目 录
一、发挥国库监管职能的必要性
二、制约国库监管职能发挥的因素及形成原因
三、强化国库监管职能的几点思考
内 容 摘 要
摘要：经理国库是法律赋予人民银行的重要职责，实施国库监管，对于全面履行人民银行经理国库职能，防范和化解国库资金风险，保证国家预算收支计划顺利执行，提高国库工作质量和服务水平有着十分重要的意义。本文通过对国库监管的必要性、当前制约央行国库监管职能发挥的因素及其成因分析，认为应从加快国库立法，提升国库监管法律地位；更新观念意识，提高监管队伍素质；依托信息技术，提高监管手段等方面加强国库监管，切实发挥央行国库监管职能。
浅议央行国库监管职能的发挥
自法律赋予中央银行依法经理国库职责以来，中央银行及其分支机构根据《国家金库条例》及其《实施细则》等相关法规规定，认真履行国库监管职能，防范和化解了国库资金风险。但随着金融体制和财税体制改革的不断深入，国库与政府、财政、征收机关、预算单位、司法机关的联系更加紧密，在维护政府预算的严肃性、坚持财经制度、确保国库资金安全方面面临着更加复杂的外部环境，主要体现在：一是随着国库业务电子信息化发展，国库资金清算体系从一个相对封闭的、间接的清算体系转换为一个开放的、直接的清算体系。资金清算方式由单一的行库往来方式转变为行库往来、大额支付系统、国库内部往来并存的多渠道资金清算方式，国库资金风险环节增多、操作风险加大；二是在预算收、支、退过程中，个别单位出于部门利益，违规违法操作问题屡禁不止；三是一些不法分子将国库资金作为作案目标，犯罪手段智能化程度增高，国库人员稍有不慎，就会让犯罪分子得逞，给国家造成巨大损失。国库监管越来越显得与财政、金融体制改革不相适应，在解决实际工作中的新情况、新问题越来越显得力度不够，加强监管已成必然趋势。为此，各级国库应以科学发展观为指引，牢固树立风险意识、服务意识和监管意识，采取措施，充分发挥
国库监管职能，提高国库监管水平。
一、发挥国库监管职能的必要性
（一）正确认识国库功能是强化国库监管职能的根本
在国家以货币政策与财政政策为主要手段的宏观调控体系中，国库作为连接货币信息和财政信息的桥梁，对国家顺利实施宏观调控政策具有积极的作用。首先，国库的日常业务运作本身就是国家预算执行的一个组成部分，其业务的效率高低及规范化程度将直接影响到国家预算的进度平衡，甚至预算执行的成功与否；其次，国库提供的信息的真伪和及时，也影响到国家制定的经济政策的正确性与时效性。再次，国库监管是对财政收支的一种有效监管。一方面，国库是适应对财政预算资金进行严格管理的要求而产生的，具备了对财政预算资金的监管职能。另一方面，国库监管与国库会计核算工作紧密结合，是“事中”的，是第一线的，是最及时的，也是财政预算管理部门很难回避的。
正是由于国库的上述功能，国库监管职能发挥的好坏将直接影响到国家一系列宏观调控政策能否顺利实施。
（二）国库监管在整个预算资金运行过程中具有不可替代的作用
在我国，国家金库实行的委托金库制，国家预算收支计划的实施主要靠财政、征收机关、国家金库三家部门根据各自的职责在工作中相互配合，相互促进和相互监督来完成，而国库在完成国家预算中的职责是负责办理国家预算资金收纳和支出，国家全部预算收入都由国库收纳入库，一切预算支出都由国库拨付，因此，加强处于国家预算收支中间环节的国家金库的监督作用非常重要。它的监管内容主要包括以下几个方面：一是通过经办国家预算收支，为国家守计划、把口子，监督预算的正确执行；二是监督经收处和征收机关所收款项是否按规定及时全部缴入国库；三是监督财政机关正确执行上级财政机关规定的收支划分和留解比例；四是监督各单位按照国家规定办理库款的退付和预算支出的拨付。
（三）加强国家监管是保证国家预算收入真实、完整的需要
我国现行的财政体制是“分税制”的财政体制，即中央与地方“划分税种、核定收支、分级包干”。与财政体制相适应，国库分别设置了中央金库和地方金库，地方金库兼理中央金库业务。因此，除了中央金库外，其余各级金库既是地方金库 ，同时又是中央金库的派出机构，它们在完成国家预算收支中担负着双重身份，这种双重身份决定了它在工作中既要为地方负责，同时又不能损害国家利益。由于国家金库每日都在经理预算收入的收纳、支拨，都在同财政、征收机关打交道，所以它能够有效地对国家预算实行事中监督，保证财政收入正确划分，真实、完整、足额缴入国库。
（四）加强国库监管有利于中央银行加强宏观调控
央行国库资金是中央银行一项重要资金来源，从中央银行的资金来源看，主要有：（1）自有资金，也就是通常所指的信贷基金；（2）货币发行；（3）财政存款；（4）商业银行缴存存款；（5）其他存款。而国库收纳预算收入库款在财政部门未拨付之前，是一笔可观的存款，是中央银行的一个重要资金来源，国库资金作为市场资金的一个重要组成部分，其流入、流出国库的规模、时间等，对市场资金的供给都会产生一定影响，适时关注国库资金的流向、流量及存量状况，对中央银行确定公开市场操作具有重要意义。因而加强国库资金监控，积极组织国家预算收入的入库，加强对财政性存款的管理，防止国库资金流失，对于中央银行发挥宏观调控作用是十分必要的。
二、制约国库监管职能发挥的因素及形成原因
（一）制约国库监管职能发挥的因素
1、国库监管法律缺位，国库监管职能弱化。现行的《中国人民银行法》和《预算法》只规定了人民银行经理国库的职能，《国家金库条例》及其《实施细则》、《国库会计管理规定》等相关法规虽在职责权限上明确了国库部门有一定的监督作用，但条款规定过于笼统，可操作性差，且仅仅停留在“拒绝办理”、“拒绝执行”上，没有相应的处罚权。如《国家金库条例》规定“各级国库库款的支拨，必须在同级财政存款余额内支付，对超过库存余额的拨款，国库一律拒绝办理”。如：某县支库多次收到当地财政局开具的超出该财政库款余额财政预算拨款凭证，对此，国库只能拒绝办理，无其他处罚权，导致该行为屡禁不止。其他相关的《票据法》和《支付结算办法》又因主客体不当将国库监管排除在外，致使国库处于监管无权的尴尬境地，监管职能弱化。在国库监管工作实践中，须严格坚持“法无许可即可不行”的原则。又如2003年5月22日，重庆市江北区支库在柜面监督中发现该财政局向收款人“詹炳锋”拨款一笔，金额达2000万元，拨款用途为“投资款”，而江北区财政局提供的审批依据上收款人则为“香港东龙国际投资有限公司”。江北区支库以拨款上的收款人与审批依据上的收款人不相符为由，拒绝了区财政局的拨款要求。通过该案，我们可以发现〈国库会计管理规定〉第五十四条否定式地列举了不合规的情况，因否定列举式条款不可能将所有不合规情况一一穷尽列举，让基层国库监管陷入无法可依的困境。因此，用肯定列举式条款明确什么条件下国库能够办理拨款，杜绝个别单位钻监管制度的空子。
2、国库监管人员不足，素质不高，制约了国库监管作用的发挥。
随着国库业务不断发展，对国库监管人员及其素质提出了更高的要求。一方面国库监管力量严重不足。目前，基层人民银行国库人员少，一般只有2-3名专职人员，仅能应付国库日常核算工作，难以履行国库监管职责，监管力量显得尤为薄弱。另一方面国库监管人员素质急待提高。近年来，虽然各级国库加大了国库人员对国库新业务、新知识的培训、学习力度，但大多数国库人员要实现“单一核算型”向“核算综合管理型”转变，还需进一步提高自身业务能力。
3、国库利用计算机程度不高，制约了国库监管工作的开展。
一是当前国库利用现代化网络资源的水平较低，许多地方还没有实现国库与财政、税务等部门之间的横向联网，造成数据资源的浪费、人力浪费，也导致不能及时沟通信息，致使国库难以及时有效地开展监管。如某地市（州）财政局未及时将排污费收入分成文件送达国库部门，致使国库部门无法核对排污费征收比例。 二是现央行各级国库主要依靠手工履行监管职责，同时以“柜面监督、非现场监管”为主，“现场监管”为辅。随着国库业务电子信息化发展，尤其随着大、小额支付系统的开通，国库资金汇划已达“零在途”，原始的手工监管已不能满足国库业务发展需要。
4、认识不到位，致使监管职责落实难。
一是有的地方的国库主任（副主任）对国库工作尤其是国库监管工作的重要性认识不足，认为国库工作是“行外之事“，因此，在国库人员的配备上，数量少且素质偏低，难以开展监管；二是有的国库部门的领导和干部认为，国库工作只要帐平表对、不出差错、不出案件就可以了，没将国库监管工作真正摆到议事日程。常以人员少，工作忙为由，不按照《国家金库条例》、《国库会计管理规定》等国库相关规定，履行柜面监督、对辖内经收处的监督检查等国库监管职责，存在闭门撰写国库会计实地业务检查报告，监管报告敷衍了事的现象。
5、国库临柜监管难。原因一是国库人员对国库临柜监管的重要性认识性不足。没有认识到国库监管工作是会计核算人员的重要职责，没有扭转“重核算、轻管理”的观念，临柜监管流于形式；二是没有强有力的临柜奖惩措施，影响国库人员从事国库监管工作的积极性；三是临柜监管手段落后。没有实性利用国库自身现有的核算资料和报表进行有效的监管，也不能与财政、税务部门实现资源共享，致使监管资料匮乏，国库临柜监管可操作性差。
（二）形成原因
1、体制转轨时期的矛盾问题。1994年以来实施的“分税制”财政体制改革，搭起了重建财政运行机制的基本框架。但财权调整以后，事权与支出范围没有作相应调整，这个问题在中央与地方之间以及地方各级政府之间仍然存在，造成各级地方政府直接或间接调节财政收入的进度和结构。对于税务系统而言，税收任务的指令性计划下达，并层层签订目标考核责任书，人为调节入库进度成为完成税收收入计划的主要形式，而国库作为具体经办财政收入和支出的部门，要对财税部门的有关行为进行监管面临很大的阻力和压力，有时，这种阻力和压力甚至直接来自政府部门，这是国库监管工作处于被动地位的重要原因。
2、制度赋予国库的监管权限不足，且很难落实到实处。《国家金库条例》及其《实施细则》赋予国库的监管权限，只是对于遇到违反制度规定的情况时，“有权拒绝受理或有权拒绝执行”，面对财政、税务机关的违规行为，没有赋予国库以明确的处罚权限，操作性不强，已很难适应当前市场经济发展的需要。特别是，由于体制改革的复杂性，监管依据的滞后性，国库监管不得不迁就体制的要求，人民银行国库部门采用的监管手段的约束力有限，导致国库部门监管难以有力。
三、强化国库监管职能的几点思考
（一）加快立法进程，提升国库监管法律地位。建立健全有关国库法律体系，是保障国库切实履行和推进国库服务与监管理职能的当务之急和有力保障。为保证财政国库管理制度改革顺利进行，应组织力量对有关国库法规制度进行修改和完善，制定一套完整的并与之财政国库管理制度改革相配套的具有可操作性的法律体系，形成依法监管的国库管理模式。在现行《国库条例》的基础上，按照金融、财政体制改革后的新要求及国库工作的新变化，适时出台《国库法》，同时制定一系列国库业务方面的具体法规、制度，如《财政资金支付使用管理规定》、《财政部门开户管理办法》、《税款电算化管理办法》等，明确对各类违规行为的具体罚则。以法的形式充分赋予国库对国库资金收入、退付和拨付的监管权力，明确包括商业银行行为在内的国库资金运转全过程监管范围，确定各级国库在政府资金管理中的权利和义务，明确国库的监管职能，保证国库监管工作有法可依、有章可循，为保证国库资金的安全、高效运作提供法律保证，将国库监管工作完全纳入法制化轨道，切实提高国库履行监督管理职能的权威性。
（二）充实国库人员，加强培训交流力度，全面提高国库监管人员素质。国库监管人员素质的高低直接影响到国库监管的效率。针对辖内国库人员知识结构滞后于国库业务发展的现状，各级国库应采取短期培训、以会代训、交流学习等方式对国库人员展开有计划、有步骤、分层次、灵活多样地培训，培养一批“集核算与管理”于一身的国库复合型监管人才，为充分发挥国库监管职能，确保国库资金安全奠定坚实的基础。
（三）建立简捷、高效的国库资金运转的计算机监管管理网络。
国库资金运转就是国库资金的收纳、退付、支拨及支拨后到达商品、劳务供应商帐户的全过程，它是由税务、国库、财政和商业银行四个部门来共同完成的。目前这四个部门在计算机网络建设方面，经过几年的发展已初具规模，因此应充分利用其网络资源，为财政预算资金的快速入库、退付支拨的快捷、准确到位、以及对财政预算资金在流转过程中实施全方位的监督，提供最大的方便。财、税、库、行四部门网络系统建立后，一是可以满足财政国库管理制度改革的要求，顺畅国库资金清算渠道，既能逐步实现税款的直接缴库和集中汇缴，又能保证国库资金退付支拨的迅速到位，大大缩短国库资金收付的在途时间；二是可以满足国库部门对税款入库、退库环节的监管管理，通过国库与商业银行经收处（包括纳税大厅）的网络监控系统，国库部门对税源会计资料将有更深入的了解，既可开展已征收入库税款的核对工作，防范税款延压、挪用风险，又可对缴款单位的纳税资料进行查询，保证退库业务的真实性，杜绝不合规退库业务发生；三是能够满足对财政资金支付使用的监管管理。联网后，财政部门可将其用款单位的户名、帐号、所需金额、预留密码等资料传输到国库部门，国库据以拨付资金，并监督资金的流向，防止财政资金在使用过程中被挪用、截留或挤占，提高资金使用效率。
（四）更新观念，采取措施，切实加强临柜监管。一是更新观念，提高认识。各级国库要充分认识到开展国库临柜监管对于国库行使监管职能的重要作用，要转变国库临柜人员的工作观念，促进临柜人员岗位职能从核算型向管理型的转变，全面提高国库临柜监管水平。二是充实人员，提高素质，按照《国库会计规定》要求充实岗位，确保人员稳定，使临柜人员在完成会计核算的同时，抽出更多的时间和精力对预算资金的收纳、退付等行为实施有效监管。要提高国库临柜人员的素质，加强岗位培训，既要提高临柜人员处理会计帐务的能力，又要增加财政预算、税收征管等方面的知识，为实施临柜监管提供人员保证。三是完善业务流程，强化岗位分工和内部控制。明确各业务环节监管的主要内容，收集各种临柜监管资料，设立各种临柜监管登记簿，把临柜监管工作纳入各核算业务岗位，明确临柜监管岗位责任制，是把临柜监管纳入事后监督和内控制度检查范围，单独作为考核评比的一项内容，促进各级国库加强临柜监管工作。四是联合财政、税务等部门，共同做好国库临柜监管工作。向财税部门积极宣传国库监管职能的重要意义，寻求各部门对国库临柜监管的理解和支持。建立财税库行定期联席会议制度，共同协商解决国库临柜监管中发现的问题。建立定期通报制度，对国库临柜监管中发现的问题，不及时纠正或屡禁不止的要定期向其上级机关和主管部门进行通报。
（五）更新监管意识，强化监管职责。一是各级国库应与时俱进，随时了解和把握国库新业务，更新监管观念，明确监管内容，创新监管方法，切实推进国库监管工作有条不紊地开展，确保国库资金安全。二是采取措施，强化监管职责。各级国库应摆正位置，明确职责，按照国库相关规章制度，采取定期或不定期检查、强化日常监督管理机制等措施，切实履行国库监管职责。如在参考国际有关监管指标的基础上，可建立适合我国现状的财政资金收支分析指标体系，充分利用获得的数据资料开展国库收支资金的统计、分析和预测，加强非现场监控；同时制定详细、可操作性强的现场检查操作规程，实行规范化现场检查。三是建立国库监管责任追究制和绩效考核制。即上级国库有权对下级国库违反法律、行政法规的行为，依法予以制止和纠正，并按照“谁检查、谁负责”的原则，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分和其他处罚。对在国库监管工作中认真履行职责，为确保一方国库资金安全、维护预算收支有序执行而做出突出贡献的单位和个人，应给予适当的物质和精神奖励，并报上一级国库部门备案，以作为单位评先争优、干部个人任命提拔的重要依据。
（六）内外合力，共同构筑监管平台。各级国库应在加强本单位部门之间合作的基础上，积极探索财、税、库、行“四位一体”的监管合作平台。随着财税库行横向联网的开通，预算收入收纳、报解、支拨速度加快的同时，也对国库部门的监督管理提出了新的要求。因此，财、税、库、行应建立协调沟通机制，一方面财、税等部门应及时将本部门的规章制度送达国库部门，便于国库监管工作合法合规、有理有据的开展；另一方面定期或不定期召开有关部门负责人参加的专题会议，结合国库工作实际，共同研究、分析和查找风险隐患，制定出切实可行的监督和防范措施，构建有效控制国库资金风险的监控防线。同时对监督检查中发现的问题及时沟通、反映，充分发挥国库资金安全防范体系的“预警”作用。
参 考 文 献
1、董化杰、李青川等，《国库监管问题研究》，国库管理与改革， 中国财政经济出版社 2002年4月：97-129。
2、中国人民银行国库局 《国库监管案例评析》 中国金融出版社 2005年1月：29-30。（注：本书由国库局根据各地上报的案例材料整理，无具体编写人员。）
