一、农村金融市场环境与农村信用社的定位
二、信用社面临的主要问题
三、信用社的改革和机制创新
内 容 摘 要
农村信用社如何通过制度创新和市场开拓来扩大自己的生存空间，需要进行适合“三农”金融需求特点的制度改革和创新，特别应该注意吸收非正规金融的优点，而不是片面地向所谓的现代金融竞争来扩大对农村市场的占领。对于农村信用社自身而言，产权改造和合理的治理结构的形成以及金融服务的创新是更迫切的任务。我国农村信用社的产权改造应多元化，以适应不同地区的经济发展状况和市场条件。能否设计出灵活多样、符合不同类型农户和小型企业需求的金融服务和产品，将直接决定金融机构在农村的竞争力。
关键词：农村信用社；改革；机制创新
农村信用社体制改革问题略探
一、农村金融市场环境与农村信用社的定位
我国农村金融市场主要由正规金融市场和非正规金融市场构成。正规金融市场的供给方主要包括农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行和邮政储蓄；而非正规金融市场则包括了各种形式的民间借贷活动，既包括合法的私人借贷和政府批准但没有纳入金融监管体系的各类基金会、扶贫社等，也包括各种非法的地下金融活动。
虽然有多家正规金融机构参与农村金融市场，但真正为农户提供全方位金融服务的金融机构并不多。由于农业银行向国有商业性银行转变，农行逐步从农村地区退出而变为以城市业务为主的银行，农行县一级的支行也只与规模较大的企业有信贷关系。农业发展银行和邮政储蓄都不是功能完整的金融机构，前者主要为国有粮食收购部门提供贷款，而后者只单纯从农村吸收储蓄存款。在正规金融领域，信用社除了在储蓄存款方面面临邮政储蓄的直接竞争外，在为农户提供金融服务上并没有其他竞争对手。信用社在农村面临的真正竞争是非正规金融活动。
目前，非正规金融在我国的多数农村地区仍居主导地位。国际农发基金的一份研究报告指出，中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为来自正规金融市场的四倍。农业部农村固定观察点的调查显示，2000年每个农户累计民间借贷约占总借入款的68.6％，按2亿农户计算，2000年中国农村非正规金融市场的贷款金额高达1400多亿元。
正规金融的制度和产品供给与农村的实际需求之间不断扩大的缺口是农村非正规金融繁荣的主要根源。由于农户的微观经济活动及其融资需求具有分散化、规模小、成本高、监控难、风险大等特点，大规模的正规商业银行无论在国外还是在国内都对小规模的农户不感兴趣，不愿意设计和提供符合小农特点和需求的金融产品，而需要一些小规模、多样化的地方金融机构通过一些特殊的制度安排和产品设计来满足这一部分人口的金融需求。在农村改革使小规模的家庭经营成为农村主导型的经营方式后，尽管国家对信用社进行了多次改革并将信用社定位为服务三农的金融机构，但从总体上讲信用社的体制和机制还不能很好地适应农村的金融市场环境，相当一部分农户的金融需求不能从信用社得到满足。在这样的背景下，各种形式的非正规金融活动自然会出来填补这一市场空缺，成为农户的主要筹资渠道。
农村非正式金融的兴盛，不仅说明正式金融机构当前的服务远远不能满足农村的金融服务需求，也说明其潜在的市场容量和业务拓展边界还非常巨大。现在的问题是，以农村信用社为代表的农村正规金融机构如何通过制度创新和市场开拓来扩展自己的生存空间，需要进行适合“三农”金融需求特点的制度改革和创新，特别应该注意吸收非正规金融的优点，而不是片面地向所谓的现代金融机构转化，使自己更加灵活，更富有创造力，通过与非正规金融的竞争来扩大对农村市场的占领。
二、信用社面临的主要问题
1、包袱问题
农村信用社“历史包袱”包括四部分：农行和信用社脱钩时从农行划过来的不良贷款；国家实施保值储蓄期间本应由国家财政负担的保值储蓄的利息贴补支出；合并农村合作基金会时带进来的呆账；信用社自身经营不善所造成的不良贷款，许多农村信用社的不良贷款率较高。这些问题如果不能妥善解决，必然限制下一步农村信用社改革的制度选择空间，也将制约一揽子农村金融改革。
2、金融政策的限制
一方面是利率控制问题。目前，尽管人民银行允许农村信用社的贷款利率拥有较其它商业银行更灵活的浮动范围，但小额的农户贷款比大规模的商业贷款的成本要高得多。尽管农村信用社浮动利率改革已经启动，但改革范围较小，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，没有能覆盖成本。人行福州中心支行课题组对福建连江县的试点信用社调查资料显示，信用社利率达到最大浮动后，仍然只有民间借贷平均利率的一半左右。而且，在目前的政策下，信用社的利率不能根据贷款用途、贷款项目风险的高低和客户信用程度的不同进行调整，缺乏必要的弹性。而非正规金融在这些方面要灵活多。另一方面是缺乏市场的进入与退出机制。由于农村金融市场仍然没有开放，从而导致了信用社在正规金融领域的绝对垄断地位。缺乏市场退出机制又使信用社不论经营状况如何都不用担心自己的生存问题。这些导致了信用社自身改革的动力和压力不足。
3、结构方面的问题
在产权关系上，我国农村信用社的合作制只是形式上的，实际上是完全由政府部门控制的准国有金融机构。在激励机制上，主要依赖没有长远打算的年度考核。不仅许多年度考核指标不切实际，而且缺乏有效的监督。此外，内部的激励和惩罚的力度不够，使信用社职工觉得经营的好坏与个人的利益没有很强的联系，而信用社主任的频繁更换和不明确任期，也难以在信用社内部形成长期的激励机制。由于转贷现象的大量存在和无差别利率政策，对客户的激励和奖惩机制基本上就不存在，必然降低客户按时还贷的积极性。
信用社的监督机制不健全或无效，使信用社为了短期利益而进行各种违规操作。按照目前的制度设计，银监部门和县联社负有对信用社进行监督和管理的职责，但现在存在的普遍问题是县联社与所辖信用社往往形成利益共同体，这种共同利益体现在两个层次：一是县联社的各个管理部门分片包社，联社管理人员工资收入与所管辖的信用社的经营业绩挂钩，这就很容易使联社的管理人员为了自己的利益与基层信用社结成利益共同体，而不能起到监督的作用；另一层次是县联社为了应付上级的考核指标，对基层信用社明显的违规行为，非但未履行监督惩罚职能，反而采取默许甚至纵容的态度。县人行对信用社的监督更多的也是流于形式。
三、信用社的改革和机制创新
由于农村信用社面临严重的制度环境和内部治理方面的问题，信用社需要有更加彻底的改革，小修小补的改革方式很难使信用社摆脱目前的困境。首先需要解决的是由于政策和自身经营的原因造成的严重的不良贷款问题，根据国务院[2003]15号文件，人民银行在8个试点省市已经通过发放专项再贷款和专项中央银行票据来帮助信用社部分解决这一问题。对于信用社自身而言，产权改造和合理的治理结构的形成以及金融服务的创新是更迫切的任务。
产权制度的改造
考虑到我国各地区农村经济、文化、地理条件千差万别中小经济实体对金融机构的服务需求也不相同，我国农村信用社的产权改造应该多元化，以适应不同地区的经济发展状况和市场条件。从前一段的改革试点和可能的发展方向来看，目前有下面几种模式可供选择：1、原有农村信用社框架内的重组模式：即进行以县为单位统一法人、组建省联社为标志的模式；2、股份制模式：即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；3、农村合作银行模式：即2003年4月在农村信用社基础上改组的以股份合作为基础的浙江鄞州农村合作银行模式；4、真正意义上的合作制：即将信用社改造为按合作制原则组织并由农民自己管理的信用合作组织；5、非营利性的金融机构模式：即将信用社改造为以某种社会服务职能(如扶贫)为主的金融机构，承担部分政策性的职能。我国不仅在不同的地区需要不同的模式，就是在同一地区也需要两种或两种以上的模式，以便形成合理的竞争局面。但不论是改造成何种产权模式，都必须有清晰的利益主体并根据不同的产权模式构建良好的治理结构，最需要避免的问题就是名义上的产权与实际的治理结构不符。
构建良性的治理结构和激励机制。
产权是明确金融机构利益主体关系的前提，也是规范金融机构和政府管理部门关系的制度基础。不同的产权模式下金融机构的治理结构是不同的，以适应不同的利益关系和形成有效的利益机制和监督机制。如合作制的核心治理结构是社员代表大会和一人一票的决策机制。股份制则要求建立完善的“三会”，即：股东会、董事会和监事会结构。在经营的层次上，良好的治理结构的核心是形成有效的激励机制和监督机制。要使激励机制有效，就必须使经营者的利益与经营业绩密切相关，并让经营者对自己的所有经营行为负责。基层信用社(或营业所)是不是独立的法人并不重要，关键是将基层营业部门变成真正的独立核算的盈利中心。因为基层经营单位最接近客户，信息不对称的问题相对而言最小，让它们在经营活动中拥有尽可能多的自主权并对自己的每一个经营行为负责是提高经营积极性和效率的最有效方式。在一定的规章制度的约束下，基层经营单位要能自主决定贷款数量、期限、还款方式和抵押方式，能够根据贷款的种类和风险程度确定合理的利率。为了鼓励职员，可以考虑每年将一定比例的经营利润在下年初分配给职工。为了激励客户按时还款的积极性，对于按期偿还贷款的客户，可以考虑返回本金或者利息的一定比例作为奖励，但如果客户不按期偿还，利率将上浮一定比例作为惩罚。
（三）加强内部管理，积极采取措施夯实各项基础，为改革的顺利进行作好铺垫。
夯内控制度建设基础，建“规矩”，立“方圆”，有效约束经营管理行为；夯实贷款风险防范基础，增加优良资产占比，分散、降低、控制信贷风险；夯实财务核算管理基础，提高经营效益，确保经营成果核算的真实性和准确性；夯实思想政治工作基础，强化农村信用社思想政治工作，保证农村信用社改革的平稳运行；夯实领导班子建设基础，建立公开、公正、公平的用人机制，让部分政治觉悟高、懂经营、会管理、办事扎实可靠、群众威望高的同志走上领导岗位。
1、夯实内控制度建设基础
近年来，农村信用社围绕人本管理和内部管理建立和完善了一大批规章制度，取得了令人鼓舞的成效。但应看到，由于诸种原因，农村信用社的内部管理仍然存在一些问题。从内控制度建设上来看，各项制度往往是一事一规，彼此孤立，没有形成事事关联、环环相扣、相互制约的内部控制制度体系；从内控制度的执行上来看，有章不循、违规操作，查处不力的情况依然存在，从而加大了农村信用社的经营风险，影响了农村信用社形象。因此，在目前改革的关键时期，加强内部控制制度建设，严格执行各项内部控制制度，夯实内部控制制度基础就显得尤为重要。一方面要建立完善的内部控制制度，包括各项具体业务操作规程，各管理岗位的管理责任制度，以及各业务岗位、管理岗位之间的相互监督制约制度，形成一个有机的内控制度体系。另一方面要加大对执行内控制度的检查考核力度，严格奖惩，确保制度真正落到实处。对遵章守规的先进要给予奖励，反之则严肃处理，同时，对检查不力的要追究相关人员的责任，对违规行为处罚不力的要追究有关领导的责任。通过采取一系列的措施，夯实农村信用社内部控制制度基础，以促进改革的顺利进行，巩固和发展改革的成果。
2、夯实贷款风险防范基础
放好农户小额信用贷款，分散信贷风险。近两年的实践证明，农户小额信用贷款是农村信用社的最好品牌，广大农户是农村信用社最优良的客户，做好支农工作是农村信用社的效益所在、希望所在。农户小额信用贷款额小分散，有利于农村信用社分散信贷风险。农村信用社要进一步端正认识，改进方法，把农户小额信用贷款当作兴社强社的第一品牌来抓，确保抓深抓细，做好做优，真正让农村最广大的农户受益，让农村信用社自身最大限度地受益。
（1）控制大额贷款，降低信贷风险。大额贷款的风险防范是农村信用社信贷风险防范的重点，特别是针对部分农村信用社存在的贷款“垒大户”的问题，控制大额贷款风险就更为紧迫。对此，农村信用社要建立约束机制，严格控制大额贷款、大户贷款的发放，禁止贷款“垒大户”。农村信用社的各级管理人员、信贷部门负责人及信贷人员应严守自己的防线，要严格按程序、按制度办事，依法合规发放贷款，切实控制大额贷款风险。
（2）实行责任追究，控制人为风险。要从根本上遏制贷款管理中的问题，夯实贷款风险防范基础就必须从贷款风险责任追究的方式、方法和力度上下功夫，做到调查、审查、审批、监督分级负责，哪一层出问题造成贷款风险，就追究哪一层的责任，从各个环节上控制贷款中的人为风险。
3、夯实财务核算管理基础
一是要通过千方百计盘活不良贷款来增加收入。当前，国家对“三农”的重视，加上农产品的提价，势必促进农村经济的繁荣和农民增收，为农村信用社盘活不良贷款提供了极好的机遇，信用社可以通过清收不良贷款，增加利息收入，增加生息资金来源。二是要通过千方百计增加有效信贷投放来增加收入。增加信贷投入，实行规模增效是目前农村信用社增收的主渠道。三是要千方百计扩大中间业务收入。农村信用社员工队伍庞大，网点众多，通过积极探索扩大中间业务品种，实现增加中间业务收入。四是要千方百计组织低成本存款，实现存款总量与质量的同步提高。五是要千方百计减少支出，在费用开支上精打细算，严格遵守财务制度，控制大额费用支出，降低经营成本，提高经营效益。六是要严格按照财务会计制度，及时、准确地核算各项收入和支出，确保经营成果核算的真实性和准确性。
4、夯实思想政治工作基础
思想政治工作是农村信用社持续发展的不竭动力。随着市场经济转型，对外开放的不断推进，人们的价值观念不断受到冲撞，员工的思想日趋活跃。在这种大势之下，认真研究、思考和强化农村信用社思想政治工作，夯实思想政治工作基础，对促进农村信用社改革发展和稳定都有十分重要的现实意义。应做到“四个结合”，即：一要把思想政治工作与案防工作结合起来，对员工加强管理和监督，防患于未然；二要把思想政治工作与优化组合、竞聘上岗结合起来，鼓励员工争先创优，同时对落聘员工搞好教育培训，帮助落聘员工奋起直追，迎头赶上；三要把思想政治工作与解决实际问题结合起来，从关心员工子女就业、家属生老病死、医疗保健等方面入手，充分体现组织的温暖；四要把思想政治工作与改革结合起来，特别注意加强对员工的思想政治工作，大力宣传改革的好处，提高员工对改革的认识，做到改革关键时期思想稳定，确保业务正常运行。
5、.夯实领导班子建设基础
经营成败，关键在于人才。金融同业的竞争首先是人才的竞争，因而在农村信用社的人才队伍建设上不容有丝毫懈怠，一是建立公开、公正、公平的用人机制，让一些政治觉悟高、懂经营、会管理、办事扎实可靠、群众威望高的同志走上领导岗位。二是建立后备人才库，大胆使用后备人才，在实践中观察、锻炼、培养。三是提高班子成员的综合素质，班子成员是信合事业的主力和中坚，同时也是信合形象的“标竿”，通过形式多样的学习教育活动提高班子成员的政治责任心和使命感，培养严于律己、严格约束自身行为的好习惯，使他们在实际工作中切实讲大局、讲纪律、讲党性，廉洁自律，模范带头，敢于吃苦、勇于负责。四是坚持民主集中制和集体领导下的分工负责制。农村信用社各级党委(党组)、经营管理班子要切实加强党的组织制度建设，严格执行党的组织纪律、组织原则和联社章程，自觉坚持集体领导下的分工负责制和民主集中制，进一步健全议事规则和会议制度，确保社员代表大会、理事会、监事会、社务会、主任会和主任办公会各司其职，各尽其责。
(四) 加快技术和产品创新，完善金融服务功能。
技术手段落后，服务功能较弱，金融产品单一，结算渠道不畅，已成为制约农信社发展的瓶颈。加快金融技术和产品创新，完善服务功能刻不容缓。为此，必须加大科技投入和开发力度，逐步实现服务手段的现代化、金融产品的多样化。一是积极创造条件，加强专业技术人员培训，抓紧建设县辖电子汇兑中心和县级PC服务器综合业务网络平台，为实现全省、全国联网创造条件。加速营业网点电脑及附属设备的更新换代，切实提高运行效率；具备条件的地方逐步配备自动缴费机和ATM，在城区繁华地段的街道网点开办自助银行，提升电子银行功能。二是加快电子化综合业务网络建设，尽快实现全省、全国存款通存通兑，建立与业务快速发展相适应的技术支撑平台。在此基础上，创新信用工具，全面开通省辖电子联行业务，大力推进信用卡业务，丰富业务品种，积极创造条件加入“银联”，实现金融系统内和系统外跨行使用，不断扩大新技术和新业务的覆盖面。三是依托综合业务网络，不断加大综合业务软件开发、应用与维护，搞好代理、咨询业务、银企合作等重点业务的电子化运作环境建设，特别要注意与客户业务相容配套的应用程序的开发，提高广泛服务各种经济活动的水平。
贷款的利率是以弥补全部成本(资金成本、管理成本和贷款损失)和获得适当的利润为出发点而制定的，农村的金融机构应该根据当地的市场状况拥有更大的利率决定自主权，利用合理的利率政策来调节供求和形成有效的激励机制。建立完整的信用档案，将偿还的记录与未来的借款能力联系起来，保证农户还款的积极性。
参 考 文 献
中国农村信用合作2004年 第9期《改革关键时期农信社要夯实五个基础》作者：陈斌
中国农村信用合作2004年 第11期《增强农信社发展力的政策取向》作者：胥德勋
