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内 容 摘 要
弱势群体是中国社会转型时期的一个凸显的社会问题，由于体制、制度和经营目标等诸多因素，弱势群体享受优质金融服务呈渐弱趋向。这与国家提出的构建“和谐社会”的战略目标相悖。本文通过对山西省晋城市部分弱势群体的调查，结合中央、省有关促进弱势群体融资的政策，借鉴国外一些好的做法和经验，探索完善弱势金融服务的新途径。
金融支持弱势群体的对策研究
改革开放以来，我国经济持续平稳快速增长，综合国力大幅提升，但经济和社会发展也出现了一些结构性失衡。突出表现在区域发展不平衡、城乡发展不平衡、产业发展不平衡等方面。这些不平衡直接导致了弱势地区、弱势产业和弱势群体的产生和不断扩大，并直接影响了国民经济的又好又快发展和整个社会的和谐稳定。对此，作为现代经济核心的金融业也曾经在支持中西部地区发展、支持“三农”建设、支持“下岗再就业人员”、支持国家扶贫计划和国家助学贷款计划等方面进行了一些尝试，但效果仍不尽如人意。2006年，党的十六届六中全会做出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，全面启动了建设社会主义和谐社会的伟大工程。金融作为现代经济的核心，应当并且能够在社会主义和谐社会建设中发挥重要作用。从目前来看，我国的金融业存在的“嫌贫爱富”“求大弃小”的观念与社会主义和谐社会建设极不适应，需要我们在市场原则的基础上，通过多种方式对弱势地区、弱势产业和弱势群体给予必要和应有的支持。本文通过对山西省晋城市金融支持弱势群体的典型调查，探讨改善金融支持弱势群体状况的对策建议。
一、金融支持弱势群体现状
弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体；主要包括农民、城市下岗失业人员、残疾人员、贫困学生等群体。根据这一定义，截至2007年12月末，晋城市各项贷款余额260.33亿元，较年初增加38.13亿元，增长17.15%，较2000年增加159.22亿元，年均增长17.04%。其中，弱势群体贷款余额50.8亿元，占各项贷款的19.5%，较年初增加5亿元，增长10.9%，较2000年增加40亿元，仅占总增加额的25%，而弱势群体数量却占到全市总人口的77.9%，其中，农村贫困人口达11万人，占总人口的5.2%，贷款不足十万元。在弱势群体贷款中，农户贷款余额 50.7亿元，占贷款总额和弱势群体贷款的19.4%和99.8%，助学贷款余额达89.64万元，占贷款总额和弱势群体贷款的0.003%和0.01%;下岗失业人员小额担保贷款余额1004万元,占贷款总额和弱势群体贷款的0.04%和0.16%。由此可见，在贷款总额快速增长的背景下，弱势群体享受优质金融服务却呈渐弱趋向。
二、制约金融支持弱势群体的因素
（一）金融信贷配置“安全性、效益性、流动性”原则与弱势群体“风险高、收益低、见效慢”特征不合拍。金融是现代经济的核心，金融支持弱势群体责无旁代，但是，作为以“自我约束、自我发展、自主经营、自负盈亏”为经营原则的金融企业，其信贷配置的原则是“安全性、效益性和流动性”，金融企业要实现利润的最大化和风险的最小化，必然要将信贷资金投向信誉高、资质好、风险小的优质群体，而社会弱势群体最为明显的特征是文化素质低、收入低、生活保障能力差，尤其在欠发达地区，这种现象就更为突出，弱势群体迫切需要解决的是基本的生活和生存问题，如修房建屋、治病、子女读书和成家等。这与金融机构优化配置的原则大相径庭，导致弱势群体常常成为被金融“遗忘”的群体。以辖内贫困的陵川县潞城镇为例，到2007年末，全镇共有人口16935人，其中，农民16418人，2007年财政收入50万元，农民人均纯收入2100元，80%的农村欠发达人口基本处于温饱线以下，发展生产，调整种植结构、子女教育等问题成为首要困难。2007年，该镇农村信用社为贫困农民提供贷款2万元，占其全年信贷投放总量的2 %，仅占贫困农民资金需求总量的20%。
（二）金融部门贷款期限、定价等常规模式与弱势群体低承受能力不平衡。目前，金融部门尤其是农村信用社在中间业务发展缓慢的情况下，其收益主要还是来源于存贷差，但如果按目前以“风险定价”即：越有钱，利率越低，越无钱，利率越高的常规模式制定贷款利率，弱势群体根本贷不起。以现行一年期5000元的小额信用贷款计算，即使执行贷款基准利率，一年利息也需支付500元，而弱势群体根本还不起，如果按弱势群体可以接受的标准即免息，金融部门则亏不起。因为贷款来源于存款，存款又来源于广大的老百姓，存款到期必须支付，不然，势必引发社会动荡不安。再说，银监局实施的五级分类贷款动态管理和法院规定的贷款诉讼两年有效期，根本不允许金融部门贷款出现不良甚至亏损。二者找不到一个平衡点，致使弱势群体只能望贷兴叹，只能想贷而不敢求贷。
（三）金融信贷模式陈旧落后，贷款品种单一化。目前金融部门在贷款方式上，除发放少数的小额信用贷款外，其余贷款申请手续仍然较烦琐，一般都得提供相应的担保抵押，且抵押的品种仅限于房屋且还需支付登记、评估等高额的费用，导致弱势群体抵押担保难现象突出。如目前每发放一笔下岗失业人员小额担保贷款，申请人员需提供以下9份资料：再就业小额贷款申请书、再就业小额贷款调查审批表、再就业小额贷款担保承诺书、再就业小额贷款反担保合同书、再就业小额贷款信用担保函、再就业小额贷款合同书、营业执照、《再就业优惠证》以及借款人的担保人身份复印件。待以上资料齐全后，主办银行不是随好随贷而是每年集中两次统一发放，使得表面上商业化的银行业金融机构没有真正实现市场化的效率原则，不能细化客户资源，难以为弱势群体提供多样化和多层次的金融服务。
（四）弱势群体“缺资少技”，贷款风险隐患较大。弱势群体尤其是欠发达地区的弱势群体普遍思想观念落后，文化水平较低、对外部有效信息的了解掌握渠道不畅，缺乏求生存的一技之长。此外，由于受经济因素的影响，使得弱势群体社会信用保障能力相对低下，以资产为抵押基础的担保能力相对偏低，致使市场化的金融机构产生“一朝被蛇咬，十年怕井蝇”的顾虑，再不愿涉足对弱势群体的贷款。如辖内陵川县潞城镇农村信用社，2002年，在政府现场办公的情况下，向该镇养殖园区共8户农户发放小额农户联保贷款40万元，目前，40万元贷款全部成为不良贷款。 （五）政府在政策的制定和实施上衔接性较差。前几年，政府为解决贫困学生上学难问题，先后制定出台了《助学贷款管理办法》、《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》等政策措施，银行也积极贯彻实施政策发放了一批又一批助学贷款，然而，贫困学生毕业后，因缺乏与助学贷款政策相衔接、相配套的就业政策，导致出现了学生贷款上了学，毕业在家吃闲饭，贷款想还还不起的不良现象。此外，政府在出台引导农民调产政策上也是如此，农民在调产政策的号召下，轰轰烈烈搞种植、搞养殖，结果因缺乏配套的销售政策，造成了农民销售难，给农民经济和金融资产带了较大的影响。
（六）弱势群体诚信程度不高。一是弱势群体文化水平低，思想观念落后，智志不高，加之金融知识了解不够，思想上产生了金融也是慈善机构，贷款就是扶贫，不贷白不贷，贷了不用还的错误倾向，造成金融生态环境不够好；二是融资环境不佳。受经济环境制约，弱势群体难以维持生计，再加上可抵押物较少，抵押物的折扣率较高，抵押资产变现难和通过法律手段收贷，胜诉容易执行难，旧贷收不回，还增加了诉讼费用等诸多因素的影响债权难保全，使得金融机构不愿放贷。加上随着金融机构对不良资产的集中管理和责任追究力度的加大，对信贷责任人实行下岗清收、纪律处分，甚至开除公职的处罚，最后形成了信贷人员“谨贷、惜贷、恐贷”心态，放贷十分谨慎，甚至干脆全年不放一笔弱势贷款，对到期的贷款只收贷不放贷等等，造成了信贷市场的严重萎缩。
三、对策与建议
（一）借鉴国际经验，重构我国弱势金融体系。从我国弱势金融体系建设的现状看，经过多年改革发展虽取得了一定的成效，但总体上与发达国家相比，与建设社会主义和谐社会的要求相比，还存在比较大的差距。比如，农村信用社仍存在经营粗放、管理薄弱、盈利能力较低、人员素质还有待提高、风险较大等问题；农业银行支持“三农”的商业金融主体作用还没有完全发挥；政策性支农贷款风险补偿、分担和转移机制还不完善；农村担保机制还不健全，农业保险尚未发展。适应农民生产与生活需求的多种金融组织创新和政策扶持仍然不足等等。因此，当务之急是借鉴国际经验，重新构建我国的弱势金融体系。从国际经验看，不少国家的弱势金融组织体系都比较健全，既有政府金融机构，又有民间合作机构，还有商业性机构及私人借贷，这些机构互为补充、互为促进，共同支持落后地区、落后产业和弱势群体的发展。例如，在支持农业发展方面，美国有政府农业信贷机构、农场主合作金融的农业信贷系统、商业金融机构和私人信贷机构；日本有农林渔业金融公库作为政策性金融机构，有农协系统作为合作性金融机构；印度既有合作性农业信贷机构，又有政策性金融机构以及商业银行等支持农业发展；此外，还有40多个国家推行由政府设立的农业保险机构提供农业保险业务。在支持落后地区发展方面，各国普遍采取政策性金融、开发性金融等支持方式，目前全世界专门为开发落后地区而设立的金融机构数量已达到750多家，其中40%在拉丁美洲；非洲几乎每个国家都成立了专门扶持区域开发的银行。在支持弱势群体发展方面，有150多个国家建立了养老保险机构，有半数以上的国家建立了政策性医疗保险机构，还有很多国家建立了多种形式的助学贷款资助体系，在促进经济发展和社会稳定等方面发挥了重要作用。鉴于此，我国应对现有弱势金融体系进行完善，一是坚持农信社支农地位不动摇。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制，激活其作为农村金融主力军和联系农民金融纽带的作用，更好支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展，真正成为服务“三农”发展的社区性金融机构。二是商业银行尤其是农业银行要加大“三农”贷款投放及委托农信社开展信贷业务等，继续发挥支持农业和农村经济发展的作用。三是充分发挥政策性金融支农作用。农业发展银行的业务、功能要重新定位，改变其信贷产品单一的现状，拓展其业务范围，把农发行建设成为农村经济发展提供有力政策性金融支持的综合性银行；国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。四是利用国有商业银行战略调整时机，改组国有商业银行的现有资源，发展小额信贷组织和互助合作金融组织。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，大力培育小额信贷组织和互助合作金融组织，构建竞争性的地方中小银行（类似社区银行）。同时要尽快发挥邮政储蓄银行的作用，开办小额信贷业务，要扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，在保证资金安全的情况下，要求邮政储蓄将一定比例的新增存款投放当地，使其吸收的农村资金尽快回流农村，充分发挥邮政储蓄服务弱势群体的功能；五是引导和鼓励县、乡（镇）、村各企业或民间资本发起，采取会员制、股份制等多种灵活有效的形式组建民营的担保公司、租赁公司和风险投资公司等机构，以满足弱势群体的多元化、全方位的金融需求。事实上，目前一些民营企业资助贫困生上学的成功做法已经证明了其可行性，在此基础上只要加以规范推广即可。如辖内阳城县三利珍农业综合开发有限公司是由一位民营企业家与当地农民组建的一家农业开发公司，公司总资产3500万元，从1984年至今，共扶贫、助教、慰问军烈军属、五保户和残疾人以及下岗职工再就业等捐资5000余万元；独家捐助210万元修建一座可容纳400名学生的现代化吉利希望小学；扶持20多名学生上大学、中专，100多名贫困子女上中小学；安排下岗职工500余人。
（二）各级政府要改善国家扶贫攻坚的输血机制，并建立对弱势金融贷款的考核和激励机构。一要将目前单纯的给予弱势群体的各种扶贫（救济）资金与其智力扶贫结合起来，重视劳动力的技能培训，加强就业引导，为弱势群体的就业、创业创造条件，逐步变输血机制为造血机制，拉伸弱势群体发展的智力链条。二是要为特定金融机构的资金来源提供可靠渠道，为其政策性的信贷投放提供担保，同时要对这些机构业务的税收给予优惠，以确保其运作的可持续性；三是以农业保险、失业保险、社会最低生活保障等形式加大对弱势群体的转移支付，增强其抗风险能力和偿付能力，为金融的有效偿付提供必要的政策支持。四是制定各弱势金融单位支持弱势群体发展信贷投入保底目标和争取目标，鼓励各弱势金融机构采取各种灵活积极的方式支持本辖区弱势群体走向富强。对成绩突出的金融机构，中央财政或地方财政要按新增贷款额或弱势群体脱贫数量的适当比例给予资金奖励，在政府评选、评优方面给予相应倾斜，以调动金融部门支持弱势群体的积极性。五是政府部门要进一步转变作风，依法行政，要做服务型政府，而不要包办、代替，该服务的、研究的必须做好，不该插手的决不要插手。六是政府各部门要加强对政策的研究，增强前瞻性，避免只管上行政策而不管下行政的片面性做法。
（三）金融部门要探索建立弱势群体扶助的和谐机制。当前，金融部门信贷手续过于繁杂，条件苛刻，成为弱势群体贷款的高门槛，弱势群体难以获得有效信贷资金。因此，必须采取措施鼓励金融机构对弱势群体实行一定的倾斜，体现社会公平主义，尽量缩减手续，放宽对弱势群体的贷款条件审定要求。首先，要突出适应当前和谐社会建设的特点和趋势，进一步调整信贷投向，要对目前一味地向大企业和大项目集中、向大企业、大项目发达的地区和大城市集中、向高收益行业和优势行业集中的信贷战略进行调整，要改变目前银行“傍大款、垒大户、过独木桥”的经营发展思路，要对强、中、弱群体进行分离，按不同的群体设立不同的业务信贷部，制定不同的信贷准入门槛，不同的贷款管理办法，如对弱势群体贷款管理，只要信贷人员贷前调查准确，贷中和贷后管理到位，只要能够按政策和规定程序办理贷款业务，贷款出现风险后就不应对信贷人员进行责任追究，以调动信贷人员对弱势群体贷款的积极性，这些“正当”风险可从优势行业贷款利益中按比例提取风险基金，进行弥补。其次，要加大信贷创新的力度，满足弱势群体多样化的资金需求。要不断更新贷款营销观念，及时推出适合于不同阶层、不同领域、不同用途和不同期限的贷款新品种，如国家开发银行2006年推动的“中国商业可持续微小企业融资项目”，就使得许许多多小型、微型企业和个体工商户、农户等社会弱势群体获得了“珍贵”的融资权。微贷款的资金主要来自世界银行、德国复兴信贷银行等国际金融机构提供的专门用于微贷款业务的转贷款资金。比资金更重要的是技术。为国开行提供技术的是在微贷款咨询领域具有丰富国际经验的机构——德国IPC。IPC的信贷技术是专为评估微贷款客户信用能力而专门开发的技术，这种技术体现出德国人的理性和精细，比如，在分析整个经济单位（家庭和企业）时包括：实地考察客户的企业和住所、整体地分析现金流状况、以客户以往的记录为基础进行评估“观察并感受”；考察借款人的个人情况、社会背景、声誉、信贷历史、贷款申请额的可信度。在技术的保障下，安全性得以确保，该行目前累计发放的2.73亿元贷款，不良贷款率仅为0.1%。第三，积极探索弱势群体新的担保方式。当前可通过三种模式解决弱势群体担保难问题。一是信用担保模式。这是政府支持弱势群体发展的政策性担保机构，由财政出资为主发起组建，市场化运作，向弱势群体提供担保服务，但不以盈利为主要目的，也不得要求被提保人提供反担保等。二是互助担保模式。这是弱势群体自愿组成的，由会员出资为主，以会员为服务对象的担保机构。这类担保机构采取托管的形式，一般为提供信贷资金的银行金融机构。三是商业担保模式。这是由民间投资的，以赢利为主要目的的担保机构，完全由市场组建，市场化运作。第四，充分发挥保险的社会支持功能。一是要加快存款保险公司的组建步伐；二是要加强保险业与银行业合作，建立弱势群体贷款绿色通道。
（四）要在构建弱势金融法律体系方面有新进展。弱势金融既具有金融体系的一般运行规律和经营特征，又承担了某种政策性和开发性任务。因此，发展弱势金融必须遵循一定的特殊规则，这就需要加强弱势金融法律法规体系建设。一是加强对政策性金融的立法。从国际经验看，政策性金融立法遵循的首要原则是单独逐一立法。我国政策性银行运营缺乏必要的法律保障，往往只能参照商业银行法律法规。这不仅导致政策性银行的内部运行机制不畅，而且可能影响其正确的功能定位。因此，要对政策性金融实施单独立法，在立法步骤上，可以采取先制定行政法规，再逐步过渡到一般法律的形式。二是加强对民间金融的规范和引导。民间金融作为正规金融的补充，在活跃农村、穷困地区经济活动、促进这些地区经济发展中起到了一定作用。但是，由于长期缺乏法律法规，民间金融隐含着很大的风险隐患。近年来，民间金融在经济生活中的正面作用越来越得到认可，但是，相关法律法规建设却没有及时跟进。因此，应通过完善法律规定，在依法打击和取缔 “高利贷”、“地下钱庄”、非法集资等金融活动的同时，对正当的民间金融行为以适当的保护。
（五）健全社会信用体系，创建弱势金融生态区。一是建立弱势诚信教育体系。要利用乡戏、广播、电视、报刊、网络等传播工具和日常教育形式，大力开展形式多样、内容丰富、通俗易懂的宣传教育活动，在弱势在必行群体中形成守信光荣、失信可耻的氛围。二是建立相互依存的新型银弱关系。要通过金融咨询和其他服务来建立新型的紧密的合作伙伴关系，通过建立关系来赢得弱势群体的支持，进而提高弱势群体的信用意识。比如，为弱势群体子女成家牵线搭桥、为病人提供医药信息、婚丧嫁娶到场帮忙等。三是逐步建立失信惩戒机制。综合运用法律、行政、经济道德等多种手段，使失信者付出与其失信行为相应的经济和名誉代价，使守信者得到各种方便、获得更多的利益，更好地发展壮大。
参 考 文 献
（1）人民银行晋城市中心支行，《晋城市金融统计月报》，2007年第12期。
（2）陵川县统计局，《陵川县统计年鉴》，2007年。
（3）晋城市统计局，《晋城统计年鉴》，2007年。
（4）项俊波，“重视弱势金融体系的构建 着力推动社会主义和谐社会建设”，在“2006年中国金融论坛”上的演讲，2006年12月26日。
（5）徐利辉，“弱势群体金融服务：雪中送炭待何时”，金融时报，2007年2月28日。
（6）荆平、王明春，“破解贫困农民资金短缺问题”，《中国金融》2007年第4期。
（7）夏伦芳，“金融扶弱工程的重要启示”，《中国金融》，2007年第3期。
（8）陈志刚，“微贷款：赋予弱势群体以融资权”，中国人民银行网，2007年2月25日。
（9）中国人民银行、财政部、劳动和社会保障部、国家经委，《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，银发[2002]394号。
（10）《中国人民银行助学贷款管理办法》，2000年8月26日。
