一、当前农村金融存在的主要问题
二、农村金融体制改革的几点思考（一）加强农村金融生态环境建设。
1、加强农村信用制度建设。
2、努力促进邮政储蓄回流。
3、规范政府部门信用行为，解决乡村负债问题。
4、建立健全农村保险体系。
（二）发挥农村信用社的主力军作用1、明确农村信用社的商业化发展方向，积极推进信用社的股份制改造。
(介绍安徽省马鞍山市农村合作银行改革试点情况)
2、进一步消化农村信用社历史包袱。
3、进一步完善信用社的监管体制。
（三）重塑政策性金融与商业性金融
1、强化农业发展银行的支农作用。
2、商业性金融机构要开展业务创新，支持农村经济发展。
(四) 加强对新型农村金融机构监管。
(五) 推进农村金融产品和服务创新，积极探索贫困地区农村金融服务的有效途径。
内 容 摘 要
要保证农村经济的快速稳定发展，必须有一个规范、健全的农村金融体制来提供资金支持和保障。构建一个完善的农村金融体系将有助于增加农村金融服务的可获得性。农村信用社具有适应农村环境的特殊优势，必须在进一步完善农村金融生态环境的前提下充分发挥其为“三农”服务的主体功能，同时采取有力措施推动邮政储蓄在农村吸储的资金回流，结合农村保险的推出吸引商业性金融参与农村金融活动。
对我国农村金融体制改革的思考
今年的《政府工作报告》提出，要加快农村金融改革。按照《政府工作报告》的要求，构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，探索发展适合农村特点的新型金融组织，加大农村金融产品和服务创新力度，积极解决农村贷款难问题，必将为建设社会主义新农村提供有力的金融支持，对建立促进现代农业建设的投入保障机制起到重要作用。 近年来，我国农村金融改革取得重要进展。特别是2006年以来，中国银监会采取一系列措施，以促进新农村建设为目标推进农村金融体系整体改革，在改造现有金融机构，鼓励培育新的金融机构，完善金融服务体系等方面取得新进展。农村信用社改革取得阶段性成果，产权制度和内部机制改革稳步推进，历史包袱初步化解，资产质量有效改善。为增加邮储机构支农服务功能，提高农村金融服务竞争度，有效改善农村金融服务的整体水平，启动邮政储蓄改革，邮政储蓄银行宣告成立。此外，有关部门在推进农村小额贷款业务发展、探索农村小额信贷组织试点等方面也做了不少工作。
但总的来看，农村金融仍是整个金融体系中的薄弱环节，农村金融体系尚不健全，农村地区金融机构和金融业务品种较少，农村资金外流，“三农”贷款难问题较为突出，金融服务尚不能满足农业、农村和农民的要求，迫切需要从多方面采取有效措施，加快农村金融改革，建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，加大金融支持“三农”的力度。
一、当前农村金融存在的主要问题
相对于城市金融而言，农村金融的问题可以概括为“七大矛盾”具体表现为“八个不平衡”。 “七大矛盾”：一是“大问题”与“问题大”的矛盾。农村金融的改革发展是一个关系社会主义新农村建设能否实现的“大问题”，而农村金融机构普遍存在风险大、包袱重、案件高发等问题。二是“贷款难”与“难贷款”的矛盾。一方面，确实存在农民贷款难的问题；而另一方面，由于缺乏好的项目，以及农村的信用环境和现行担保抵押法律政策存在障碍等原因，也形成了农村金融机构难贷款的局面。三是资金总量多与支农渠道少的矛盾。城市出现流动性过剩，而一些农村地区特别是贫困农村地区资金需求缺口巨大，缺乏引导资金流向农村特别是贫困农村地区的有效渠道。四是商业金融市场化运作要求与政策性扶持的矛盾。商业金融要按市场化运作，而许多农村地区不完全具备市场化运作的条件，需要一定的政策扶持，但目前这些扶持政策不到位。五是农村金融需求日益增多与金融品种不足的矛盾，农村金融基本上还是“存、贷、汇”老三样。六是现代金融企业管理要求与农村金融体制机制落后的矛盾。七是农村金融快速发展要求与目前员工低素质状况的矛盾。 “八个不平衡”：一是改革进度不平衡。我国经济体制改革的进程是农村先于城市，而金融体制的改革却是城市先于农村。城市金融改革启动相对较早，力度相对较大，步子相对较快，而农村金融基本还是按照行政区划设置机构，业务单一，管理粗放，风险突出，改革滞后，基本上落后10年左右，有的地区甚至更长。二是资金投入不平衡。县以下银行业金融机构存贷比较全国低10多个百分点，农村地区人均贷款余额与城市相差10倍以上。三是网点覆盖不平衡。全国银行业机构网点约17.5万个，平均每万人1.34个，而农村银行网点仅为2.7万个，平均每万人0.36个。全国平均每万人金融服务人数城市为43人，而县及县以下仅为11人，行政村平均不到1人。四是业务发展不平衡。城市金融创新较快，业务品种相对丰富。而目前农村金融创新能力不足，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，难以满足多元化的金融服务需求。五是风险程度不平衡。农村金融机构的不良贷款率整体比城市高20多个百分点，资本充足率严重不足，基本都是负数，操作风险严重，案件数量普遍高于城市。六是人员素质不平衡。城市金融机构员工的学历普遍较高，年龄相对较轻，整体素质较好。而农村金融机构员工文化程度低，高素质人才匮乏，年轻员工占比低，年龄趋于老化，人力资源结构性矛盾和队伍素质问题日渐突出。七是管理水平不平衡。城市金融机构基本建立了公司治理架构，内控制度相对健全，经营机制比较灵活，具有良好的管理信息系统，IT覆盖率基本达到100%。而农村金融机构的公司治理普遍存在缺陷，内部控制薄弱，经营机制不灵活，IT覆盖率较低，许多还是手工操作。八是经营环境不平衡。城市的征信体系已开始建立，理性消费群体初步形成，信用环境相对较好，而农村尚未建立征信体系，逃废债现象严重，执法环境差，信用环境建设落后。城市金融主要以“条条”管理为主，行政干预较弱，而农村金融主要按照行政区划设置，行政干预比较严重。
二、农村金融体制改革的几点思考 （一）加强农村金融生态环境建设。农村金融生态环境是农村金融机构生存、发展的外部条件。良好的金融生态环境，能够促进农村金融的健康发展;农村金融的健康发展，能够有力地支持、促进农村经济发展和社会进步。目前从我国农村金融生态环境看，农村信用制度建设的基础非常薄弱，邮政储蓄单向筹资及乡村负债占用金融资源恶化了农村金融生态环境，农村保险发展滞后加大了农村金融业务的风险。必须解决这些问题，为推动农村金融的发展创造一个良好的金融生态环境。 1、加强农村信用制度建设。信用是现代金融的核心问题，诚信是最基本的商业道德，没有信用就没有金融交易。因此在发展社会主义市场经济的过程中，加强信用制度建设尤为紧迫。目前加强信用制度建设要通过个人实施与社会实施两种方式来执行。个人实施主要依赖于个人提高信用意识，这需要加强宣传教育，加强舆论监督和舆论引导，进一步加大守信的教育力度，将守信原则贯彻到农村经济的每一个领域，做到讲信用、不弄虚作假，要在农村形成对金融交易规范的尊重。同时加强制度信用建设，建立社会实施机制，这要依靠社会规范和具有强制力的司法系统，由他们对欺诈者失信于其他社会主体的行为实施严厉的惩罚，促使社会成员守信，从而促进信任与合作。 2、努力促进邮政储蓄回流。根据邮政体制改革方案，经国家邮政局向相关部门提出申请并获批准后，邮政储蓄机构可以进入银行间市场参与债券买卖，也可以与商业银行、农村信用社办理大额协议存款，与政策性银行进行业务合作，开展部分中间业务。2005年中央一号文件明确要求县域吸收的邮政资金要回流农村，这无疑将对县域经济特别是农村经济发展产生深远的影响。为确保邮政储蓄在农村吸储资金返还于农村，应对邮政储蓄的资金运用进行相应的制度约束。一是规定县及县以下邮政储蓄余额的一定比例（比如60%）直接转存当地信用社或农村股份制银行，并规定这部分资金只能用于支农信贷。转存款利率水平，可按经营成本加上合理利润确定，原则上不应高于央行向商业银行提供的再贷款利率。二是规定邮政储蓄资金必须购买一定比例的农业政策性金融债券。通过这两个渠道，基本上可以实现邮政储蓄资金的“取之于农，用之于农”。 3、规范政府部门信用行为，解决乡村负债问题。优化农村金融生态体系的一个重要任务就是治理基层政府的金融债务。解决历史遗留的乡镇债务问题是促使农村金融减负、发展的一个重要方面。这首先要求政府转变职能，不对金融机构融资、担保和贷款进行行政干预。同时农村金融机构也要认识到财政基础本身具有的脆弱性和风险性，切实加强信贷管理，认真执行信贷政策，抑制政府有关部门在信用社的融资，并主动加强与地方政府的沟通，争取政府的理解和支持，避免财政风险继续向农村信用社转嫁。 4、建立健全农村保险体系。在我国的社会风险补偿体系中，农业和农村保险一直处于缺失状态，涉农保险发展严重滞后，与目前整个保险业迅速上升的势头很不相称。而在市场经济条件下，农业和农民迫切需要风险管理和风险保障。国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险赔付率较高，经营很可能得不偿失，这对财产保险公司而言缺乏吸引力。因此农业保险具有准公共物品的性质，如果完全实行商业化经营模式，会导致市场失灵。所以在农村保险体系的建立过程中，政府要对参加保险的农村经济主体提供一定的补助，为商业保险机构提供一定的优惠政策，以促进农村保险体系的建立健全。 （二）发挥农村信用社的主力军作用 1、明确农村信用社的商业化发展方向，积极推进信用社的股份制改造。必须看到，合作金融的有效运行需要一系列的前提条件。在当前体制及文化背景下，信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。如果继续听任信用社保留“合作”之名，而行商业银行之实，将会进一步扭曲信用社的产权关系，非常不利于信用社的正常发展。应当明确农村信用社的性质是商业性的金融机构，其改革方向是股份制公司。在2003年中共中央、国务院颁布的《深化农村信用社改革试点方案》中明确指出，各地应按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度。对于农信社则给予了明确的角色定位，即“把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”。所以，2003年的农信社改革与以往农村金融改革的两个最大不同点在于一是明晰产权；二是地方负责。
以下是对安徽省马鞍山市农村合作银行改革试点情况的简单介绍:
马鞍山农村合作银行自2005年11月组建开业以来，以明晰产权关系、完善法人治理结构、提高资本充足率、强化内控约束机制、增强抗风险能力作为工作重点，多措并举，积极推进改革试点进程。该行在规范原农村信用社股金的基础上，按组建农村合作银行的要求，向社会公开募集股本金。自2005年11月增资扩股后，该行新募集股本金 8858.88 万元。其股权结构为: 资格股1466.38万元，占总股本的16.33%；投资股7412.50万元，占总股本的83.67%；自然人股2935.30万元，占总股本的33.13%，其中职工股935.30万元，占总股本的10.56%；法人股5923.58万元，占总股本的66.87%； 二是建立了以“三会一层”为主体的组织架构。该行的股东代表由职工股东、其他自然人股东和法人股东根据股金对应占比构成，首届股东代表大会股东代表由全体股东按所持投票权推选产生，共选举产生股东代表35名。董事会由11名董事组成，其中，职工董事2人，非职工自然人董事3人，法人董事5人，独立理事1人(已报银监部门待批)；监事会成员为7人，其中非职工监事5人，职工监事2人。三是初步形成了法人治理运行机制。为发挥“三会一层”的职能作用，该行制定了“三会一层”的职责、工作制度和议事规则，建立了《马鞍山农村合作银行董事、监事薪酬分配方案》等18项法人治理制度，该行的法人治理结构体系按规定运作，重大事项须经股东代表大会或董事会审议通过后执行。
2、进一步消化农村信用社历史包袱。对信用社的历史包袱，一方面国家要负起责任，择机下决心解决；另一方面也要防止信用社利用信息的不对称，借机把经营性亏损归结到历史包袱中去。解决历史包袱问题必须要与体制的彻底改革结合起来，要切断旧体制，而不能形成任何新的道德风险。经初步测算，除前段改革期间通过央行票据等形式帮助消化一部分历史包袱外，目前农村合作金融机构还有6000亿左右存量包袱（其中，贷款损失约4000亿，历年亏损挂账880亿元，非信贷资产损失约950亿元）。如单纯依靠自身努力，消化这些包袱需20年左右。 3、进一步完善信用社的监管体制。目前信用社监管体系还存在不少问题。从内控机制上看，在信用社法人治理结构得到明显改善之前，信用社缺乏防范风险的激励机制。从行业自律机制上看，将信用社的行业管理职能赋予地方政府，由地方政府履行行业自律组织的职能，同样会遇到激励机制不足的问题。在上述两方面问题没有很好解决的情况下，仅靠国家监管部门对信用社进行监管，是难以奏效的。作为完善农村金融监管体系的一项重要内容，可以考虑赋予地方政府部分监管权，如对信用社的监察审计职责、保证债权法律主体、承担部分防范和化解信用社风险的责任，等等。特别是要规定在辖区内的金融机构出现支付危机时，地方政府应承担的救助比例。这样不但可以减轻中央政府的监管责任，同时将会使地方政府在对信用社的经营活动进行行政干预时有所收敛，因为这种干预要承担一定成本。 （三）重塑政策性金融与商业性金融 1、强化农业发展银行的支农作用。运用政策性金融对农业进行保护与支持是国际惯例。农业发展银行作为国家政策性银行，其职能绝不应只是粮棉贷款的出纳，而应当在扶持农业和农村经济发展、保护农民利益等方面发挥作用，为农业发展提供低成本资金，对农业生产与流通进行必要的保护与支持，并引导商业金融加强对农村经济发展的介入和信贷支持，优化和健全农村金融体系。目前农业发展银行应适时扩大政策性服务的业务范围，从目前单纯的粮食银行转变为服务于农业开发、农村基础设施建设、农业产业升级、农产品进出口的综合型政策性银行。逐步减少收购贷款，增加开发贷款，把主要力量放在增强农业发展后劲上，如支持农田水利基本建设技术改造、农村开发和基础设施建设、农业产业化和土地适度规模经营;引导农业产业结构调整;支持农业新产品、新技术的研究、开发及转化;支持农业和农村生态环境建设，促进农业可持续发展;支持贫困地区人口尽快脱贫解困等。
2、商业性金融机构要开展业务创新，支持农村经济发展。国家在政策上要明确金融机构在县及县以下机构、网点增加存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例。商业银行要加强对农业和农村经济的支持，农业银行应顺应市场机制，开展业务创新，为农业提供多种类型的金融服务。而且目前农村经济结构调整和农业产业化经营也为农业银行调整信贷结构提供了历史性机遇，农业银行只有紧跟新形势、明确新任务、定位新市场、推出新举措，整合信贷资源，做好信贷结构调整，才能和农村经济结构调整相适应，才能更好地发挥金融对农村经济的促进作用，带动农民增收，促进城乡经济融合，推动农业和农村经济结构调整。
(四) 加强对新型农村金融机构监管。调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策发布后，社会反映积极。各省（区、市）纷纷要求加入试点，各类资本参与试点的积极性很高。目前，已经核准18家新型农村金融机构开业，其中：村镇银行9家，贷款公司3家，农村资金互助社6家。18家新型农村金融机构共吸收存款5523万元，发放贷款13843万元，总体运行良好，已经凸现出四个方面的积极作用：一是中国金融史上增加了三种新型农村金融机构，进一步丰富完善了金融组织体系。二是为“三农”提供了新支持，在试点地区引入了城市的资金、成熟的金融产品、先进的理论和技术，为“三农”提供了有效的金融支持，初步实现了“筑渠引水”的目标。三是探索了金融支农新思路，尝试了引导金融机构更好地支持“三农”的新途径。四是激发了农村金融体制机制新活力，“汤水效应”已开始显现，有竞争、有合作的农村金融市场已经在试点地区初步形成。当前，扎实稳妥地推进新型农村金融机构试点工作，要正确处理好三个关系。一是支持与监管的关系，要在支持和培育的同时，将主要精力转移到监管上来，进一步完善监管办法，厘清各方责任，切实防范风险。二是试点与推广的关系，要在取得试点经验的基础上，选择合适时机，稳妥有充地扩大试点范围。三是“新政策”与激活整个农村金融体系的关系，通过设立新机构，促使原有机构加快转换机制，形成互为补充、适度竞争、相互促进的农村金融服务新格局。 (五) 推进农村金融产品和服务创新，积极探索贫困地区农村金融服务的有效途径。要适应农村金融服务点多面广的特点，放宽农村地区银行业金融机构业务准入条件和范围，鼓励开发新的金融产品和服务；创新小额贷款方式，扩大小额贷款服务，着力解决农村贷款难问题；针对农村金融需求缺乏有效抵押物、担保机制不健全的问题，应积极探索建立多种形式的担保机制。 总之，今后一个时期，要通过进一步加强监管，深化改革，改进服务，着力消除影响农村金融改革发展的体制机制障碍，解决农村金融服务存在的突出矛盾和问题，更好地支持社会主义新农村建设。
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