一、当前商业银行内控问题的成因分析
二、提高认识，树立“内控优先”的观念
三、搞好法规制度控制，构筑法制防线
四、抓好岗位职责和相互制约控制，筑好约束制衡防线
五、做好工作程序和稽核审计控制，打牢监督防线
六、完善预警预报机制，防患于未然
内 容 摘 要
银行业属于高负债、高风险的行业。建立和完善商业银行内控机制是有效防范和化解金融风险的基础和前提，是商业银行实现稳定健康发展的根本保证。具体而言，应对决策层的权力控制、组织机构设置上的权力制衡，操作层的岗位监督作为重点。因此，要提高认识，树立“内控优先”的观念；要搞好法规制度控制，有效监督商业银行经营活动的合法性和合规性；制定有效的工作程序和稽核审计控制，形成全面、完整的岗位责任制度；建立健全内控机制，真正做到按法规办事，按制度办事，形成事事有人抓、处处有人管的良好格局；建立预警预报机制，对带有苗头性、倾向性问题的预警预报系统。
强化商业银行内控问题研究
银行业属于高负债、高风险的行业。随着金融体制改革的不断深入，商业银行机构和金融工具及金融方式的多元化格局已经形成，其业务竞争在不断地扩展，经营活动自主权及风险程度也随之加大，因此，在目前金融法律有待完善的条件下，建立和完善商业银行内控机制显得尤为重要。这是有效防范和化解金融风险的基础和前提，是商业银行实现稳定健康发展的根本保证。具体而言，即应对决策层的权力控制、组织机构设置上的权力制衡，操作层的岗位监督进行重新审视，建立一个科学的内部业务运作过程中环环相扣的自我约束、自我防范的动态内控制约机制，并将这套机制贯穿于银行营运和业务管理的全过程，确保风险控制在适当的范围之内。
当前商业银行内控问题的成因分析
内控建设作为商业银行的一种自律行为，近年来，已步入科学化、规范化轨道。但由于内部管理的薄弱、制度建设的缺陷和执行力度的不够到位，内控制度成效不明显，还出现了一定的风险和问题。究其原因，笔者认为主要存在以下原因：一是监督不力。一些商业银行不同程度存在内控制度不健全，检查力度不够，或内控制度形同虚设，监督的权威性、超脱性、独立性未能充分体现。二是人员制度意识淡薄。部门负责人思想政治工作教育与引导不够，使得内控制度在执行过程中缺乏一定的力度，导致工作人员“内控”意识淡薄，或惯性思维、片面理解；三是制衡机制不健全，缺乏对决策层的约束监督，缺乏部门之间、岗位之间的相互制衡；四是内控主体缺乏明确性、内部组织结构缺乏微观企业基础、制度文本缺乏完整性、内部稽核缺乏权威性、会计内控缺乏有效性；五是一些银行部门重制度建设与事后检查、轻执行落实与事前防范，重部门监管、轻综合监管；六是虽有商业银行法、人民银行法等相关的配套法规，但在执行过程中难以取得实效。
二、提高认识，树立“内控优先”的观念。
内部控制是商业银行的一种自律行为，是实现商业银行经营管理目标的保障，是确保商业银行稳健运行的基础，是现代商业银行制度的重要内容。它的完善程度和执行情况，直接影响商业银行资产的安全。对此，各商业银行特别是其分支机构、职能部门的负责人要有充分的认识，要把内控建设作为强化自律行为，防范金融风险，保障业务安全运营的切入点，以高质量的自我约束机制，促进各项工作的规范、健康、高效发展。因此，在经营活动和业务处理过程中，应树立“内控优化”的观念，树立法制意识、风险意识和效益意识，为健全完善内控机制准备好思想基础。这就需要从抓干部职工的思想教育入手，强化其制度意识和遵纪守法的自觉性，明确当前加强内控制度建设的重要性、必要性和紧迫性，创造有力的建立健全和实施制度的前提条件。
新形势下，一是要从多方面、多角度了解、掌握干部职工的思想状况，不仅要注意观察其在单位的工作情况，而且要了解其有关社会活动情况，发现有不良或越轨行为的，应立即实行“综合治理”。二是要定期进行金融法规及规章制度的培训，促使员工提高执法意识，促进各项工作质量的提高。三是结合各社各岗位的实际，建立员工对内控制度应知应会的培训制度，可将各项制度编印成册，人手一份，通过会议、培训、自学、考试、考核等形式将各项制度灌输给每位职工，使其熟练掌握各项业务操作流程和有关规章制度，使员工掌握内控制度的必备技能，具有较好的思想素质、优良的工作作风、精湛的技能、熟练的操作技巧，不断提高其自我约束和相互监督的能力，激发其责任感和主人翁意识，保证各项内控制度的自觉执行到位。四是充分发挥行业管理部门的职能作用，从抓联社机关做起，着力提高其实施行业管理的制度意识和执行制度的自觉性、权威性和积极性，对内部各职能部门及基层社业务经营实施全程监控。从而使制度设计部门能保证做到有法可依，制度执行部门能保证做到有法必依，内审和评价部门能保证做到执法必严、违法必纠。
三、搞好法规制度控制，构筑法制防线。
法规制度控制是指商业银行的一切经营活动都是强制性的，以此监督商业银行经营活动的合法性和合规性。市场经济是法制经济，任何经济活动和经营行为都必须在法律的严格规范下进行，而其实施成效的好坏，组建相应的组织是关键，是内控制度执行到位的保障。因此，商业银行应设立内控部门和配备内控人员，实行全方位监督，为有效贯彻国家法律服务，使国家法律在商业银行各部门及所有人员中得到充分遵守和执行，杜绝商业银行内部人员违法行为。首先，要成立内控管理领导小组，组长由行长担任，实施一把手工程，其他班子成员为副组长，积极建言献策，各科室负责人作为小组成员全部参加，达到广泛参与，齐抓共管的格局。各分社、储蓄所负责人均为内控制度落实的第一责任人，把内控制度的落实纳入目标管理，实行年终考核，加强责任追究。达到广泛参与，齐抓共管的格局。组织的健全，责任的明确，尤如为内控制度的执行和落实罩上了一把保护伞，它时刻监督和促进各项制度的落实到位、措施到位、效果到位，为内控制度的顺利运行保驾护航。
贯彻、落实各项内控制度是商业银行强化内部管理、防范金融风险的头等大事。制度健全了，体系形成了，关系理顺了，并不能意味着可以高枕无忧了。内控制度是否失控或有死角，必须经过考核与检查，直至责任的追究。检查可分为业务一线的自查、管理部门的抽查、监督部门的稽查。可定期、不定期地分区域、分业务、分岗位进行监督和检查。检查前，对检查项目和重点进行认真研究，制定周密的检查方案，检查中，要对重点问题深挖细查，追根求源，并将不同部门的检查情况进行综合分析，注重信息的反馈与交流；检查后，要采取奖惩结合的形式，作出处理。对关键岗位、关键环节要全程监控，重点防范，及时发现和排除风险苗头，并追究连带责任。对越权、违规操作行为，实行黄牌警告或经济处罚，并限期纠正。对存在问题的信用社提出整改意见，情节严重的给予处罚，对屡纠屡犯的单位和个人，不论是否造成后果都应追究有关责任人的责任，同时还要追究单位领导的责任，将其作为审查高管人员任职资格的重要依据。以此扭转以往重制度建设轻责任追究、重组织检查轻整改落实的弊病，确保检查质量和效果。
四、抓好岗位职责和相互制约控制，筑好约束制衡防线。
岗位职责控制，即以确定岗位责任为约束，以检查责任的履行为监督的一种控制。确定岗位责任，进行岗位控制，是内部控制的最基本因素。不建立岗位责任或岗位责任不健全，也就没有内控罐或内控制度失效，因此要对商业银行的每一个工作岗位都制定明确、科学的职责、范围及业务考核奖惩办法，形成全面、完整的岗位责任制度。有了岗位责任，每一个岗位的工作人员，就可照章办事，各司其职，违章必究。相互制约控制，是以内部制约制度为基础，由经济事项涉及的有关方面相互制约的一种控制。即要在岗位责任制和操作程序中规定出每个岗位和程序应负的制约责任。内部制约包括各部门之间的制约，也包括部门内部的制约和约束，还包括上下级间的相互制约。
因此，商业银行应立足实际，针对内控机制存在的缺陷和问题，按照有关金融法规，对现有各项内部管理制度和业务规章、机构和岗位设置、决策和议事规则等方面进行统一的梳理，该建立的建立、该补充的补充、该废止的废止，该调整的调整，去旧出新。要重点建立和完善各岗位操作规程和岗位职责、重要岗位的相互约束制度、员工的自我约束制度、稽核监察监督制度、风险监测预警制度和违规事项及人员处罚制度。并且，随着金融体制改革的深入和业务的发展，必须保持一个逐步建立和完善的态度，每出台一项新的改革措施，每设立一个新的岗位，每开展一项新的业务，其管理制度都必须配套建立，形成一套贯穿业务经营和管理全过程的内控制度体系，保证每个环节、每个层次、各类经营业务的发生，都能在所授权限范围内，在制度的制约和监督下进行。在遇有国家新法规出台时，内控人员要及时进行宣传、辅导，使每一项制度都得到有效实施。
一是实行财务公开与会计委派制。财务管理是商业银行
内控建设的关键部位。可实行财务公开制度。财务公开制度对于落实财务制度，规范财务行为，增强财务开支透明度具有十分重要的意义。实际操作中，可成立专门的领导小组，制定操作规程，按照支行逐项上报、分行领导小组核查的程序，继续坚持谁审批谁负责的原则，对不符合财务制度的费用审批项目，坚持不予审批，体现公正、合理、严格的公开原则。经分行审核合格的费用，按照“召开职工会、负责人或费用经手人释解费用来源、职工评议、建立台帐”的程序，逐行召开职工大会进行公开评议，对评议合格的费用加盖审批费用章，准予列帐，对评议不满意的费用，由经办人或负责人负责。由此，可充分监督财务制度的落实，指导商业银行财务管理工作的规范化运行。也可实行会计委派制。会计委派制可有效解决会计管理工作中存在的管理不规范、机制不健全等问题，肩负算、监督、管理等项职能。可坚持先储后用、择优聘用、等级管理、绩酬挂钩的原则，公正、公平和公开地进行选拔，对其实施异地任职、定期交流，离任时要进行离任审计。其职责为：真实、完整地对本单位的业务及财务活动进行核算、反映、管理和监督；加强财务管理，努力增收节支；积极主动参与所在工作单位各项业务计划与目标考核办法的制定和落实；正确、及时进行业务经营和财务活动分析；指导与管理本单位及所辖的会计出纳工作，督促落实会计、出纳岗位责任制；加强对辖内网点会计财务工作的监督、检查及辅导；负责组织对辖内会计出纳人员的业务培训；加强对财务档案的管理，维护国家财经纪律和信用社的各项规章制度。委派会计被聘用后，可享受副股级待遇，有权参与经营管理决策及大额费用的研究；要求本单位人员有关财务制度的落实；拒绝办理违规业务；检查本单位财务状况等。对表现突出的委派会计可进行表彰或提拔重用，对违规操作的委派会计给予处分。
二是建立信贷风险防范机制。商业银行应在优化资金投向的基础上，建立信贷风险防范机制。（1）建立审贷分离的贷款决策机制。可成立由信贷、稽核等部门负责人和分管领导组成的贷款管理委员会，下设贷款管理部门和贷款审批部门，分别承担调查责任和审批责任。两个部门各司其职，各负其责，共同对贷款管理委员会负责。（2）建立健全贷款风险预测机制。应对借款户进行信用等级和贷款风险评估，落实贷款“三查”制度，实行风险量化管理，科学预测贷款风险，并严格按照评定的信用等级和风险度掌握贷款的发放，做到严格把关，防患于未然。（3）建立健全信贷责任追究制度。针对信贷资产质量偏低，不良贷款点比过大，信贷人员或者为了谋取私利或者工作责任心不强而乱放贷款，同时又清收乏力，致使产生新的信贷资金沉淀等情况，应严格落实贷款第一责任人制度，采取绩效挂钩、下岗清收、末位淘汰等办法，加大贷款追究力度，最大限度地降低信贷资产风险。
五、做好工作程序和稽核审计控制，打牢监督防线。
内控制度是否得以有效实施，如何保证内控机构的独立性、超脱性和权威性，解决过去内控机构形同虚设，工作走过场，问题难处理、不处理的误区，真正做到按法规办事，按制度办事，形成事事有人抓、处处有人管的良好格局，就必须抓好工作程序控制和稽核审计控制。
工作程序控制是指对商业银行其一项具体业务处理全过程的控制。操作程序必须是一环紧扣一环，不能脱节或越级，这就要对每个程序制定约束机制，如：配置稽察员和成立内控稽察大队。配置稽察员和成立内控稽察大队，其主要职责就是检查和督促内部规章制度的落实和岗位操作的规范性。可选聘若干名思想过硬、业务精通、政策观念强的同志为稽察员，组成内控稽察大队，下派各支行、储蓄所，其成为商业银行稽核、监察的主体，独立于支行和监保部门，依据国家的政策、法律、法规和金融政策以及商业银行的规章制度，行使稽核监督职能。稽核监察结果直接提交行长和行长办公会。稽察员对其分管负责的行、所不打招呼，通过看、听、查、访等形式，重点查实内控制度的落实情况、组织建设、金融服务、资金组织及信贷管理、会计财务管理、微机操作管理等，同时，完成分行下达的专题稽核任务，督办案件处理，高管人员离职离任和辖内干部的廉洁自律行为等。由此可及时发现和制止违规行为，增强自我管理、自我约束的能力，促进经营状况的好转和各项业务的开展。要实行稽察终身制和责任制，通过制度明确其督查范围横向到边、纵向到底，不留死角。建立职责分明的岗位控制，规定每一项业务至少必须有两个岗位或两人以上参与操作与管理，明确划分各岗位人员在业务操作中的责权。对会计人员设置微机操作号码和密码等，等等。操作程序中若没有约束，也就没有了控制，工作中就缺少了章法，就容易出现问题和风险，甚至给国家造成巨大资金损失。
稽核审计控制，是商业银行内部稽核、审计人员通过稽核审计监督发挥控制作用，主要偏重于事后的监督检查，是事后的控制反馈。稽核监察结果直接提交行长办公会。审计、稽察人员通过看、听、查、访等形式，重点应放在以下几个方面：内部控制制度是否建立健全；经济法规、规章制度是否得到遵守；国家的信贷计划、本行的业务经营方针和国家政策是否得以贯彻执行；财务稽核、效益稽核以及电算化处理监督等。同时，督办案件处理，高管人员离职离任和辖内干部的廉洁自律行为等。由此可及时发现和制止违规行为，增强银行自我管理、自我约束的能力，促进经营状况的好转和各项业务的开展。
六、完善预警预报机制，防患于未然。
建立预警预报机制，要围绕经营行为、业务管理、风险防范、资财安全建立定期业务分析，信贷资金质量评价，资金运行风险监测制度；围绕实物盘点、帐证、帐表核对以及业务活动中建立事前、事中、事后监督制度，健全完善内控制度的评审和反馈以及对带有苗头性、倾向性问题的预警预报系统。
重点放在四个方面：一是信贷风险防范机制。首先，建立审贷分离的贷款决策机制。可成立由信贷、稽核等部门负责人和分管领导组成的贷款管理委员会，下设贷款管理部门和贷款审批部门，分别承担调查责任和审批责任。两个部门各司其职，各负其责，共同对贷款管理委员会负责。其次，建立健全贷款风险预测机制。对借款户进行信用等级和贷款风险评估，落实贷款"三查"制度，实行风险量化管理，科学预测贷款风险，并严格按照评定的信用等级和风险度掌握贷款的发放，做到严格把关，防患于未然。其三，建立健全信贷责任追究制度。针对信贷资产质量偏低，不良贷款点比过大，信贷员或者为了谋取私利或者工作责任心不强而乱放贷款，同时又清收乏力，致使产生新的信贷资金沉淀等情况，应严格落实贷款第一责任人制度，采取绩效挂钩、下岗清收、末位淘汰等办法，加大贷款追究力度，最大限度地降低信贷资产风险。二是建立会计防范机制。如通过实行会计委派制，会计人员在直接授权范围内，按照会计准则和财务通则，进行会计记录、财务处理、经营核算。实行财务公开的形式，发挥职工民主监督、评议的作用，体现费用开支公平、公开、公正的原则，充分监督财务制度的落实，指导财务管理工作的规范化运行。三是建立计算机业务的控制。对计算机业务的项目立项、设计、开发、测试、运行、维护每个环节，明确业务主管、软件设计、业务操作、技术维护、稽核监督的职责。四是强化内部群众稽核作用，定期对本单位的各项业务，包括信贷、会计、财务收支等方面进行检查监督，发现问题，立即纠正。在日常稽核过程中，重点对印、押、证、机、章使用进行事后监督，特别是对重要凭证使用要定期进行核查，对作废凭证必须逐张稽核，稽核人对稽核时段的内容负全责。
商业银行有效地施行内控管理，在工作中还应注意以下问题：一是对内控人员要制定年度考核办法，使工作有目标，考核有依据，以便于开展经常性的业务监控，同时，每年应对内控人员工作情况进行一次考核，对不称职的予以解聘。要把内控制度的落实纳入目标管理，实行年终考核，加强责任追究，狠抓兑现，量化考核，奖优罚劣，违章必究。二是要解决好商业银行各部门之间相关联的问题。在制定内部控制制度时，首先要对商业银行内部各部门的职责进行科学分工，特别是相互联系的各个部门的职责更要划分清楚，以避免相互推诿或越权行事。一般来说，相互制约的层次越多，出问题的机会就越少，但是制约过多又会影响工作效率。因此，内部制约既要保证工作质量，又要尽可能地兼顾工作效率。三是要具备发展的眼光，充分体现内控建设“开拓创新、与时俱进”的指导原则。要立足实际，结合形势，把握高度，在内控建设方面不断拓展新的工作思路，探索新的工作措施，寻求新的工作机制，对新推出的业务品种，要做到制度先行；要本着业务的开拓发展，运用计算机等先进技术，超前研究设计内控制度，使内控制度在不断完善的基础上，得到拓展和创新。四是优化外部环境。即商业银行要协调与人民银行、各级政府和职能部门的关系，做到主动汇报、积极建言献策、争取各级支持，提供各类优惠政策，为商业银行各项业务的规范化发展创造一个良好的外部环境。
参 考 文 献
1、陈建华、唐立波：“浅析我国银行内部评级体系的建立，”《金融研究》，第9期。
2、王兆峰：“商业银行内控机制存在的问题及对策，”《经济师》，第8期。
3、翟红星：“构筑WTO框架下的国有商业银行内部控制体系，”《经济师》，第8期。
4、王景华、吕相军：“对国有商业银行内部控制系统建设的研究”，国研网2002年1月23日。
