一、我国农村信用社体制演变过程
二、当前农村信用社经营体制存在的主要困难和问题
（一）法人治理结构不合理
（二）风险责任不明确
（三）股本金不真实
（四）管理体制不确定
（五）历史包袱沉重
(六)外部环境问题
（七）网点生存问题
三、解决农村信用社经营体制问题的对策
（一）多视角定位“三农”，拓宽市场领域
（二）加大政策扶持，营造良好外部环境
（三）转换经营机制，完善法人治理结构
（四）划清历史责任，妥善处理“包袱”。
（五）、加快电子化建设，畅通结算汇路
（六）创新改革思路，进行股份制改造
(七)人民银行和银监部门要做好相关工作
内 容 摘 要
文章第一部分简要介绍了农村信用社的发展历程。第二部分提出了当前信用社在经营过程中存在的困难和问题，重点有法人治理结构不合理、风险责任不明确、股金设置不合理等七个方面。第三部分对存在困难和问题提出了相应的对策，重点从拓宽市场领域、加大政策扶持、转换经营机制、完善法人治理等七个方面进行了阐述。
当前农村信用社经营体制存在问题及对策研究
前 言
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，在农业和农村经济发展中地位和作用十分重要，其改革发展中存在的问题引起了各级党政和各界关注。时下，关于农信社改革的报道不断见诸报端。那么，农信社改革究竟难在哪里？出路何在？障碍何在？笔者认为，只要将“国家适当扶持，地方政府负责”真正落到实处，彻底消除宏观层面的诸多障碍，确立科学的合作金融理论与政策，解决微观难题就会容易得多。
一、我国农村信用社体制演变过程
农村信用社发展大体经历了四个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（1951—1958），1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。到1957年底，全国共有农村信用社88368 个。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。二是下放地方阶段（1959—1980），众所周知的原因，农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资与分配的重要渠道，也打上了“官办”烙印，合作制色彩被冲淡。三是农行代管阶段（1981—1996），1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，成理了县级联社。这一时期中国农业银行重建，农村信用社被划归农行管理，信用社与农行属于两套编制，使用两本账簿，但却是同一套领导班子，信用社的主要工作对象为乡镇企业。这段时期农村信用社成了农业银行的“基层机构” ，走上了“ 官办” 的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。四是改革与发展阶段（1996至今）。1996年，信用社正式从农行分出，开始独立运营。这段时间农村信用社由中国人民银行托管。几年来，通过一系列的改革整顿和规范管理，取得了初步成效。一是贷款投向发生了重大调整，农业贷款比重明显提高。二是贷款方式有了改进，农户贷款面明显扩大。三是经营机制有了初步转变，内部管理在加强。但人民银行对农村信用社既是金融监管机构，又是行业管理机构的双重身份，既当裁判员又当运动员，这样对农村信用社的长远发展是不利的，所以2000年开始在江苏进行农信社的试点改革，试图为农信社的发展趟出一条新路来。
二、当前农村信用社经营体制存在的主要困难和问题
从以上发展历程可以看出，农村信用社作为农村金融的主力军，事关农村稳定、农村经济发展和农民增收的大局，农村信用社也必需顺应时代发展的需要，与时俱进，审慎改革，改进服务方式、改革管理体制，以更好地支持三农。但现实情况是，农村信用社体制长期得不到理顺，业务发展滞后于经济发展并受多种外部因素的制约，农村信用社逐渐背离了其经营目的和合作制属性，其管理模式已成为事实上的商业银行模式，积累了大量的难以化解的历史包袱。如资产质量不高、经营效益低下、资本充足率低，等等，直接阻碍了农村信用社的健康发展。要想解决这些问题，关键是要加快农村信用社经营管理体制的改革，使之端正经营方向，明晰产权关系，完善法人治理结构，落实防范和化解金融风险的责任，以更好发挥其在农村金融服务中的主力军作用。由于历史和体制方面原因，农村信用社在发展过程中逐步沉积了一系列矛盾和问题，而且随着改革进程的加快，这些矛盾和问题显得越来越突出。
（一）法人治理结构不合理。一是法人治理形式表面化。虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会的治理形式，但大部分农村信用社“三会”制度基本流于形式，理事会、监事会、主任分设难以做到，也难以履行程序进行规范化管理，加之社员在客观上参与信用社民主管理的机会少，信用社距合作制要求还有相当的距离，没有民主管理的实质内容。二是法人自治目标不明确。是按合作制实行自律管理，紧紧依靠“三会”组织，还是在合作制“外衣”下实行法人负责制式的集中管理，目标不明确。
（二）风险责任不明确。由于农村信用社普遍经营规模偏小，抗风险能力弱，经营风险难以避免。但农村信用社风险由谁负责，由谁承担的问题，一直没有明确的界定。由于产权关系不清，所有者缺位，不论是经营者还是社员，对信用社资产质量、经营成果等问题并不十分关心。农村信用社一旦出现金融风险，对经营者而言，信用社与自己利益关系不大，既难于“自负盈亏”，也难于“自担风险”；对社员而言，由于社员股金数量很少且分散在千万个农户之中，社员也不愿为几元、几十元的股金花费更多的成本来监督信用社的经营与发展。
（三）股本金不真实。目前信用社“入股自愿，退股自由”的募股方式，使信用社股本金缺乏一定的稳定性，也淡化了社员的权利和义务。由于农村信用社的亏损问题，信用社在募股宣传中，大部分仍以“保息分红”或纯支付利息方式宣传，如按规范的“不保息分红”募股，又难以取得农民的信任和支持。如某县近两年募集的股金大部分为存款化股金，而真实性的股金少之又少，掩盖了信用社资本充足率。如果按合作制规范要求，大量的存款化股金转入存款科目后，面临的首要问题是严重资不抵债。
（四）管理体制不确定。农村信用社管理体制虽然改革多年,但到现在县市以上管理机构设置仍然是参差不齐。目前在县市一级,都成立了县市联社,而在地市一级和省一级却不一样,有的成立的是地市联社、省级联社,有的只在地市设立办事处,代行行业管理职能。由于从省一级到各县市农村信用社行业管理机构设置多样,不利于全省农村信用社统一管理,无法充分发挥农村信用社整体支农优势,导致联行结算、储蓄通存通兑、整体抗风险等问题无法从根本上得到解决,使农村信用社业务发展受到一定限制。
（五）历史包袱沉重。目前农村信用社的历史包袱主要包括亏损挂账和不良贷款损失两个方面。许多信用社历年亏损挂账和不良贷款损失两项之和已超过自身存款总额或贷款总额,农村信用社每年贷款利息收入还不够支付这两项损失资产占用资金的利息支出。历史包袱产生的原因比较复杂,但其共性原因主要有以下几个方面:(1)自然灾害因素造成的贷款本金及利息损失。(2)与农行脱钩前后农行划转的不良资产本金及利息损失。(3)企业借改制之机逃废债务,导致农村信用社贷款本金及利息损失。(4)前几年按照国家统一规定农村信用社自我承担保值储蓄贴补利息直接增加的亏损。(5)经营管理不善形成的贷款本金及利息损失。
(六)外部环境问题。目前,农村信用社外部环境极不理想,主要表现在四个方面。一是存在着企业逃废农村信用社债务的问题。近几年来,在企业改制中,由于不规范改制行为的出现,企业逃债废债,导致80%的改制企业信用社贷款悬空,债务难以落实,本息无法收回,形成不良资产。二是存在歧视农村信用社的政策。一些行业部门对信用社采取歧视性政策,纷纷下发文件或与商业银行联合发文,规定所属系统的资金只能存入商业银行,不能在信用社开户,不能将资金存入信用社系统。三是收费摊派项目较多,农村信用社负担较重。有关部门对农村信用社存在乱集资、乱摊派、乱收费的现象。许多地方的农村信用社每年要支付政府及城建、土管等社会职能部门的道路建设集资、农网改造、年检费、报刊费、修路摊派、排污费、绿化费、环卫费、发展费、教育附加费、水利改造、电路整改等多项费用,有的县信用社每年支付的收费摊派费用,占全县信用社总收入的5%左右。农村信用社处置抵贷资产所负担的税费也十分重。信用社在收回处置抵贷房地产的过程中,需交房产部门的交易费、契费、评估费和土地部门的评估费、出让金,如果信用社对抵贷的房屋进行出租,还得交租赁费、房产管理费、土地交易费。四是存在多头重复性检查的问题。由于农村信用社实行的是信用社、县市联社、地市联社多级法人,要多头接待工商、审计、地税、国税、财政等部门的检查,并且,许多部门检查的内容相近,存在着多头重复性检查的问题,加大了农村信用社的接待费用开支和信用社人员接待压力,影响了正常业务工作。
（七）网点生存问题。目前,农村信用社为了服务“三农”的需要,网点基本按行政区划设置,按县设联社,按乡镇设信用社、按管理区(或街道)设分社。这种按行政区划建立网点的方式,由于受业务量限制,许多网点经营规模小、管理成本高、安全隐患大、经营亏损比较严重。许多网点在短期内基本上扭亏无望,若不尽快采取措施,将面临着被市场淘汰的问题;如果将其撤并,又势必影响对当地农户的服务。
三、解决农村信用社经营体制问题的对策
解决农村信用社经营中和体制上存在的问题，当务之急是加快农村信用社改革，以适应经济发展新要求。
（一）多视角定位“三农”，拓宽市场领域。
要始终坚持服务“三农”的宗旨,进一步做好支农工作。农村信用社移交省级政府后,市场定位和服务宗旨依然是“三农”。农村是农村信用社的主要市场,农民是农村信用社的“衣食父母”。农村信用社的生存之本应建立在支农上,应建立在农村这块土地上。农村信用社的市场定位不是狭义的“三农”定位，鉴于当前农村信用社经营发展实际，对“三农”内涵应适当扩大，可在传统的“农业、农民和农村经济组织”的基础上扩展至涉农企业、涉农经济组织和为农业、农村经济服务的个体工商户和私营企业，服务区域可扩展至县域的城乡结合部。因为，农村信用社从成立之初，党和政府就赋予其面向“三农”服务的职能定位，随着农业改革的不断深化，农村经济也逐步向多层次化发展，这就要求在农村经济发展中既要有以民营企业为主要服务对象的商业性金融机构，还要有为农户服务的合作性金融机构。但鉴于目前农村金融服务体系中，政策性银行因政策规定不能顾及，国有商业银行又收缩了县以下机构网点，农村信用社成了县以下农村金融体系的金融主力军。农业生产发展、民营企业壮大、农村产业结构调整的资金支持重任就责无旁贷地落到农村信用社的肩上。
（二）加大政策扶持，营造良好外部环境。
首先，中央银行要加大对信用社的支持力度，把农村信用社作为金融的“弱势群体”倾注扶持之情。可从以下几个方面给予适当支持：一是再贷款支持。由于农村信用社在同业竞争中势单力薄，对外部救助的依赖性较强，这种比较劣势容易导致支付危机，中央银行需要加大再贷款支持力度，根据农村信用社需要及时给予再贷款支持。二是实行优惠利率，适当提高农村信用社存款准备金利率；三是在现金和开户上，结合实际取消一些限制性规定；四是以县为单位，将邮政储蓄转存人民银行款项，有偿调剂给农村信用社用于支持“三农”发展。其次，在税收政策上，税务部门要根据农村信用社服务农户和农业的特点，继续降低营业税率，对资不抵债信用社应免交营业税，对有历年挂亏的信用社免交所得税，待其经营好转后再恢复征税。对信用社依法收贷中以资抵贷的土地使用权、房产设备等免交交易环节的各种税赋，对遭受自然灾害严重的地区，当年适当减免营业税。第三，各级政府要重视和支持农村信用社打击逃废贷款债务，帮助农村信用社依法维护金融债权，加大联合制裁力度，培育良好的社会信用氛围。
（三）转换经营机制，完善法人治理结构
取消基层农村信用社法人地位，县联社及所属农村信用社的全部债权债务，由实行统一法人管理体制后的县联社承担，对外统一纳税，实行联社统一法人核算制度，建立新的法人治理结构。转换经营机制，不仅仅是核算方式的改变，其中包括利益分配机制、经营考核机制、网点管理机制、资金营运机制等各个方面。这就要求农村信用社尽快适应统一法人体制要求，从转变思想观念入手，大力推行客户经理制和全员营销制；从集约化经营入手，改进网点管理机制和效益核算机制；从提高资金运用率入手，加强资金营运机制；从合理配置人力资源入手，健全用人机制和经营考核机制。坚持以效益为中心,切实抓好增存、增贷、抓降、增效工作。在市场经济条件下,企业必须把效益作为生存的第一要素。农村信用社同样也受市场法则的指导,必须在立足支农、服务三农的前提下,坚持以效益为中心,通过多种渠道,不断增强盈利水平,大打扭亏增盈翻身仗。
（四）划清历史责任，妥善处理“包袱”。
不良贷款仍然是制约农村信用社发展的最大“瓶颈”。要客观对待农村信用社的历史包袱问题，既要解决因政策性因素形成的历史包袱，又要防止把因市场风险和经营管理不善而形成的新风险归结为历史包袱。因此，农村信用社要划清界限、确定责任人，在继续加大对责任人贷款追究力度的基础上，国家应尽快制订减免农村信用社历史包袱的政策，对政策性历史包袱应由政府负责并承担，对农村信用社的损失予以弥补,其弥补办法有以下几条可供参考。(1)据实弥补。对政策变动和自然灾害等因素增加的亏损,建议由中央财政用5年时间分期分批弥补。(2)资产剥离。国有商业银行的不良贷款包袱已经由国家财政注资剥离。建议国家委托长城资产公司负责对农村信用社不良贷款的剥离工作。从实际出发,将农户以外不良贷款划转到长城公司,由长城公司向农村信用社发行金融债券,分期分批偿还。(3)增加无息专项再贷款,帮助农村信用社增收消化。对财政弥补后的其他亏损和农户不良贷款损失,建议国务院批准央行向农村信用社发放无息专项再贷款,由农村信用社使用,增加利息收入,以此消化历史包袱。
（五）、加快电子化建设，畅通结算汇路。
农村信用社行业管理移交省级政府以后,中央要针对农村信用社汇路不通的问题,成立全国农村信用社结算中心,建立一条农村信用社全国性地高效、快捷的结算系统,使农村信用社结算渠道能够完全与国有商业银行一样畅通无阻。或者在人民银行总行内部成立全国农村信用社结算中心,帮助农村信用社从根本上解决全国通汇结算问题。
（六）创新改革思路，进行股份制改造。
农村信用社的体制改革必须选择一个符合市场经济规律，优化资源配置，有竞争机制的产权明晰、法人治理结构完善、风险责任明确的体制来保障。鉴于目前农村信用社经营发展中存在的诸多问题，我们应该用历史唯物主义观点，分析农村信用社所依存的社会经济环境的变化、经济思想的变化和科学技术的发展，大胆对农村信用社进行股份制改革。目前，业内人士对农村信用社股份制改造提出两种意向，一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区,组建股份制农村商业银行。二是改组为股份合作制金融企业。股份合作制信用社是一种农户和私营企业按照章程或协议，以资金使用权作为股份，自愿组织信用社，基本实行民主管理，按股分红，并留有公共积累的企业法人。它将股份制与合作制的特点揉合在一起，既保持了合作制民主管理、为社员服务的基本内涵，又吸引了股份制考虑投资人利益的优点，产权明晰、权责分明，具有自我约束力，是一种新型的混合经济组织。这既利于贯彻合作精神，又利于责权利相统一，增强农户和农村个体企业入股和参与信用社管理的吸引力，其股权设置由普通股和投资股构成。普通股按合作制原则设立，吸收对象为农民、农业规模大户、农村经济组织，实行保息，不享受分红，不承担经营风险，可以自由退股，普通股体现合作制原则。投资股按股份制原则建立，吸收对象为农村企业法人和农信社员工，投资股按《公司法》规定，享受利益分配和承担经营风险，投资股不得退股，但可以按规定转让。投资股以追求利润最大化为目标，有利于弥补完全合作制产权结构下效率不足的问题，形成产权对经营者的激励和约束。按股份合作制改制信用社，既坚持了合作制的基本原则，又赋予了股份制企业的积极因素，具有较强的生命力和适应性，有利于明晰信用社的产权关系，加强对信用社经营者行为的监督，把民主管理真正落到实处，是对合作制的有益补充和发展。
(七)人民银行和银监部门要做好相关工作。
1、农村信用社移交省级政府后,人民银行应做的工作。一是要向新成立的省、市联社输送农村信用社行业管理人才。二是对农村信用社管理经验要毫不保留地传授给农村信用社新的行业管理部门。三是对农村信用社经营管理中存在的问题及解决设想、今后发展打算,要向农村信用社新的行业管理部门如实反映。四是在金融政策方面要一如既往地对农村信用社进行支持。
2、农村信用社移交省级政府后,金融监管部门应做的工作 农村信用社移交省级政府后,作为国家金融监管部门对农村信用社应视同其他金融机构一样,依法对农村信用社行使监管工作。(1)从监管的角度引导农村信用社进一步做好支农工作,督促辖内农村信用社始终坚持为“三农”服务的方向。(2)督促农村信用社切实加强内控管理,加大案件防范力度。要督促基层信用社建立健全规章制度,随时检查其执行情况,严防内部作案或内外勾结作案,切实维护信用社的安全。(3)加强对农村信用社大额贷款的跟踪检查。对农村信用社发放的大额贷款要逐笔登记,跟踪监控,已形成不良贷款的,要督促农村信用社尽快制定方案,落实清收责任。(4)继续督促农村信用社不断降低不良贷款比例。金融监管部门要按照“跟踪、督促、指导”的方针,采取对农村信用社不良贷款建立台帐、按月分析、预警、质询等措施,切实督促农村信用社降旧控新,不断降低不良贷款占比。(5)督促农村信用社加强成本核算,减少亏损。(6)进一步加强对农村信用社高管人员的监管。农村信用社移交省级政府后,金融监管部门要把对农村信用社高管人员的监管摆在突出位置,进一步建立和完善高管人员行为审查、监督和考评体系,切实防范道德风险。
参 考 文 献
1、《深化农村信用社改革试点方案》，国务院国发（2003）15号文件。
2、《农村信用合作社管理规定》，中国人民银行银发（1997）390号文件。
3、雷春柱：《对农村信用社管理移交省级政府后有关问题的研究有》，载于金融参考2003第9期。
4、杨艳芳：《关于我国农村金融发展理论与实证研究的综述》，载于金融参考2006第4期。
5、于建刚：《我国农信系统体制改革初探》，载于金融参考2002年第1期。
6、贺本立：《对农村信用社合作制道路发展方向的探讨》，载于金融参考2001年第10期。
7、李建华：《论农村信用社法人治理结构的缺陷与改造》，载于金融参考2001年第2期。
8、刘永成：《农信社产权制度和法人治理结构改革问题探讨》，载于金融参考2002年第3期。
