一、农信社产权制度和法人治理结构的现状
二、现行产权制度及法人治理结构的主要危害
三、农信社产权制度改革及法人治理结构的完善
四、农信社产权制度改革及法人治理结构的政策建议
内 容 摘 要
农信社成立50多年来，其产权制度和法人治理结构虽经几次改革，但仍未得到效有解决，使农信社防范金融风险能力差，阻碍了货币资本的充分流动，造成信贷政策与监管政策不协调，也不利于人力资源的优化配置。本文试图参照现代金融企业制度，从优化股权结构，明晰产权关系；建立相对独立的组织管理体制和相互制衡的法人治理体系；强化约束和激励机制；增强自我管理和经营能力等角度对农信社产权制度改革及完善法人治理结构进行探讨，从而建立产权明晰、法人治理结构完善的合作制金融企业，提高其风险防范能力，更好的为“三农”服务。
论农村信用社——产权制度及法人治理结构
我国农村信用合作社（下称家信社）自20世纪50年代初成立以来，一直根据合作制原则安排产权结构，经过50年的风风雨雨、几经周折，由小到大，尤其是在1996年行、社脱钩之后，进行了规范改造，各项业务得到迅速发展，存贷款市场占有率不断提高，资产质量得到一定改善，经营效益有所好转，个别农信社甚至联社实现扭亏为盈。虽然业务有了迅猛发展，但由于股金小、社员多，民主管理形同虚设，总体经营效益低下，风险积累越来越大，严重危及着农信社的生存与发展。究其原因，既有人员素质及管理上的原因，也有受所处经济环境的制约，而困扰农信社发展的长期性根本原因：一是农信社的产权不明晰，所有者与经营者的主体及责任不清；二是法人治理结构不合理，缺乏有效的制约和监督，造成人民银行不便管、地方部门不能管、行业管理无力管的尴尬局面。实践证明，合作制的模式仅停留在理想化阶段，实质上仍是行政主导型的合作金融组织，现行体制已经到了非改不可的地步。
农信社产权制度和法人治理结构的现状
（一）、农信社的产权制度的现状
1、农信社并非真正意义上的合作制。《农村信用合作社管理规定》指出：农村信用社是人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融机构。由此可以看出，农信社是一种社员间互助合作的合作金融机构，其资本来源主要是社员股本金。社员的股本金与真正“股份制”的股份有天壤之别，不具备“资本联合”的特征，仅是“社员资格”的一种证明。按照有关的规定，农信社实行社员一人一票的民主管理方式，无论参股多少，在参与信用社经营管理方面是平等的。入股社员对农信社的经营管理有权进行监督、建议、决策，并享有选举权和被选举权，股金红利和利润返还等多项权利。但在执行中，由于种种原因，社员的这些权利大多被经营者抹杀，农信社逐渐演变成为官办的金融机构，失去了合作制的本色。
2、产权不明晰，社员的利益没有保障。农村农信社股本很少，又因为成立时间较长，且经历几次制度变迁，产权关系复杂，虽然已经过多次的清扩股工作，但并未涉及历年积累，这部分积累没有与社员股份挂钩。而农村农信社社员入股的动机不外乎有两种：一是获得贷款便利；二是参与分红。既然与切身利益关系不大，他们就不会也不愿把更多的时间和精力花在参与农信社的经营管理和监督上。另外，由于社员的股份比例较小，承担的责任风险也小，社员的约束力相对较弱，大部分社员实际参与管理的权力十分有限。在现时，各地农信社员参与农信管理的积极性比较低下，如上海、浙江一带的农信，虽改革较早，但由于种种原因，社员大会制虽有设立，但仍未能真正落实，绝大部分员工只是停留在为单位工作时段，未有充分发挥出其“参政议政”。
（二）、农信社法人治理结构现状
1、多种法人结构并存。目前有的地方实现了省级法人，有的地方是地市级法人，有的地方是县级法人，有的地方是县级法人和镇级法人并存以及其他模式。如广东农信来说，现实行是多级法人制，省联社为一级法人，部分市区设一级法人（如广州农信），部分设省联社办事处，办事处不为法人代表，其管理的县市仍设一级法人及二级法人（如肇庆、云浮地区等）。综观全国，农信社主要是多级法人管理模式，这种管理机制在纵向方面实行省、市、县三级行业管理，乡镇一级农信社经营的经营管理架构；在横向方面实行理事会决策、主任执行、监事会监督制约机制。在实际工作中，除“三级管理、一级经营”仍发挥其有限的作用之外，“三位一体”的民主管理制度基本上名存实亡。
2、民主管理基础薄弱，“三会”制度流于形式。虽然近几年来全市农村农信社经过了合作制规范改造，建立了社员代表大会、理事会和监事会，但由于农村农信社受行政因素束缚由来已久，自身民主管理基础薄弱，联社主任、农信社主任的任免都没有按照《农信社章程》的规定进行，有的以职工代表大会取代社员代表大会，社员的所有者地位无法体现，农村农信社事实上仍然依靠行政约束力来完成对内部各种力量的制衡和管理。而社员主要是农民，受传统文化根深蒂固的影响，行为保守，普遍缺乏一种参与民主管理的意识。从这点意义上讲，农村农信社本身已演变成独立于社员之外的金融组织，决策与监督机构功能失效，“三会制度”除理事会的活动较为正常外，其余的社员大会、监事会的制度得不到落实。“三会”制度未发挥应有的作用，长期流于形式。
3合作制观念淡薄，法人治理结构缺乏民众基础。在合作制背景下，农村农信社要形成有效产权约束机制尚缺少生存的土壤。一是当前农信社盈利能力差，社员入股金额较小，微薄的分红对他们根本不具有吸引力，入股只不过应合作制规范要求而进行的一种形式而已。二是农信社若进行大规模的募股，由于合作制的特点决定了即使是大股东也只能拥有一票发言权，在无法确保自身资本安全和利益体现的前提下，社员入股的积极性将会大大降低。因此，由于缺少大股东，小股东又不关心农信社经营情况，农信社理事会必然形同虚设，产权约束机制同样无法形成，一旦“内部人控制”现象严重，那么农信社就依然无法摆脱行政主导型管理模式的命运。
4、经营者权力过大，信息披露透明度不高，管理责任不清。农村农信社经营班子集决策、执行职能于一身，法人代表权力过大，重大决策和业务发展中的重大事项名为班子通过，实质上就是由几个人说了算，出了问题，互相推诿，有的干脆把问题推给上级管理部门。由于责任不清，即使决策失误，所承担的处罚也不能与过错对等。管理事务公开程度不高，但监事会又没有发挥应有的作用，内部审计搞形式、走过场，经营管理缺乏约束，潜在较大的道德风险。由于这些问题的存在，降低了社员的信任感，制约了农村农信社经营管理水平的提高。哪广东农信，近年各项业绩均走全国前列，特别是东莞、番禺等实力较强的农信，仍存在信息披露透明度不高现象，作为自主经营，自负盈亏的企业，仍存在着赢利放在首位，经营者权力过大，管理责任不清，“三会”的积能未能如实体现。
二、现行产权制度及法人治理结构的主要危害
由于农信社所有者与经营者的主体及责任不清，管理与监督的权力失衡，严重危害了农信社的健康发展，主要表现在：
（一）、不利于农信社防范金融风险
目前，由于农信社的产权不明晰，造成对金融风险承担的主体不清。按照《农信社章程》的规定，入股社员仅“以其所缴纳股金为限对本社的债务承担责任”；而农信社虽说是地方性金融组织，但当地政府不是经营成果的最终收益者，要其承担风险责任也是勉为其难，最终的风险承担责任还是落在农信社自己头上。由于农信社实行多级法人，个别农信社经营规模小，抵御风险能力差，因此最后的受害者还是广大的储户。
（二）、不利于货币资本的充分流动
目前农信社实行的多级法人的管理模式，造成各农信社之间划地为牢，既阻碍当地经济的发展，又影响了农信社的经营效益。从目前农信社的资金分布特点来看，乡镇一级农信社往往是资金较为充裕的地方，存贷款比例一般比较低，而城区或经济较发达的地方往往是资金需求量较大的地方，存贷款比例一般比较高。由于经营割据，跨区放贷违反信贷管理制度，相互调剂资金放贷款不但违规而且增大了农信社的经营成本，严重制约了农信社信贷资金的充分运用。
（三）、造成信贷政策与监管政策不协调
根据现行的有关管理规定，农信社在留足备付金后，可充分、自主地运用资金。然而在多级法人的管理模式下，农信社的资金运用往往受到有关监管政策的限制。以发放单笔贷款为例，目前，一般乡镇一级农信社的平均资本金总额约在几十万元至几百万元不等，根据《农村信用合作社资产负债比例管理规定》，最大的一家客户贷款余额不得超过本社资本总额的30%，假设某农信社资本金总额为500万元（已属较大规模），则该农信社对单一贷款的余额最高不能超过150万元，从而给农信社的经营能力造成了极大地限制，影响其在同行业中的竞争力。
（四）、不利于人力资源的优化配置
乡镇一级农信社规模虽小，但五脏俱全，加重了经营负担。根据《农村信用合作社管理规定》，其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉。在实际工作中，上级联社有时出于整体利益出发，需要对辖区农信社间的人员进行合理调配，但由于是一种“法人管法人”的尴尬关系，使基层社拒绝联社的一些正常管理行为。
农信社产权制度改革及法人治理结构的完善
（一）、改革的基本思路
在国家现行政策框架内，制定对农村农信社资产、负债、所有者权益的清查细则与价值评估细则以及其他相关标准，对农村农信社进行清产核资。通过对老股金、坏账、产权、公共积累、信贷资产质量等作全面稽核，排队分类，确定农信社风险等级。针对各地各社的实际情况，可以采取挂账、剥离清还等方式妥善清理股金、消化坏账，界定产权，处置公共积累等一系列问题，使农信社实现零资产启动。然后因地制宜，通过兼并、重组、增资扩股改组成由广大农民群众和中小农村法人入股，组建产权明晰，法人治理结构健全的规范的合作制金融机构（在少数经济发达的地主可以考虑成立股份制农村商业银行，本文不做探讨），实现所有权和经营权分离，逐步建立现代金融企业制度。
（二）、农信社产权制度改革应达到的基本目标
首先，产权制度改革应有利于明确农信社市场定位，进一步体现为“三农”服务方向。农信社定位于“农”字，不仅是政策所需，更是比较优势所在，是生存和发展的根本。因此，农信社的产权制度改革，必须有利于进一步突出“农”字号的市场定位，并且通过制度安排，用经济手段不断提高农信社为“三农”服务的能力，提高扶农、支农水平。
其次，产权制度改革的核心和关键在于明确和规范出资人与经营者各自的权力、责任，完善法人治理结构，从而形成产权的激励和约束机制。这样，一方面促进经营者追求效益，另一方面又对经营者的行为形成强大的约束，使经营者对资本负责，使农信社逐步真正形成“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人营运机制，成为市场经济的主体。
最后，产权制度改革应有利于风险的防范和控制。在产权制度改革中应充分重视抗风险能力的制度设计和内控机制的建立，让资本能真正承担风险，能真正发挥选择经营者的作用。
（三）、构建农信社产权及法人治理结构的基本架构
1、优化股权结构，明晰产权关系。产权反映不同利益主体对某一财产的占有、使用、收益和处分的法定权益，是企业所有制形式的体现。农信社是由社员自愿入股组成的农村金融组织，入股社员是农信社所有者的主体。然而，长期以来，国家对农信社的入社股金采取保本保息的政策，广大社员对农信社的参政议政意识淡薄，入股的原因大多是因为当地政府宣传之故，只可同利而不能共风险。因此，优化股权结构工作首先必须对原有的股金实行“先清后退”。
改革后的农村金融组织的产权设置，可按照现代企业管理的模式进行，设立优先股和普通股两种。优先股亦称“农户社员资格股”。其作用主要是体现入股社员的身份证明，可享受农村金融组织的金融服务的优先权和优惠权，对农村金融组织没有表决权和被选举权。优先股经人民银行批准后每三年发行一次，目前首先是用于对农信社现有股金的置换。优先股红利可按照同期国债的利率上浮10%—20%执行，发行后可退股，亦可转为普通股。普通股是一种投资股。股东是股东代表大会的组织构成部分，股东可通过行使表决权和被选举权、监督权等参与农村金融组织的经营管理活动，与农村金融组织实行风险共担、利益共享。股东的构成，主要是辖区内的社会团体、企事业单位、城乡居民和农村金融组织员工等自愿入股组成。普通股不能退股，只能内部转让，或以后上市后流通交易，其红利视农信社经营成果而定。
2建立相对独立的组织管理体制。目前，农信社实行“三级管理、一级经营”的多级法人管理模式，政出多门，干预多，严重影响了农信社日常经营管理的正常运行，改革现有的多级管理模式势在必行。改革后的农村金融组织应采取“一级经营、分级授权”的管理模式，为了减少改革可能引起的震动，目前，首先实行县级联社统一核算，省市一级暂时维持现有的行业管理职能。另外，还可探讨成立地市级联社—乡镇级农信社或者地市级联社—县（市）级农信社（撤销乡镇级农信社）等法人体制。
3、建立相对独立、相互制衡的法人治理体系。农村金融组织统一法人后，设立股东代表大会、理事会、监事会等管理机构，按《农信社章程》的规定，独立行使各自的职责。
（1）、构建持股团，组成最高权力机构。股东代表大会是农村金融组织的最高权力机构，由股东代表组成。为了充分体现股东代表的代表性，股东代表按照不同类别的持股团，按比例选举产生。持股团可分为法人社团、职工社团、工商界社团、其他社会公众人士等四个不同的功能类别。为了便于在过渡时期开展工作，在股东代表中可适当留用现有的理事会成员和高级管理人员。股东代表大会每年召开一次，为确保大会决议的公正性，股东代表大会由监事长主持。
（2）、强化理事会管理职能。理事会是股东代表大会的常设执行机构，对股东代表大会负责，对农村金融组织的资产增值保值负责。因此必须要形成强有力的理事会尽可能明确地规范理事会和经营班子，特别是理事长与主任（总经理）的职责、议事规则、承担的法律责任等。理事会成员由股东代表大会选举产生，分别设理事长、执行理事和独立理事。其中，独立理事由股东代表直接选举产生，不参与农村金融组织的日常管理。理事会下设三个管理机构：资产负债管理小组、信贷管理小组和财务管理小组。这些管理部门行使理事会的日常管理职责，对农村金融组织的资产增值保值负责。为加强理事会的管理作用，理事会成员必须持有一定比例的普通股。
（3）、建立相对独立的监事会。监事会是农村金融组织的监督机构，负责对理事会执行股东代表大会的情况进行监督。监事会应有相对的独立性，其成员由股东代表大会选举产生，也可委托审计部门或社会中介机构行使监督职能。
（4）、建立逐级授权的领导体制。改革后的农村金融组织实行理事会领导下的逐级授权制。理事会与高级管理人员之间是一种委托管理的关系，主任由理事会长授权行使管理职权，对理事会负责；其他管理职能部门由主任授权，各级领导组织的权、责、利以岗位责任制的形式固定下来。
4、完善约束和激励机制，增强自我管理和经营能力。
（1）、改革劳动人事制度。改革后的农村金融组织要取消现有的干部身份和行政级别。干部职工没有身份的区别，按岗位的不同，全面推行全员劳动合同制，员工要签订劳动合同；高级管理人员按照经营管理目标由理事会按年度进行考核，现有的主任如没有被农信社聘用则为员工。
（2）、实行分配上的激励机制。改革后的农村金融组织的工资基数上报上级行业主管部门核定。理事会在工资总额增长速度不超过经营效益增长速度和劳动效率增长速度的前提下，自主确定本社的工资水平和分配方式，并接受行业主管部门对本社的工资水平变动的监督。员工收入根据岗位技能和贡献确定，实行岗位技能工资制度和奖励制度，以充分调动员工及积极性。
（3）、强化对高级管理人员的激励与约束。理事和中高层管理者根据其职位高低、责任大小，规定必须拥有一定数额的普通股（鼓励多持普通股）。理事会和中高层管理者的报酬必须有利于激励他们的业绩，规定当年报酬的30%—50%必须以农信社普通股的形式偿付，有条件时应设立期权激励经营者，高层管理者持有的股份必须在其离职若干年后才可转让（变现）以防止其短期经营行为。这样，才能形成共同利益关系，促进农信社的持续、健康、稳定发展。
（4）、加强财务监督和管理。对基层经营机构实行财务管理人员委派制，将现有农信社财务人员按属地管理的做法，改为由法人统一委派，直接隶属于上级联社财务部门管理；农信社财务部门负责人，由社主任提名，由理事会聘用。
（5）、实行信贷人员分级授权制。对信贷管理人员实行“考核上岗、分级授权”的管理制度。将信贷员划分为一级信贷员、二级信贷员、三级信贷员，对不同等级的信贷员赋予不同的“权、责、利”。
四、农信社产权制度改革及法人治理结构的政策建议
（一）、税收政策上的扶持。目前，农信社实行“二元经营模式”，除自身的商业性经营外，还承受大量的国家所赋予的政策性经营业务。如储蓄保值贴补支付的利息、承担农业生产的资金供应等。这些政策性亏损，国家应采取减免税的办法逐步冲减。
（二）、给予农信社转存央行存款利率的优惠政策。在农村除农信社外，还有邮政储蓄机构。为保证农村金融机构的平等竞争，建议人行对农信社与邮政储蓄转存央行的存款给予同等利率。
（三）、人民银行应相应增加对农信社中长期支农再贷款的政策倾斜。通过适当扩张农信社支农经营规模增加收益，加速解决历史包袱的进程。
（四）、开办农业贷款保险业务。农业生产由于生产周期长、收效微、风险大、成为了国民经济中的弱势产业。农信社是支农的主力军，承受着巨大的经营风险。为减缓农信社的经营风险，建议国家指定国有保险公司开办农业贷款保险业务。
（五）、加快农信社电子化结算网络建设。由于农信社自身承受能力的原因，农信社电子化结算网络建设步伐缓慢，严重影响着农信社的服务质量和资金组织能力，建议国家通过允许农信社税前列支或占用营运资金的办法给予解决。
综上所述，农信社目前之所以陷入经营效益差、管理混乱、发展举步维艰的困境，究其根本原因，主要是产权不清、法人治理结构不合理。因此，农信社进行产权制度改革和完善法人治理结构已是势在必行。
参 考 文 献
张晨： 《关于信用社产权制度改革有关问题的思考》 《中国农村信用合作》 总第159期
文振新：《对广东韶关市信用社产权及法人治理结构的探讨》《中国农村信用合作》总第159期
屠双燕：《温州市信用社法人治理结构存在的问题与思考》《中国农村信用合作》总第159期
简锦恩：《试论我国农村信用合作社所有制实现形式的创新》《南方金融》2002年第5期
廖文义：《关于农村信用社行业管理改革与发展的若干思考》《南方金融》2002年第12期
