邮政储蓄业务转存机制的形成。邮政储蓄业务恢复于1986年，一开始是邮政部门代理人民银行经办储蓄。邮政储蓄部门在留足必要的支付现金后将剩余储蓄资金全额上缴人民银行，人民银行按月支付其代办费。1989年，人民银行与邮电部再次联合下发《关于进—步办好邮政储蓄的通知》，规定从1990年1月1日起，邮政储蓄存款由邮政部门代人民银行办理改为自办，与人民银行的关系由缴存改为转存，邮政储蓄收入由代办费改为利差。与商业银行不同，除了将资金转存人民银行以外，邮政储蓄部门不能放款或采取其他方式使用储蓄资金。这种业务的特殊性，决定了人民银行一开始就不得不采取高转存款利率的政策，以维持邮政储蓄业务相关支出的需要，于是人民银行对邮政储蓄的高额利差补贴就一直沿袭至今。
（二）邮政储蓄转存机制的弊端与改革的必要性。在金融体制改革不断深化的形势下，金融行业竞争逐渐合法、规范，邮政储蓄转存款高额利差补贴机制存在的弊端日益明显，改革势在必行。
第一，邮政储蓄零风险高收益的转存机制不符合市场经济运行的基本法则。市场经济要求风险和收益基本对称，只有这样才能维护市场经济的公平竞争法则，最大限度地调动竞争主体合法经营的积极性。但邮政储蓄只要转存人民银行，就能获得丰厚的利润回报，这种风险和收益的严重不对称性在实践中产生了三大负面效应：一是追逐利润的动机使邮政储蓄部门不惜违规（如礼品回送）吸收储蓄存款，以至于引起一定数量的储蓄资源由其他金融机构向邮政部门发生单向转移，近几年来邮政储蓄存款的超高速增长含有不少非常规成分。以我县为例：1989年末：邮政储蓄存款余额174万元2004年末存款余额37929万元，年增长率近40%；二是在储蓄竞争中，邮政储蓄部门屡闯“红灯”，起了一定的“示范”效应，为了争夺有限的存款资源，其他金融机构也采取了一些“变通”的手段来提高储蓄存款份额，这一方面在整个金融领域抬高了储蓄的“隐形”成本，同时也带来了储蓄市场上的无序竞争；三是相对于无风险就能获得高额利润的转存款，其他金融机构以储蓄资金用于放款的风险要大得多，这种不平等的竞争条件会挫伤其他金融机构的积极性，引起他们心理失衡，从而恶化市场竞争环境。
第二，长期对邮政储蓄的高额利息补贴，让央行背上沉重的财务包袱。这次改革前，邮政储蓄转存款利率虽然几经下调，但仍高达4.131%，即使央行将这些资金以最高一档再贷款利率(3.24%)转贷给商业银行，仍然要承受0.891%的利差损失；实际上，央行现在吸收邮政储蓄的主要功能是将其优惠再贷给农村信用社，目前，支农再贷款的最高利率（一年期）为2.25%，最低利率（20天）为1.71%，这将意味着央行为此要负担1.881%--2.421%的利差损失。
第三，过高的转存款利率是导致邮政储蓄部门套取、挤占、挪用汇兑资金的根源。按照有关规定，邮政储蓄业务与汇兑业务应做到账物、资金、人员分开，严禁两种资金混合使用。但从实际情况看，邮政网点储汇不分、混业经营的现象较多。由于汇兑资金利率（兑超资金利率按人民银行20天再贷款利率计、汇超资金利率按金融机构在任免银行准备金存款利率计）远低于邮政储蓄转存款利率，过大的利差，使邮政储蓄部门产生了侵占汇兑资金的主观意愿，而混业经营的先天条件又使这种意愿很容易地变成了现实。因此，在邮政储蓄与邮政汇兑业务混合经营的情况下，最大限度地缩小邮政汇兑资金与邮政储蓄转存款之间的利差是解决这一问题的最有效方法。这就造成部分地区，特别是农村地区，汇兑款在途期间长，甚至出现限制取款，强行要求居民就地转存等现象。
第四，邮储、邮政财务不分，不利于邮政的健康发展，也不利于维护正常的金融秩序。我国邮政人均服务面积是全球最大的，人均服务人口是最少的，在邮政价格尚未放开和传统邮政业务不断萎缩的情况下，邮政亏损问题日益突出。但是如果继续维持通过邮政储蓄转存款利差暗补邮政业务的政策，从长远看既不利于彻底解决邮政业务亏损问题，也不利于维护正常的金融秩序。
第五，过高的转存款利率刺激了邮政储蓄的过快增长，当地大量的储蓄资金以转存款的方式流入了人民银行，成为中央银行的基础货币。而基础货币又由中央银行总行统筹运用，事实上，中央银行在基础货币的供给上，发达地区、中心城市要比经济欠发达地区、县域地区多得多。以安徽省为例，截止2003年10月31日，全省邮政储蓄资金转存人民银行的余额为281.49亿元，但央行向我省全部金融机构的再贷款（含再贴现）余额仅为53.28亿元，为邮政储蓄转存款的18.93%；其中，央行对农村信用社的再贷款余额为32.47亿元，为邮政储蓄转存款的11.54%。这一数字对比说明：作为经济欠发达的省份，安徽邮政储蓄资金通过央行的转存机制净流出的很多，通过支农再贷款方式将资金返还给农村的比例过少。资金净流出加大了我省经济建设的资金缺口，尤其是县域经济发展更加困难。
第六，邮政储汇部门常被人形容为“好心办坏事”，因其只存不贷而又深入农村基层的半金融机构性质，不自觉地成了农村金融的“抽水机”。邮政储蓄主要是从广大的农村吸收资金，与农村信用社直接竞争存款，且其转存央行后大多并未投入农村，从而造成农村资金流向城市，使农村经济发展更加缺少资金。
（三）央行对邮政储蓄转存款机制进行改革的内容。靠高利差政策支撑的邮政储蓄业务，自运作以来就存在着众多弊端，变革这种不合理的转存机制就成为历史的必然。2003年9月1日，中国人民银行总行发出通知，宣布自2003年8月1日起，邮政储蓄新增存款转存人民银行部分，按照金融机构准备金存款利率（目前为1.89%）计付利息。在邮政储蓄新增资金的运用上，央行也积极给予松绑，不再要求转存人民银行，宣布从2003年8月1日起，邮政储蓄新增存款由邮政储蓄机构自主运用。经人民银行批准，邮政储蓄机构可以进入银行间市场参与债券买卖，也可以与中资商业银行、农村信用社办理大额协议存款，与政策性银行进行业务合作，开展部分中间业务。此外，邮政储蓄机构还可依程序申请成为国债、政策性金融债券承销团成员。
二、转存款体制改革对邮政储蓄业务的影响分析
2003年10月末，也即实行转存机制改革后的第二个月，安徽省邮政储蓄存款余额299.32亿元，比上月末下降7764万元，这是近四年来我省邮政储蓄存款的首次下降。舒城县邮政储蓄存款余额2003年12月末较8月末下降了1000多万元，也是近年来舒城县邮政储蓄首次出现了下降。可以说，这种现象是邮政储蓄业务对中央银行前期调整邮政储蓄转存款机制的滞后反映，同时也是邮政储蓄业务滑入低谷的一个重要标志。分析目前邮政储蓄业务面临的困难，我们不难找出以下原因：
（一）改革关闭了长期以来刺激邮政储蓄存款高增长的动力“阀门”。目前新增邮政储蓄转存款的利差处于倒挂状态，以1年定期储蓄存款为例，储户存款的年利率为1.98%，而目前准备金存款的年利率为1.89%，较以往4.131%的转存利率低了一半还多，这意味着邮政储蓄机构如果将吸收的1年期居民定期储蓄存款转存人民银行，不仅不能象原来那样获得超额的收益，还将为此倒贴0.09%的利差。利差倒挂从根本上切断了邮政储蓄资金转存人民银行吃利差的路子，人民银行的邮政储蓄转存款业务迅速萎缩：2003年9月末，我省邮政储蓄机构在人民银行的存款余额为283.57亿元，比上月末下降1.43亿元，这是邮政储蓄自开办以来，在自身存款继续增加的情况下，在人民银行的转存款首次下降；2003年12月末，舒城县邮政储蓄转存款比8月份下降1500万元。
我们知道，邮政储蓄部门大力吸收储蓄存款的积极性，取决于邮政储蓄资金的运用渠道是否顺畅以及资金运用效益的高低。现在，作为资金运用的最主要渠道，邮政储蓄转存款的利息收入（指新增部分）甚至无法弥补邮政储户的利息支出，更谈不上弥补邮储部门为吸收存款所耗费的大量人力和物力成本；在新增邮政储蓄资金难以找到较好出路的情况下，伴随着邮政储蓄转存款业务迅速萎缩，邮政储蓄存款原有的高速增长态势必然受到极大牵制，并出现负增长局面。
（二）基层邮政储蓄部门自主运用储蓄资金的权限受到很大限制，其自主组织储蓄资金的积极性受到较大影响。在这次邮政储蓄转存款机制的改革中，解决邮政储蓄资金出路的办法目前主要是针对邮政总局而言，在基层邮政储蓄企业暂未得到具体实施。出于对风险把握的考虑，国家邮政总局没有下放资金使用权限，出台了不准基层邮政储蓄部门自己运用邮储资金的规定，这无疑会影响基层邮政储蓄部门吸收储蓄存款的积极性。
（三）资金上存的方式难以调动基层邮政储蓄部门大力拓展储蓄业务的积极性。目前基层邮政储蓄部门新增存款运用的主要渠道，由转存人民银行转变为上存国家邮政总局。2003年9月24日，国家邮政总局发出紧急通知：鉴于目前市场情况，为切实增加7月31日后新增邮政储蓄资金的效益，维护邮政储蓄企业利益，决定从9月24日起，各地邮政局开始向国家邮政储蓄清算中心上划资金。上划的资金将按照2.5%—2.7%的利率水平计付利息，资金自主运用的收益超过上存利率水平的部分，将按照各地存放上级款项的积数进行全额分配。由于资金上划增多，我省邮政储蓄在人民银行的转存率不断降低：9月末，全省邮政储蓄在人民银行的转存率为94.49%，比上划前的8月末下降2.04%；10月末，邮政储蓄的转存率为94.04%，比9月末又下降0.45个百分点。
资金上存邮政总局，一方面上存利率偏低，难以抵消基层邮政储蓄部门的成本开支；另一方面资金集中总局，基层邮储机构不仅不能参与操作，而且对事关利益分配的资金运用方式和结果均处于不对称的信息“盲知”状态，这些都会影响基层邮储部门拓展邮政储蓄业务的积极性。
三、直面改革，迎接挑战，努力开创邮政储蓄业务的新局面
（一）在有效控制风险的前提下充分下放资金使用权，积极探索基层邮政储蓄部门的资金运用路子。目前，邮政总局以“上存”的方式将各地的邮政储蓄资金集中运用，这虽然有利于克服基层邮储部门的经营条件、经营经验和经营人才不足的现象，但是这种指令性的资金上存本身就与市场经济的经营法则相悖，它不利于调动基层部门的积极性。另一方面，在资金的运用目的上，“上存资金”与中央银行的“转存款”不同：作为企业，“上存资金”追求的最终目标就是利润的最大化；作为中央银行的基础货币，“转存款”则应该是为中央银行的货币政策服务。因此，效益配置原则决定了“上存资金”在大量“吸取”农村地区、经济欠发达地区的邮政储蓄资金后，不能将流出资金返还当地使用。建议邮政总局根据各地实际情况，有步骤稳妥地下放资金的使用权，改指令性上存资金为自愿性上存资金。应该引导基层分支局的储蓄资金参与当地银行间拆借市场，允许它们直接购买国债或与其它中资机构办理大额协议存款，允许它们以购买基金的方式委托基金公司理财，有条件的地方还可以让它们进入货币市场进行债券买卖和债券回购业务，只有开拓出灵活多样的、符合当地基层邮储部门实际的、多元化运用资金的路子，才能最大限度地激发邮政储蓄业务的活力。
（二）在目前资金运用渠道一时难以畅通的情况下，基层邮政储蓄部门迫切需要采取切实措施，努力降低储蓄资金的吸收成本。一是要及时调整储蓄存款结构，大力推广邮政银联绿卡业务，努力提高短期储蓄存款和活期储蓄存款的比重，尽量减少储蓄存款的利息成本支出；二是要对现有的储蓄网点进行撤、并、迁改造，重点加大骨干网点的建设，优化网点设置，努力提高单点吸储能力，降低机构设置成本。
（三）积极探索，稳妥改革现行的邮政储蓄体制。邮政储蓄自1986年开办以来，就与邮政业务同在一个邮政储蓄部门经营，邮政企业的最后负责人同时也是邮政储蓄机构的总负责人，其营业人员更是储蓄、汇兑两边兼办。混业经营不仅给监管工作带来很多不便，而且使邮政储蓄业务的某些监管内容存在一定“真空”：如，由于金融监管当局对邮政部门的负责人任命、考核工作都无权涉及，因此，对其违规经营的查处工作阻力重重；再如，邮政汇兑业务是不是属于金融业务范围，应不应该纳入监管当局的监管范畴，这些都在现有的金融法规上未能予以明确。从长远来看，将邮政汇兑业务与邮政储蓄业务从邮政部门剥离，按照市场化、企业化原则，组建邮政储蓄银行，是从根本上解决混业经营、加强对邮政储蓄业务监管的体制性措施。经过近二十年的发展，目前邮政储蓄业务的雄厚基础为这一改革提供了良好条件：从规模来看，近年来，邮政储蓄部门利用各国有商业银行在县域地区实行战略收缩政策的大好时机，增加了不少机构和人员。邮政储蓄网点在农村网点数仅排在农村信用社之后。从业务量来看，邮政储蓄存款市场份额在我省已达到12%以上，邮政“绿卡”在手就能“走遍天下”，邮政储蓄在城乡居民中已具备一定的影响。因此，在业务量大的地区，可以有选择地成立几家邮政储蓄银行，待试点取得成功后再逐步向全国推广。市场化的邮储银行模式也是国际上邮政储蓄发展的必然趋势。纵观国外邮政储蓄的成功做法，最具代表性的有两种，一种是将吸收来的资金转存银行或其他指定的金融机构，以日本为代表；另一种是成立邮政储蓄银行，实行市场化运作，以德国为代表。值得关注的是，自2001年4月之后，日本邮政储蓄吸收来的资金将由其自主运用于投资，正朝着第二种方式发展。可见，邮政储蓄银行是国际上邮政储蓄发展的必然趋势。
（四）鼓励邮政储蓄机构积极拓展中间业务。目前，邮政储蓄新增转存款的利差已经倒挂，邮政储蓄机构迫切需要通过中间业务来增加收入。而其营业网点多、营业时间长、贴近社会的特点，却令其在开办中间业务上具有优势。最近，商业银行的中间业务收费管理办法已经出台，而对邮政储蓄机构开办中间业务如何审批备案没有明确规定。有关部门应该尽快出台相关规定或法规，在鼓励邮政储蓄机构大力拓展中间业务的同时，规范其行为。
（五）完善内部控制制度，加强外部监管，有效防范经营风险。长期以来，邮政储蓄都是转存人民银行，经营无风险，特殊的业务和位置使监管部门对它的监管处于一种较为放松的状态。现在明显不同，邮政储蓄资金可以“多元”运用，经营风险较大，必须加强监管。这就要求邮政储蓄机构必须强化内部管理，完善内部控制制度建设；在外部监管方面：要明确监管范畴和内容，将邮政汇兑、储蓄及中间业务等纳入到监管工作中；监管部门要强化对邮政储蓄高级从业人员的资格认定管理；要强化对邮政储蓄业务的现场检查和非现场监控分析，发现问题要严肃处理。2004年5月，银监会下发“关于印发《邮政储蓄机构业务管理暂行办法》的通知”，要求邮政储汇局对本系统经营的邮政金融业务开展全面清理，并作出专题报告，限时上报银监会。同时，该暂行办法还明确要求邮储与邮政业务应实行“财务分开和分账经营”。
中央银行邮政储蓄转存机制改革对邮政储蓄业务既是机遇又是挑战，邮政部门应当抓住机遇，开拓创新，借鉴国外一些成功经验，吸取教训，我相信，邮政储蓄业务一定会迎来更加美好的明天。
参 考 文 献
1、人民银行：《关于应到邮政储蓄资金回流农村的实施意见》（征求意见稿），2005年。
2、银检会：《邮政储蓄机构业务管理暂行办法》2004年。
3、《安徽金融》，2003年第十一期。
4、《日本邮政储蓄发展的经验教训及其对我国的启示》刘宏，《金融参考》2004年第7期。
