一、助学贷款业务开展的现状
二、发放助学贷款中存在的问题、困难及原因
三、对助学贷款业务发展和管理的建议及设想
内 容 摘 要
我国自1999年实施助学贷款政策以来，资助了一大批经济困难的学生完成学业，但此项业务发展相当缓慢，有的地方甚至出现滞停现象。本文阐述了我国开展助学贷款的政策和现状，及通过调研后峨山地区助学贷款的需求情况，分析助学贷款制度的缺陷和金融机构发放助学贷款中存在的问题、困难及原因，针对助学贷款在管理上手段落后、措施不力、风险较高等问题，提出助学贷款业务发展和管理的建议及设想。
对助学贷款问题的思考
助学贷款是金融机构资助经济贫困学生完成学业，为国家培养人才的一个利国利民的信贷业务品种，也是我国金融业支持教育事业发展的一项重大举措。自1999年我国实施助学贷款政策以来，资助了一大批经济困难的学生完成了学业，但此项业务发展非常缓慢，在某些地方甚至出现了滞停的现象。如何推动助学贷款业务的广泛持续开展，是我们金融部门应该认真研究和解决的问题。
一、助学贷款业务开展的现状
为推动科教兴国战略的实施，提高民族素质，建立公平的社会保障机制，1999年5月13日，中国人民银行、教育部、财政部联合下发了《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，同年9月1日我国助学贷款政策正式实施。1999年12月23日中国人民银行、教育部、财政部又联合下发了《关于助学贷款管理的若干意见》，明确了助学贷款包括国家助学贷款和一般商业性助学贷款两类，国家助学贷款是由中国工商银行（2000年9月扩大到各商业银行）开办的、国家财政贴息的，专门针对高校中经济确实困难的全日制本、专科学生发放的助学贷款；而一般商业性助学贷款是指金融机构（包括各商业银行、城乡信用社）对正在接受非义务教育学习的学生或其直系亲属、法定监护人发放的用于助学的商业性贷款。之后，国家三部委又联合下发了一系列有关助学贷款管理方面的文件，推动了助学贷款业务的开展。据统计，从1999年至今，各金融机构助学贷款累计发放金额合计69.8亿元，全国共有108万名家庭贫困的大学生得到资助，顺利完成了学业。但2003年，随着首批国家助学贷款到期，较高的违约率使各商业银行对国家助学贷款慎重起来，一些分支机构甚至举起了停贷的“红牌”。于是2004年6月12日，中国人民银行、银监会、教育部和财政部又联合发布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），对助学贷款政策作了重大调整，将建立国家助学贷款风险补偿专项基金，以此给银行适当补偿，其经费由国家财政和学校共同承担，这将在一定程度上减轻助学贷款经办银行的风险。
在经济欠发达地区助学贷款开展的情况又如何呢？从峨山县的情况来看，自中国人民银行下发了《关于2004年金融统计制度有关事项的通知》后，建立了助学贷款统计制度，全面反映助学贷款政策的实施情况。但峨山县各金融机构向人民银行报送的统计报表中，助学贷款业务的笔数和金额一直均为零。难道就真的没有一家金融机构发放过助学贷款？难道在这个总人口达15万、经济欠发达的小县就没有人需要助学贷款了吗？笔者针对这一现象开展了调查研究。目前，属于峨山县户籍在外就读高校（全日制本、专科普通高等院校及以上）的学生有近1500人，其中70％以上的学生在省内就读，他们每人每年各种学杂费、住宿费及生活费大约需要11000元—25000元;在辖内接受非义务教育的高中学生约有4500人，他们每人每年各种学杂费和生活费等大约需要4000元，其中30％的学生来自贫困家庭；接受义务教育的学生共有20486人，其中80％以上的学生家庭属于农村户口和下岗失业家庭。据县统计局的相关数据显示，峨山县2004年农民家庭人均年纯收入为2461元，因此，对于农村家庭和下岗失业家庭来讲，靠每年的家庭经济收入供子女完成学业，确实存在着很大的困难。虽然，峨山县的相关组织（县团委、县政协、县妇联、国际志愿者协会、少部分个体私营企业者）对县内的极少数特困学生开展捐资助学活动，但仅能起到杯水车薪的作用，很大一部分学生还是需要借助于银行贷款等方面的资金支持来顺利完成学业。
二、发放助学贷款中存在的问题、困难及原因
政策、制度上的矛盾和缺陷
新颁布的《若干意见》将国家助学贷款定义为：“作为党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校经济困难学生资助力度所采取的一项重大措施”。政策性显而易见，但商业银行毕竟是企业，它经营的最大目标是盈利，这就与国家助学贷款制度的优惠政策相矛盾，主要表现为：
1、在加重高校管理责任的同时，并不能有效控制贷款风险。《若干意见》中明确规定：“高校要负责贷款的初审，督促学生及时还贷，建立借款学生信用档案的责任”，“违约率高的学校多承担风险补偿专项资金”，其目的在于分散商业银行的贷款风险。但高校在进行贷款初审时不过是审查申贷学生经济是否特别困难，对受贷学生的信誉状况及还贷情况并无实质性的了解，这无疑增加了银行的贷款风险。
2、缺乏弹性的利率和收息方式，对商业银行缺乏效益吸引。按规定，国家助学贷款执行利率按央行规定的同期贷款利率执行，不上浮，欠息不计复利；借款学生在校期间的贷款利息由国家财政全额补贴，毕业后开始计付利息。这项硬性规定使国家助学贷款这一商业性贷款品种失去了以浮动利息弥补风险损失的可能，使商业银行对这一项业务的开展缺乏积极性和主动性。
3、招标方式确定承办银行并不能从根本上解决银行的风险损失。《若干意见》把过去由四大国有商业银行独立承担国家助学贷款发放工作的做法，改变为由政府委托全国和省级国家助学贷款管理中心通过投标方式确定经办银行。虽然形式上发生了变化，但对解决商业银行的贷款风险损失几乎没有意义：一是补偿率与违约率差距较大。根据教育部门的相关规定，国家对承办商业银行最高风险补偿资金为贷款额的15％，而据有关资料显示，截至2003年末，全国国家助学贷款逾期90天以上的违约率平均为20％，有些高校违约率竟高达80％以上，商业银行自行承担最终的损失不可避免。二是国家助学贷款承办银行招标并不顺利。2004年8月，上海市进行了为期一个月的招标，只有中国银行标中了两个最大的中央部属高校，而另外两个学生人数较少的高校却遭到了流标的命运，主要原因在于商业银行提出的补偿率超出了国家规定的限额标准，其它省份的招标同样将受到补偿率的障碍。
制度、规定难以操作和落实
国家助学贷款政策虽然对借贷关系的确认、还贷关系的对接等方面作了规定，但这些规定或因缺少可操作性，或因缺少执行和监督主体而难以落实。
1、学生毕业时借贷关系难以确认。为保证学生借贷款本息在毕业后6年内还清，学生在毕业前必须与贷款经办银行重新确认或变更借款合同，并办理相应的担保手续，此项手续完成后，学校方可办理学生的毕业手续。以上程序看似严密，实际中却几乎难以执行。因为学生即将毕业，学校自然不愿为其担保，而学生在就学地又无可为其贷款担保或质押的标的物，学生与银行之间重新确认或变更借款合同已无实质意义，并且，随着市场化用人制度的不断深入，学校对毕业生的约束力也在逐渐减弱，借贷关系更加难以确认。
2、学生用人单位督促学生履约还贷的义务难以落实。对未还清国家助学贷款的毕业生，其工作单位负有协助经办银行按期催收贷款，并在其工作变动时提前告知经办银行的义务，同时银行有权向其现工作单位或原工作单位追索所欠贷款。但在实际中此条件的可操作性并不强，一是毕业学生就职单位复杂多样，某些单位并不乐意承担与自身关系不大的社会义务，缺乏履行督促学生还贷义务的自觉性；二是银行追讨贷款的难度很大，毕业学生地域分布广泛，银行很难有足够的人力、财力追讨欠款；三是学生工作单位对助学贷款没有担保关系，无须承担连带责任，银行有权向学生就业单位追索学生所欠国家助学贷款并没有充足的法律依据。
信用机制不健全、信用环境不理想
国家助学贷款被规定为无须担保的信用贷款，在我国目前的社会信用环境中，自然存在难于避免的巨大风险。
1、国民信用意识淡薄。我国是千年文明古国，但在新旧体制的碰撞中，国民诚信理念、信用意识被摧残到极为严重的程度。据资料显示，我国市场交易中因失信造成的无效成本已占到GDP的10—20％，直接和间接的经济损失每年高达5800多亿元。相当部分大学生受不良信用环境影响，毕业工作后既不主动还贷，也不同贷款银行联系，这是造成国家助学贷款违约严重的主要原因之一。
2、个人信用机制不健全。《若干意见》中进一步提出加快建设全国个人资信系统、还贷监测系统、学生个人信息查询系统和公安部门的人口信息管理系统的目标，但由于我国个人信用体系建设还很不理想，共同建立还贷约束机制任重而道远。
3、对失信行为惩戒不力。尽管国家助学贷款对失信行为也有一些惩戒规定：借款学生不能按期偿还贷款本息的，贷款银行定期在媒体上公布违约借款人姓名、身份证号码，对不主动与见证人和贷款银行联系，不提供工作单位和通讯方式，不守信用的学生，也要记录在案，将来纳入全国个人信用信息系统。这些规定因为惩戒力度不够，学生来去区域的分散性，姓名、身份征的可变性，对违约学生难以形成约束效果。
在经济欠发达地区难以推行助学贷款的原因
助学贷款业务的发展缓慢或滞停，除了以上共性的问题外，在经济欠发达地方还存着一些特殊原因，以峨山县为例分析如下：
1、县属各商业银行、农村信用社对助学贷款的理解和认识不够准确。从对辖内各金融机构负责人、信贷管理人员和业务人员的座谈中了解到，一部分人对于助学贷款的认识仅限于国家助学贷款一种，认为只有当地设有高校的地方才能办理助学贷款，而没有认识到助学贷款除了国家助学贷款外，还包括一般商业性助学贷款。国家助学贷款和一般商业性助学贷款都应纳入助学贷款统计上报。
2、对助学贷款的宣传不到位。由于县属各金融机构都从自身利益考虑，对助学贷款业务的推行不积极、不主动，还有对助学贷款业务理解和认识的偏差，所以对助学贷款业务方面的政策、种类和办理程序等未主动向社会进行过宣传。县教委、学校、学生和普通百姓对于助学贷款的认识也仅仅是从电视新闻、报纸、相互传闻中认识这一名词，而助学贷款发放的对象、范围、条件及办理程序都不太清楚，更不知道除了在高校可以申请国家助学贷款外，对实行非义务教育中经济困难的学生，可以向生源地的金融机构申请办理一般商业性助学贷款。
3、各基层商业银行信贷权限上收和不良贷款率的考核。随着金融体制的改革和发展，基层商业银行信贷权限的上收，对当地小额信贷业务的开展也带来一定的影响。如县建设银行贷款种类仅限于质押贷款业务，不发放信用贷款；县工商银行也仅有质押贷款审批权，其它包括小额信用贷款都要上报二级分行进行审批；县农村信用联社虽然把1万元以内的信贷权限下放到各乡镇农村信用社，但在具体发放时也要根据各家农户的经济状况来核定最终的贷款数额，而助学贷款的需求对象基本上是家庭经济比较困难，难以提供质押物农户或下岗职工家庭。另外，由于辖内各金融机构历史沉积的不良贷款占比较高，上级行对基层行的不良贷款比率考核甚严，基层行从自身风险防范的角度考虑，也不愿意发放有较高违约率的助学贷款，以免产生新的不良贷款。
4、没有专门的管理措施，优惠政策得不到体现。各商业银行、农村信用社的会计报表、信贷业务收支统计表和贷款投向投量表等报表资料中2004年12月份前均未单独设置助学贷款科目（农村信用社会计报表现已增设了此科目），因此，县农村信用社虽有部分性质为一般商业性助学贷款的小额贷款，也未单独向县人民银行统计上报，造成了向人民银行报送的统计报表中，助学贷款业务的笔数和金额一直均为零的现象。据调查，峨山县农村信用联社2004年共办理了137笔、金额43.1万元、用途标明为“子女学费、生活费”的小额农户贷款，其中对接受义务教育的学生家庭发放97笔，金额23.4万元；对接受非义务教育的学生家庭发放40笔，金额19.7万元。但由于没有纳入助学贷款管理，学生家庭享受不到利率优惠政策，和其它农业贷款发放、管理一样，利率一律按基准利率上浮50％，贷款的担保形式主要为保证和信用贷款两种，这些贷款均在农村信用社会计报表中的小额农户信用贷款科目反映。
三、对助学贷款业务发展和管理的建议及设想
从管理制度上逐步完善，并保证落实到位
从《若干意见》中可以看出，国家有关部门已将助学贷款制度进一步完善，如将建立国家助学贷款风险补偿专项基金，以此给银行适当补偿，其经费由国家财政和学校共同承担，这将在一定程度上减轻助学贷款经办银行的风险。同时改革了国家助学贷款的财政贴息方式，借款学生在校期间的贷款利息将全部由财政补贴，毕业后再全部自付，借款学生自毕业后才开始计付利息，这改变了以往在整个贷款合同期间，对学生贷款利息给予50％财政补助的做法。另外，如果借款学生毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限后，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息。新办法还将建立学生还款约束机制，包括由国家金融管理部门建立的全国个人资信系统和由经办银行建立的还贷监测系统，以及高校建立的借款学生信息查询管理系统。这些都从制度上、管理方面尽量弥补了助学贷款工作中存在的风险和问题，但关键是看下一步的落实情况，只有银行、学校、学生和社会各界密切配合，制度才能落实到位。
改善社会信用环境，提高助学贷款资金安全系数
资金安全问题永远是金融部门最重要的环节。学校除履行助学贷款中应尽的职责外，还应对学生加强诚信意识的培养、教育，让学生树立“诚实做人，信用为本”的理念，否则，金融机构对助学贷款亮“红牌”，将会影响到新入学的贫困学生得不到资助，就难以获得公平的教育机会。各用人单位也应重视和关注它的职员是否正常履行还款义务，试想一个没有诚信的职员，将来也会用同样的手段来失信于用人单位，让用人单位受到损失。除了增强信用意识外，还要加快个人信用体系的建设和约束机制的健全，加大对违约贷款学生的惩戒力度，惩戒力度不够反过来会激励部分学生的违约行为。让社会信用环境得到改善，不仅仅是金融部门单方面的工作和责任，也是各级党政部门、学校、学生和社会各界共同的职责。特别是政府，更应该承担重要角色，在知识经济的今天，人才竞争和管理是相当重要的，经过高校深造毕业后将成为有用之才，为地方经济建设做贡献，政府理应看重，以政府的行政权力帮助金融部门进行贷款清收，可以分散金融部门风险，提高金融机构办理助学贷款的积极性。
（三）建立健全担保机制，充分发挥用人单位的担保作用
现行的国家助学贷款担保方主要为学校，当学生申请助学贷款时，由学校或班主任签字进行担保，但由于学生在校期间没有宽余的固定收入，无还款的能力，还款一般都在正式参加工作以后，而学生工作以后，用人单位并不是担保人，对学生的还款起不到监督的作用和义务。为此，建议人民银行、教育部和人事部联合发文，对助学贷款的担保机制进行调整和规定：学生在校期间申请助学贷款，应在个人档案中有所记录，并附有担保方证明。学生大学毕业后，一般都进入人才市场找工作，档案也随之调到人才市场保管，一旦确定工作单位后，人才市场应通知学校办理和用人单位的担保接转关系，担保人就变更为用人单位，用人单位就有法律责任和义务来督促学生归还银行贷款。如遇学生变更单位，就以此类推来变更担保单位。这项规定对于学校和银行来说，无疑是很受欢迎的，学校可以卸掉担保的责任，避免学校成为名存实亡的担保人，银行也可以“冤有头，债有主”，继续向借款人或担保人催收贷款，对于用人单位来说，这也不是特别困难的问题，只要学生按期还款，对用人单位并没有任何影响，如学生不履行还款责任，单位可采用行政手段每月扣除一定比例的薪酬来归还银行贷款。这项连续担保制度的执行，避免了学生毕业后借贷关系的难于确定，还可以促进社会信用环境的改善。
（四）实行专门的管理措施，对生源地助学贷款给予适当的优惠政策
农村信用社在一般商业性助学贷款的发放和管理中，应与一般的农业贷款加以区别对待，纳入助学贷款科目核算和管理范畴，利率不应上浮，要执行人民银行规定的同期限贷款基准利率。在资金供给上建议由国家财政拨付专项资金，委托农村信用社发放和专门管理，实行单项考核；在利率方面，适当给予优惠政策，由国家对农村信用社实行利差补贴，合理引导助学贷款的规范化发展。对于生源地助学贷款在政策上给予适当的支持，因为生源地助学贷款，可以规避学生姓名、身份证和工作单位变更带来的金融风险，从而调动金融机构开展生源地助学贷款业务的积极性。生源地助学贷款，需求对象绝大部分是在农村的贫困学生，国家在资金上给予支持，也是让农村信用社充分发挥出农村金融支持“三农”的主力军作用。
（五）各金融机构要转变观念，提高认识，加大宣传力度，推动助学贷款的开展
各金融部门在注重提高经营效益为目的的同时，要转变观念，以国家的大政方针政策为重，充分认识到开展助学贷款，帮助贫困学生顺利完成学业，是我国实施科教兴国战略的一项重大举措，也是金融部门创新业务、支持教育事业发展的具体体现。在经济欠发达地区，要多利用电视、广播、报刊等媒体开展对助学贷款业务的宣传，深入到基层农村加大宣传力度，让更多需要助学贷款资金支持的贫困学生家庭和个人，了解助学贷款的管理办法和申请助学贷款的条件、程序，以此促进贷款需求对象申请贷款的积极性。
参 考 文 献
1、冯静生，《助学贷款制度面临考验》，《时代金融》2004年第12期
2、向远双，《助学贷款管理中存在的问题及对策》，《金融参考》2002年第4期
