一、当前全球金融监管的演变趋势和主要特征
（一）金融监管更加强调激励相容
（二）金融监管更为强调鼓励金融创新
（三）注重金融监管的成本收益权衡、监管资源的优化配置与监管的问责考核
（四）从分业监管、机构监管转向混业监管、功能监管
（五）金融监管框架日益趋于全球化二、进一步完善中国金融监管体制，为商业银行、特别是新兴商业银行提供更大的发展空间三，要引入金融监管的成本收益理念和问责机制
内 容 摘 要
在西方市场经济的发展中，大的经济危机使公众产生了对独立第三方来审计上市公司的财务信息的需求。在此之下，1933年《公司法》的施行强制要求上市公司必须聘请一家独立的会计师事务所对他进行年度审计。而在中国证券市场的产生更多的是国家的一种政策行为而非市场自身产生，自然而然的相配套的也是在国家强制要求下，中国的上市公司、国有企业等才聘请作为中介机构的CPA对报表进行审计。中西方证券市场的起源的不同带来了CPA的起源的不同，导致了它们在业务、服务对象、服务质量及收费等等均存在明显的不同...
一、当前全球金融监管的演变趋势和主要特征 （一）金融监管更加强调激励相容 所谓激励相容的金融监管，强调的是金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照金融机构的经营目标，将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。 仅仅根据监管目标、不考虑金融机构的利益和发展的监管，是激励不相容的监管的基本特征。激励不相容的监管，必然迫使商业银行付出巨大的监管服从成本，丧失开拓新市场的盈利机会，而且往往会产生严重的道德风险问题。监管机构因为不能及时地对金融市场的需求变化作出及时的反应，从而成为金融机构创新的抑制因素。因此，全球金融监管框架的发展，已经越来越注重激励相容，强调金融机构的商业目标与监管机构的监管目标的一致和协调。美联储主席格林斯潘对激励相容的监管作过一个简要的界定，那就是：激励相容监管应当是符合、而不是违背投资者和银行经理利润最大化目标的监管。
所谓激励相容的监管，实际上就是在金融监管中更多地引入市场化机制。从国际范围来看，在20世纪80年代以前，市场机制与政府监管之间的关系实际上被理解成一种平行替代的关系，金融监管力量的强化也就意味着市场机制力量的弱化，从而形成金融监管对金融市场压制性特征。随着全球市场化趋势的发展，在激励相容的监管理念下，金融监管不再是替代市场，而是强化金融机构微观基础的手段，金融监管并不要在某些范围内取代市场机制，而只是从特有的角度介入金融运行，促进金融体系的稳定高效运行。 激励相容监管的理念，在即将在全球金融界正式实施的巴塞尔新资本协议中得到了很好的体现，例如，新资本协议提供了可供金融机构选择的、难度不同的风险管理体系，同时，那些选择难度更大的风险管理体系的金融机构，其所需要配置的资本金一般要少，从而在金融市场的竞争中更为主动，这种监管理念较之1988年巴塞尔协议所采用的单一的8%资本充足率要求，显然是更好地协调了金融机构的经营目标与监管机构的监管目标。另外，巴塞尔新资本协议不仅强调监管机构的外部监管约束，还补充强调了金融机构的自我约束、以及通过信息披露引入市场约束，三者共同形成巴塞尔新资本协议的“三大支柱”。在新资本协议框架下，金融机构在选择内部风险管理框架方面具有更大的自主权和灵活性，监管机构也可以根据不同金融机构的业务复杂程度、管理水平、经营业绩等来确定不同的监管要求，从而为提高监管的效率创造条件。 最近，1991年美国《联邦存款保险公司修正法案》（FDICIA, Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991）开始引起中国监管机构的关注。这个法案的一个重要特点，就是针对不同的金融机构，提出不同的监管标准，同时将商业保险的基本规则引入存款保险机制，建立按银行风险等级确定存款保险费率的制度；对于可能出现问题的银行，制定了不同水平的风险监测指标和相应的处置措施，这就是灵敏地对金融机构经营偏差进行校正的“及时校正方案”（PCA, Prompt Corrective Action）和针对即将倒闭银行的最小成本清算办法（LCR, Least Cost Resolution）。这个法案增强了监管框架的激励相容能力，被美国金融界视为自1933年格拉斯－斯蒂格尔法以来最重要的一部银行法。 从整个金融组织体系的发展看，激励相容的监管，应当是从总体上促进经营管理状况良好的金融机构的发展，抑制管理水平低下的金融机构的发展，应当是通过给金融机构施加一定的外部监管压力,这个监管的压力同时还应当有利于激发金融机构改善经营管理、进行风险控制和金融创新的内在动力。但是，包括中国在内的许多国家和地区的金融监管中存在的一个重大缺陷，就是缺乏激励相容的监管理念和机制，而且往往还可能出现抽肥补瘦、鞭打快牛的现象。政府在给金融机构注资、补贴、收购兼并的过程中，以及监管机构在进行日常业务的审批、新增机构、开辟新业务等过程中，往往没有充分发挥激励作用,没有为经营管理状况良好的金融机构提供较之经营状况低下的金融机构以更好的、更为宽松的发展环境，没有一个有效的机制鼓励好的金融机构更快地扩张，往往还在客观上促进了差的金融机构的扩张。这不仅不利于整个金融体系运行效率的提高，对于那些经营状况良好的金融机构，这种监管机制还是相当不公平的。
（二）金融监管更为强调鼓励金融创新
对于金融创新，成熟市场经济国家的监管机构也经历了一个从严格抑制到积极鼓励的过程。实际上，在那些具有浓厚行政管制色彩的监管环境下，不少金融创新可能都是以绕开行政法规审批规定等为最初目的，但是，这并不能构成监管者消灭这些创新的理由，而应当成为改进监管方式的推动力，因为这些来自金融机构的创新，往往反映了市场的金融服务的新需求，往往反映了金融体系发展的新趋势。例如，通过绕过税收法规等产生的金融创新，可能本身就反映了经济体系存在的一些问题，税收部门可以据此改进税收体系加强管理，这就是一个良性的互动过程。为了促进这一良性的金融创新互动过程，保持一套清晰、透明、公开的金融创新监管规则和程序最为关键，减少金融创新过程中的人为干预和随意性也最为重要，这样才会给予金融创新主体一个清晰的创新预期和稳定的创新环境。 长期以来，强烈的政府行政主导色彩成为日本金融监管的显著特征，这使得日本的金融创新活动受到严重的抑制，金融机构的经营活动也得不到发挥。为此，日本从1994年着手进行了全球瞩目的“金融大爆炸”，推出了一系列的金融市场放松管制和对外开放的重大举措，还建立了一个综合性的金融监管机构——金融厅。金融厅一改过去的监管过分强调安全的监管目标，将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正和效率作为自己的首要任务，开始更多地关注金融创新带来的活力和金融市场运行效率的提高。
鼓励金融创新的监管理念，实际上也体现在许多监管制度和框架中。以巴塞尔新资本协议为例，这个协议通过对不同形式的资产设置不同的风险衡量方法，诱导金融机构积极进行业务创新，金融机构通过创新在巴塞尔新资本协议的框架下可以赢得市场竞争的主动，同时整个金融市场也因此获得了新的动力和活力。 （三）注重金融监管的成本收益权衡、监管资源的优化配置与监管的问责考核 在行政管制色彩浓厚的监管体制下，往往容易忽视对监管成本的衡量，或者容易夸大监管的收益而低估监管的成本。实际上，金融监管的成本不仅包括金融监管机构运行的行政成本、以及金融机构为了满足各种合理或者不合理的监管要求所产生的成本，实际上金融监管同样还可能会对整个经济体系的运行带来效率的损失，如过度的管制不仅会抑制竞争和静态效率的提高，还会抑制创新的深入和动态效率的提高。监管的主要收益是维护金融体系的安全和稳定，纠正信息的不对称问题，增强公众信心，从而促进金融业务的开展。不同的监管措施，其成本收益可能存在较大的差异。当监管的预期净收益达到最大时，也就达到了理想监管均衡强度，因此监管并不是越严越好。在对金融监管进行成本收益权衡的基础上，因为监管资源也是经济资源，而所有经济资源在市场经济条件下都存在一个监管资源的优化配置的问题，对于不同经济波动阶段、对于不同金融市场发展阶段的金融监管来说，金融监管的重点显然是不同的，此时为了提高金融资源的配置效率，必然要对金融监管的重点进行调整。 另外，在监管机构拥有越来越大的决策权力时，为了防范金融监管行为的主观性和随意性，越来越多的国家和地区开始强调建立金融监管的问责考核，以便对监管行为进行监督，例如，监督监管机构的行政权力是否依法获得；监督监管人员从实体内容到办事程序是否合规；对行政侵害和行政损害应当具有行政救济和行政复议的制度安排。比如，英国等国家为了加强对金融监管可能导致的行政损害等行为的监督，除了司法复核这一途径外，还通过专门的机构对监管部门的决定进行复议。另外，增加金融监管决策的透明度和公众的知情权也是建立金融监管问责制度的重要内容。 正是基于上述原则，英国《金融服务与市场法》（Financial Services and Markets Bill）提出了“好监管”的六条原则，要求在实施监管时必须同时考虑并作为新监管方式的指南。这六条原则是：使用监管资源的效率和经济原则，被监管机构的管理者应该承担相应的责任，权衡监管的收益和可能带来的成本，促进金融创新，保持本国金融业的国际竞争力，避免不必要的对竞争的扭曲和破坏。《金融服务与市场法》还要求金融服务局在推出任何监督法规和指南时必须同时公布对它的成本效益分析，证明该项措施对金融业影响的收益大于成本。在具体的操作方法上，英国的金融服务局基于成本有效性原则，制定了具有实际可操作性的以方案比较为基础的成本效益分析法，通过其对一系列可选方案(包括维持现状)的边际收益和成本进行定量和定性分析，采用逐步淘汰法，选出在现实条件下的最佳方案。实际上，早在1994年，英国就在当时的证券投资委员会建立了专门的成本效益分析部门，现在则由法律规定对任何新的监管举措都要进行成本效益分析。这不仅体现了成本收益原则，也体现了对于市场机制的尊重，体现了英国建立的对于金融监管部门的问责制度是相对完善的。 （四）从分业监管、机构监管转向混业监管、功能监管 当前，混业经营已经成为全球化的基本趋势，这在客观上推动了金融监管从分业监管和机构监管转向混业监管和功能监管。如果说分业监管强调的是对不同金融领域分别监管的话，那么，随着以1999年美国《格拉斯一斯蒂格尔法案》的废除和同时覆盖所有金融领域的英国金融服务局的建立为标志，混业监管已经成为全球金融监管发展的主流。 与混业监管的趋势相一致的是，金融监管也正从机构监管向功能监管转变。如果说机构监管更多的是强调根据金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其它类别金融机构的业务活动；那么，功能监管则更为灵活，功能监管强调的是金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。显然，较之机构监管，功能监管更能适应混业监管的发展趋势，而且基于相对稳定的金融功能所设计的监管体制也相对更为稳定和连续，有利于金融机构形成稳定的监管预期。 （五）金融监管框架日益趋于全球化金融监管的全球化，实际上是对金融市场全球化的自然反映。这是金融风险全球化的客观要求。金融监管框架全球化的一个显著标志，就是一些国际性的金融组织，例如巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织等，在全球金融监管准则的制定中发挥着越来越大的影响力。仅仅以巴塞尔银行监管委员会为例，尽管其所制定的各项准则并不具有强制的约束力，但是，因为这些规则事实上已经被国际金融领域广泛认同和采用，因此具有事实上的习惯国际经济法的性质。不遵守这些规则，就可能在国际金融活动中处于被动地位。 二、进一步完善中国金融监管体制，为商业银行、特别是新兴商业银行提供更大的发展空间 首先，在当前的金融监管中应当引入激励监管的理念，充分尊重金融机构的创新能力，同时，要鼓励经营良好的金融机构的快速发展，在机构设立、业务开展等方面给予经营良好的金融机构以更大的自主权和灵活性。在中长期内，这些经营良好的金融机构的规模不断扩张，整个金融体系的效率和稳定性也必然相应提高。 其次，金融监管应当鼓励金融创新，改变目前过于严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。近期在讨论《证券法》的修订时，就有一种意见认为，整个证券法可以基本不进行修改，只需要补充一条，就可以给市场带来很大的活力和空间，这一条就是“凡是本法没有禁止的，都是可行的”，这实际上体现了一种深刻的监管理念、立法理念的分歧，体现了对于金融创新是否包容的监管理念。实际上不仅是证券法的修订，商业银行法的修订也存在类似的问题。在目前的商业银行法中，就存在许多直接干涉商业银行自主经营、自主创新的条款。例如，《商业银行法》第七条规定：“商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信，实行担保，保障按时收回贷款。”但是从商业银行的实际运作看，是否提供担保，完全取决于商业银行的风险决策。原来的商业银行法的第三十六条存在同样的问题：“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。经商业银行审查、评估，确认借款人资信良好，确能偿还贷款的，可以不提供担保。” 当前中国的金融创新，基本上还是以吸纳性和移植性的创新为主导，原创性的金融创新较少；在创新种类看，负债类的业务创新多，而资产类业务则因为利率管制等多方面的因素创新活动较少；许多金融创新实际上是靠外力推动，而不是市场主体自发进行的结果。这种状况的形成有多方面的原因，如政府金融管制过于严格，抑制了金融创新的空间；由于金融市场主体有不少还是没有建立现代企业制度的、具有盈利动机和自我约束能力的金融机构，使得中国金融市场上的金融创新主体内在动因不足；主要的市场指标利率和汇率形成机制没有充分市场化等等。 尽管当前中国金融市场的创新状况并不令人满意，但是，这也从另外一个侧面体现出创新空间之巨大。经济转轨推动的金融市场剧烈的结构变化提出了巨大的金融创新的需求，客户在分业经营体制下的金融超市式服务为不同金融机构进行合作和创新提供了巨大的舞台，中国加入世贸组织之后金融领域的竞争加剧必然成为金融创新活跃的重要推动力；同时，中国过于倚重银行间接融资的金融结构也为直接融资市场的创新提供了机会。可以预计，上述几个领域将是未来金融创新较为活跃的领域。当前推动中国金融创新的重点，应当在于创造一个宽松的市场环境，让金融监管与金融创新良好地在市场上相容；应当放松对利率、汇率等市场指标的管制；应当把经营性金融机构塑造成真正的市场主体，激活其创新的内在动力。 对金融产品创新用堵塞的办法一概禁止或者一概鼓励，之所以效果很差，主要原因是没有理解创新的必然性，创新是时时会发生的，这一点甚至并不以监管部门的规定而有所改变，只要市场有需求，存在盈利空间，创新产品就一定会被供给出来，那些不理性的禁止，只能改变创新主体的成本，而不能取消创新本身，所以堵塞不能解决问题。只能用疏导的办法，理解创新，理清创新线索，促使监管目标与创新目标一致起来。 第三，要引入金融监管的成本收益理念和问责机制。金融监管并不是越严格越好，过于严格的金融监管不仅会带来过大的金融行政成本、以及金融机构贯彻这些监管措施带来的成本，还会抑制金融创新和市场竞争。在条件成熟时，应当要求监管机构必须对监管措施进行成本收益分析，只有监管预期收益大于成本的监管措施才能够实施，同时还应当将这些评估结果正式公布，以接受公众的监督。 第四，要适应混业经营的发展趋势，逐步为金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构监管转向功能监管创造条件。目前，在金融机构的交叉领域，金融创新往往也最为活跃，例如通过银行私募的证券公司的集合理财计划、基金公司发行的货币市场基金、以及不断涌现的金融控股公司热潮等等，这些金融创新的出现，实际上是对现有的分业监管、机构监管的挑战，如果不及时对现有的监管体制进行调整，就可能会形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带。 第五，在金融监管框架的建立和完善中，要主动参照国际规则；在国际规则的制定过程中，要更为积极地参与到相关规则的制定中去，从而为中国的金融机构参与国际金融活动创造更为宽松的环境，也为进入中国金融市场的金融机构创造一个有国际水准的监管环境。近期，中国银监会在回复巴塞尔银行监管委员会时，表示中国还不具备在2006年实施新协议的条件，但是会鼓励金融机构积极创造条件在适当的时候实施这一协议，体现的是一种务实的折衷态度。在一定意义上可以说，不同国家和地区之间的金融机构之间的竞争，往往也是金融监管体制、监管理念的竞争，激励不相容的金融监管，抑制金融创新的金融监管，不讲究成本收益权衡和问责机制的金融监管，片面拘泥于分业经营和机构监管的金融监管、不与国际监管理念保持一致的金融监管，必然是一种高成本的金融监管，这种监管不仅会制约金融机构的发展空间，也可能在客观上还会加大金融风险，因此应当引起广泛的关注。
参 考 文 献
1、文硕，《审计发展史》，企业管理出版社，1996年
2、"国有股减持"课题组，《国有股减持与上市公司治理结构改革》。
3、陈武朝 郑军，《中国注册会计师行业服务需求的特点及其影响的探讨》，《审计研究》200年第1期
4、李利明，《当银行成为企业》，《经济观察报》2002年2月25日
5、同2
6、黄玲仁，《浅谈证券市场投资主体的发展趋势》，《商业研究》2001年第7期
