农村信用联社制度缺陷----------------------------------------------------------3
农信联社制度缺陷的修正与完善----------------------------------------------4
参考文献-----------------------------------------------8
内 容 摘 要
农村信用联社体制不顺，功能不全，风险积聚，究其原因，其最根本的在于农信社本身存在的制度缺陷。本文在全面分析目前农信联社“产权制度、公司法人治理机制和内部控制机制”存在的主要缺陷的基础上，对如何完善这三个农村信用联社的基本制度提出了有针对性的意见与建议。
[关键词]：农村信用联社 制度缺陷 修正
试论农村信用联社的制度缺陷及其修正
经过半个多世纪的风风雨雨，到目前为止，农村信用联社仍未能切实解决体制不顺，功能不全，风险积聚的问题。究其原因，其最根本的在于农信联社本身存在的制度缺陷。在制度选择中，农信联社的产权制度、公司法人治理机制和内部控制机制为三个最关键性的问题。这三个制度本身存在的缺陷已直接影响到农信联社的生存与发展，因此，必须引起我们的重点关注。
一、农村信用联社制度缺陷
目前，农信联社制度缺陷最大的表现是产权制度不清晰，公司法人治理机制缺失与内控机制不完善。
㈠、产权制度不明晰
产权问题是建立现代企业制度的核心和主要内容，也是建立合理科学、归属清楚，职责明确、保护严格、流转自由的现代法人治理结构的基础。所谓产权关系，是指在社会经济运行中由法律界定和法律维护的经济当事人对财产的权利关系。明晰的产权关系是企业发展中内在的、原始的动力，被称为企业发展的“灵魂”，是提高资源配置、行为主体、经济主体三大效率的关键因素。
在对农信联社进行定位时，首要需要明确的是产权制度。也许有人说，农信联社理所当然是属于广大入股的社员的。但事实上，社员并不认为自己是农信联社的所有者。产权经济学创始人的科斯认为，产权体现主要不是人与财产的关系，而是指财产的所有者实际拥有的、实施一定行为的权利。农信联社从形式上分析确实是由社员出资组建的，但实质上已经产权异化，合作制事实上已经名存实亡，尤其是随着农信联社经营的商业化，社员和信用联社之间的关系已经完全只是一种一般意义上的信用关系。事实上，目前入股社员本人也不认为自己是信用联社的所有者，对信用联社也不享有任何权利。因此，农信联社实际上缺乏产权主体，实质上也就是谁都不对它负责，包括常以行政手段干预其经营活动的地方政府。所以，当务之急就是要在明确农信联社因地制宜地选择实行合作制、股份制还是股份合作制的前提下，通过清产核资，增资扩股来明晰产权，解决农信联社经营者对谁负责，谁对农信联社的经营结果负责的问题。
㈡、公司法人治理机制缺失
目前，农信联社公司治理机制缺失有多个方面，但最主要的应是“三会”作用不大，民主管理不够。
1、社员代表大会职能未能有效发挥
作为农村信用联社实行民主管理的基本形式以及最高权力机构，《农村信用社章程》中明确规定，社员代表大会具有选举产生理事会、监事会，审议主任工作报告，讨论信用联社重大决策等职能。要完善信用联社法人治理结构，一个重要环节就是建立社员代表大会。实际上，目前有的信用联社没有健全的社员代表大会制度，有的以职工代表大会代替社员代表大会；有的农信联社尽管有社员代表大会，但也很少按时召开社员代表大会，有的联社从表面上看按时召开社员代表大会，但多数只是按照规定走走过场，如同茶话会，社员代表大会的职能得不到有效发挥，成了一个虚设的组织。社员对信用联社经营情况知之甚少，导致社员所有者权利，包括表决权、罢免权、决议权、分配权等，均得不到有效保障。
2、理事会与经营层（主任）之间制约关系薄弱，监事会职责履行不力。
根据《章程》规定，理事长由社员代表大会选举产生，联社主任由理事会确定，实行理事长领导下的主任负责制，主任在监事会监督下，对理事会形成的决议和决策加以实施。而在实际情况中，一些信用联社是理事长兼主任，集决策权和执行权于一身。虽然这种做法有利于保证理事会的决策得以很好的贯彻实施，但又有谁能保证理事会所有的决策都是正确的呢？都是代表广大社员利益的呢？理事会与主任之间制约与被制约关系如何保证？此外，由于监事绝大部分是本联社员工，他们处于被管理的地位，他们对经营层的制约由于担心被打击报复，担心由此下岗而显得力不从心。而监事长通常由稽核部门负责人担任，由此带来的是稽核部门履行监事会职责，实际上监事会成了联社履行内部稽核审计职能的一个部门，不但不能发挥应有的作用，反而惟主任（理事长）“马首是瞻”无法有效履行监督职责。
3、民主管理流于形式
在目前农村信用联社赖以运转的资本中，股金无足轻重，绝大多数处于所有者虚置状态。入社、退社自由，退股的随意性难以使社员与信用联社形成风险共担机制；从社员的入股动机来看，其目的很明确，就是为了获得“社员”资格，从而获得资金支持；社员对信用联社缺乏认同感，社员从感情上和行为上，都不愿为几元、几十元的股金花费更多的成本（时间）去关心、监督信用联社的经营和发展。
㈢、内部控制机制不完善
1、重业务发展，轻内部控制，人员素质不能适应强化内控的要求。由于历史的原因，在各类金融机构中，农村信用联社人员素质相对较差是个不争的事实，人员素质的现状严重影响了内控制度的了解和执行。究其原因，一是管理层对内部控制制度的重要性认识不够充分，对现行的内部控制制度如何运转掌握不够。二是一般员工虽懂得自己从事工作的操作规程，按照操作规程能完成日常业务，但往往不清楚主要的风险控制点，或者不清楚不按规章制度操作可能带来的危害，甚至还有个别为了牟取私利，不按制度，违章操作。三是农村信用联社员工的思想教育问题始终很难落实到位。
2、有章不循。目前农村信用联社缺乏统一的具有自己特色的规章制度。一些管理办法、操作规程、岗位责任制等，联社一般以文件的形式下发，不够细化，并且在局部还具有头疼医头，脚疼医脚的问题。即便有了制度规章，在落实上仍存在很多问题，如执行不严格或有章不循。内部制度不落实，岗位制约不起作用，有的以相互信任代替相互监督，个人感情代表制度制约，柜台把关不严格，实际上是变成个人说了算。有的甚至知情不报，会计人员柜台把关也形同虚设。
3、日常管理不严，监督失效。农信联社有章不循或执行不彻底的现象时有发生，如会计业务帐务处理不规范，空白重要凭证保管不善，不坚持“双人临柜”制度，营业终了帐务不及时复核，帐务不符等等。各岗位人员没有严格履行职责，各自把好关口。联社职能部门平时对基层信用社的管理检查不够，对一些业务特别是异常变化未能引起足够的重视，缺乏必要的警觉性和敏感性，致使一些问题只能积累到一定的程度或偶尔的原因才得到发现。
4、内部监督不力，外部检查薄弱。农村信用联社内稽部门通常成立较晚，加上管理体制目标的不明确，没能在管理中发挥出其应有的作用。一方面，受体制的束缚，内稽部门缺乏必要的独立性、权威性和主动性，人员配备不足，更多的是在应付上级行业主管部门和监督部门的检查。另一方面，稽核缺乏一定的深度和力度，
对存在问题的分析多是“隔靴搔痒”，片面强调客观因素对造成问题的影响。稽核处理时，又对事不对人，而忽略了对问题的主要根源——责任人的处理，由于对事不对人，农村信用联社内部稽核存在“走走形式，做做文章”的怪现象，根本发挥不了内部监督的“闸门”作用，而且上级行业主管部门的检查也不深入。
二、农信联社制度缺陷的修正与完善
㈠、建立与农信联社发展相适合的产权机制
扎根农村，服务“三农”，这是历史赋予农信联社的重任。这次国务院明确规定，体制改革后的农信联社，是由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股组成的地方性金融机构。2003年国务院下发的《深化农村信用联社改革试点方案》提出要明晰信用联社产权。但无论是联社改造后实行股份制，或是股份合作制，还是完善合作制，最需要解决的是坚持以社员入股为主，妥善解决好新老社员之间的利益矛盾。
一是要形成以职工入股为主的股本金制度。改革后的农信联社要向现化企业制度接轨，所吸收的股金必须承担自有资本的权利和义务，不能退股，只准转让。在这种情况下，向社会大规模招股不是办法。农信联社员工作为农信联社产权的监护人，其经营的好坏直接关系到农信联社的发展。为避免今后的麻烦，增大农信联社员工入股份额及股本金金额不失为明智之举，农信联社员工的入股金额可以参照其所承担的岗位责任，一般来说，农信联社决策人员（包括董事会、监事会、社主任等），中层管理人员，一般员工入股金额应不少于本人全部工资年收入的5倍、3倍、1倍，对于社会上的董事、监事会成员入股也可以参照农信联社在职员工。
二是要妥善解决新老入股社员的产权问题。如何妥善处理好新老入股社员的权利关系至关重要。尽管按法律规定不论入股金额大小，全体社员均享受平等待遇。但为处理好新老社员之间的关系，对新入股的社员应有一定的限制措施，如新社员股金一律不能支取，只能转让，新入社的资格股起点可以降低，如农户的资格股一般在100元至500元之间，法人股东的资格股一般在10000元至50000元之间，但必须一次性到位。这样做的目的，一方面有利于吸收社员入股，解决新老社员的产权问题，另一方面，能够使股金真正成为农信联社的自有资本。
㈡、逐步完善“三会”制度
良好的法人治理结构是农信联社稳定的微观基础，是解决农村信用联社内部控制的基础。现代企业制度的最大特点是所有权与经营权分离。美国经济学家钱德勒曾对西方国家里的现代企业下过这样的一个定义：由一组支薪的高中层经理人员所管理的多单位企业，就可以恰当地被视为现代企业。在这里，钱德勒强调的是把企业的经营管理权委托给受雇用的经理班子的关键。因此，建立“三会”制度，实施“三会”分设是确保农信联社法人治理结构正常运作的关键。
一是建立完善股东代表大会。股东代表大会由入股自然人和法人选举产生，其中自然人中的农民代表以乡镇为单位推荐产生。股东代表大会的主要职责是决定农信联社的重大事项，确立其为“三农”服务的制度。股东代表一般不少于50人，股东代表大会由农户（含农村工商户）、企业法人、职工等组成，其比例原则上为3：3：2。股东代表大会实行“一人一票”。
二是建立董事会。董事会由股东代表大会推选产生，组成人员包括农户（含农村工商户）、企业法人、职工等，其中农户（含农村工商户）股东担任董事的人数不得少于董事人数的三分之一；职工股东担任董事的人数，不得超过董事人数的三分之一。农户（含个体工商户）、企业法人、职工担任董事的比例原则上为4：4：3。董事会执行股东代表大会决议，负责农信联社经营管理中重要事项的决策，发挥自我发展，自我约束的作用，同时对决策失误造成的经营损失承担直接责任。实行董事长和联社主任分设制度，细化、量化两者的职权范围，明确两者的具体义务，职责和权力，董事长为联社法人代表，负有决策权和监督权、引导权，主任由董事会任免职，并在授权范围内开展经营活动，实行任期目标责任管理。如可能，农信联社还应设立独立董事，增强董事会决策的透明、公开、公正性。
三是建立监事会。建立监事会定期办公制度，赋予监事会对业务财务的审计权，对管理层监察权，对董事长、主任重大决策的否决权等，负责对农信联社服务方向，内部控制和财务管理的监督，使监事会行使的职责不受制于董事长和主任，防止“内部人”控制。同时，监事会应广泛听取和收集股东的建议，听取各界对农信联社的反映，特别是服务“三农”的效果及问题，及时向董事会和主任提出改进建议，对股东代表大会和全体股东负责。监事会中职工监事原则上应不得超过监事总数的三分之一。
㈢、加强内控制度建设
1、建立科学的内控目标体系，形成良好的制度执行氛围。农村信用联社要建立职责分明的岗位制度，明确划分各岗位人员在业务操作中的职权；建立柜面审核，事后监督，业务主管日常检查和内审部门不定期审计相结合的“四位一体”监督检查体系。突出抓好对内控制度执行情况的监控和制度的执行。有了制度如果不很好地执行，制度再严格，再规范也不能发挥制度制约作用。因此，在建立健全一套严格的规章制度的前提下，如何“上至法人代表，下至一般员工，在制度面前人人平等，形成一种有章可循，违章必纠的良好氛围”就显得十分重要。只有在这种良好的氛围面前，在制度约束下规范管理，才能使内部管理真正落实到每个岗位，实现农村信用联社内部控制的精确性和全面性。也只有在这种良好氛围面前，才能严格执纪执法，对违反制度的人和事均作出公正、公平的处理，维护规章制度的严肃性，将规章制度真正落到实处。
2、完善各项业务内控制度。业务内控是信用联社防范风险、实行稳健经营的根本保证。农村信用联社各项业务管理必须确立内控先行的意识，每办理一笔业务，每办理一件事件均要有内容制约，有统一、规范的业务操作规程。内部控制要覆盖业务全过程，并落实到每一笔业务的各环节、各部门、各岗位，严禁一个人包办业务的全过程。
3、理顺监督制衡约束机制，强化内部稽核的功能。参照其他逐步建立起独立的、垂直的、有权威的内部稽核监督、检查体系。内稽人员实行选派制，在稽核工作中，要有针对性的制定年度稽核计划，努力做到按法规稽核，按程序稽核，努力实现稽核工作的规范化，单一的合规性监督向合规性、风险性、效益性监督转变，由事后监督向事中、事前监督转变。
4、实行行务公开。实行行务公开最大的好处是解决了信息不对称的问题，可以减少员工误解，化解矛盾，成为联社创新思想政治工作的最直接、最有效的手段，也是实行管理体制民主化、决策科学化的一条重要途径。行务公开不仅单纯是内部人事变动公开，更要做好财务公开、决策公开。通过行务公开，提高全体联社员工的主人翁意识，增强单位的凝聚力。
综上所述，目前农村信用联社存在的体制不顺，功能不全，风险积聚等问题，关键在于联社内部仍存在的制度缺陷，而农信联社所有的制度中，最主要的是产权制度，公司法人治理机制和内部控制机制。当前，农信联社的产权制度不够清晰，公司法人治理机制缺失、内部机制不够完善。要解决这些问题，提出的建议必须要有针对性与可操作性。笔者认为，要对现行联社的这些制度缺陷进行修正与完善，一是要进一步明晰联社产权制度，主要是要形成以职工入股为主的股本金制度，妥善解决新老入股社员的产权问题。二是逐步完善“社员股东大会”、“董事会”、“监事会”的三会制度。三是要进一步加强内控制度建设。要从建立科学的内控目标体系，形成良好的制度执行氛围、完善各项业务内控制度、理顺监督制衡约束机制，强化内部稽核的功能及实行行务公开几方面入手。假如农信联社能切实做好这几方面，则农信联社目前存在的体制不顺，功能不全，风险积聚等问题必定能从制度上得以解决，从而保证农信联社的健康发展。
参 考 文 献
1、《金融时报》理论版 2004年2月16日
《对农信社体制改革的思考》 作者：任昌林
2、《金融时报》理论版 2004年7月6日
《我国农村金融抑制问题研究》 作者：那洪生 周庆海
3、《金融时报》理论版 2004年12月7日
《农信社可持续发展的路径》 作者：吴保良
4、《农村信用社县级联社管理规定》 （银发[1997]390号）
5、《加强金融机构内部控制的指导原则》 （银发[1997]199号）
6、《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》
（银监发[2003]10号）
7、《关于农村信用社以县为单位统一法人工作的指导意见》
（银监发[2003]12号）
8、《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》
（银监发[2004]23号）
