一、山西省以农村信用社为重点的农村金融改革已初见成效。
二、当前农村金融体制改革面临的主要问题。
三、加快农村金融体制改革的对策建议。
内 容 摘 要
随着我国经济的不断发展，农村金融越来越不适应经济发展的需要，其对农村经济的推动作用也越来越弱。农村金融体制和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。虽然从2003年6月国家加大了对农村信用社试点改革和扶持的力度，也取得了一些成绩，但由于没有从根本上触动农村信用社的治理结构和运行机制，农村信用社改革和整个农村金融发展的前景仍然不明朗，农村金融发展滞后的局面一下子还难以扭转，其负面效应仍将长期显现。
对农村金融体制改革问题的思考
——以山西省为例
山西省以农村信用社为重点的农村金融改革已初见成效
山西省农村信用社已有60余年的发展历史，按照国务院深化农村信用社改革的要求，2005年组建了省联社，目前仍是省、市、县、乡法人体制。
2005年底，全省农村信用社共有法人机构1782家，其中：省级联社1家，市级联社3家，县级联社110家（含汾西），乡镇农村信用社1668家，加上非法人的分支机构（分社、储蓄所），机构网点总数为3135个；截止2007年底，全省农村信用社现有1191家法人机色，其中：省级联社1家，市级联社3家、县级联社111家（含汾西），乡镇农村信用社1078家；机构网点总数为3013个。
经过改革，农村信用社长期积累的沉重历史包袱逐步得到有效化解；长期存在的系统性、区域性支付风险问题得到了有效控制；同口径下的经营财务状况和资产质量明显改善；农户贷款等涉农信贷投放大幅增加，服务功能有所增强；内外部对农村信用社改革发展前景的信心大为提高。改革成效具体一表现在以下几个方面：
(一)、扶持政策落实到位，资产质量明显改善。改革试点以来，全省农村信用社以县为单位110家县联社共计认购专项票据53.73亿元（2007年全省6家联社已兑付47958万元）；累计获得税收减免21.51亿元（其中：所得税14.84亿元，营业税6.67亿元）,保值贴补息11.4亿元;累计获得省、市、县三级政府承诺扶持资金5.25亿元（其中政府承诺的专项扶持资金落实2亿元,3%的营业税列收列支扶持资金落实3.25亿元）.2007年底,按四级分类口径统计,全省农村信用社不良贷款比例为12.05%,比改革前下降2.86个百分点。
(二)、各项业务快速发展，资金实力明显增强。2007年12月末，农村信用社的各项存款1661.83亿元，较改革前的1213.12亿元增长了4478.71亿元;各项贷款1098.97亿元,较改革前的818.08亿元增长了208.89亿元。最近2年，农村信用社各项存款年均增长了17.13%，各项贷款年均增长15.96%，均高于全省同其金融机构各项丰贷款增速。改革试点以来，农村信用社贷款所占金融机贷款总额的比重由19.49%提高到20.37%,提高了0.88个百分点。
(三)、财务状况逐步改善，盈利能力明显提升。2007年底全省农村信用社股本金余额为69.65亿元，较改革前的64.49亿元增长了5.16亿元（其中：资格股47.17亿元,占比为67.73%,投资股22.47亿元,占比为32.27%);2007年底,资本充足率为16.35%,较改革前10.06%提高了6.29个百分点.自改革以来,全省农村信用社2006年、2007年分另盈利14.67亿元和21.55亿元,分别较改革前的7.67亿元增长了7亿元和13.88亿元；截止2007年12月末，全省农村信用社历年亏损账余额19.93亿元，较改革前的35.67亿元减少了15.74亿元。
(四)、支农投放不断增加,支农力度明显加大。2007年12月末,农村信用社农业贷款余额630.11亿元,占其各项贷款的比例由改革前的55.86%提高到57.35%;占全省金融机构农业贷款的比例由改革前的94.25%提高到97.22%.农户贷款余额529.8亿元,农户贷款户数超过300多万户,达到全省农户数的比例为50%以上。
(五)、产权制度改革稳步推进，法人治理架构初步建立。2007提12月末，全省共组建农村合作银行1家，组建以县（市）为单位统一法人机构32家（2007年经山西银监局批准筹建统一法人的县级联社57家），暂保留县、乡二级法人农村信用社的县（市）78家（预计2008年底110家县联社组织形式改革将全部完成）。截止2007年12月底，全省农村信用社已全部搭建起社员（股东）代表大会、理（董）事会、监事会和高级管理层“三会一层”的组织管理框架，并分另如开了社员（股东）代表大会、理（董）事会、监事会会议，聘任了高级管理层，制定了联社《章程》和“三会”《议事规则》以及财务、信贷、稽核、安全保卫、人事管理、信息披露等方面的内控管理制度，初步形成了激励和制约相平衡的经营管理机制。
二、当前农村金融体制改革面临的主要问题
(一)农村信用社浮动利率改革范围较小、力度不够，离预期目标还有相当大的距离。
首先，从范围上看，全国绝大多数农村信用社和农户、农村企业等，仍难以分享浮动利率改革的好处。迄今为止，信用社浮动利率改革试点虽然在上年8县(市)信用(联)社的基础上，进一步扩大到未试点省各选择1—2个县(市)进行试点；但是，相对于全国2000多个县市来说，试点县 (市)所占比重也只有百分之几。
其次，存贷款利率浮动的幅度仍然比较小，与农村民间金融的存贷款利率仍有很大差距，因而对民间金融的引导能力相当有限。如根据中国人民银行福州中心支行课题组对福建连江县的调查，在实行浮动利率改革试点的信用社，一年期种养业贷款利率上浮50％后，月利率为 6.6375‰；农村其他工商业贷款利率上浮70％后，月利率为7.5225‰；而连江县民间借贷平均月利率在15.0‰上下。信用社利率达到最大浮动后，仍然只有民间借贷平均利率的一半左右。
再次，在信用社浮动利率改革的大多数试点中，试点范围仍然只限于设在乡镇的营业网点，而位于县城所在地的营业网点往往不属于试点范围，因此直接限制了浮动利率改革的效果。如福建连江县县城所在地集中了县域存款的63.9％，但县城的农村信用社仅吸收县域存款的4.5％。商业银行的存贷比仅为45.5％，大量存款通过商业银行的县支行，以上存二级准备金的形式集中到上级行。因此，信用社浮动利率改革，并没有有效制约农村资金的流失。
最后，农村信用社的体制问题，从根本上限制了浮动利率改革的成效。如果信用社缺乏适应市场的经营机制，导致其不注意改进贷款的营销，那么，由于存款利率上浮、吸收存款增加，也会导致信用社的资金筹措成本提高，甚至因大量资金贷不出去而增加信用社的经营风险。在部分试点地区已经出现了类似现象。有些信用社为了争取客源，吸引民间资金，导致存款利率的上浮幅度大于贷款利率的上浮范围，甚至出现一浮到顶、刚性浮动等现象，这不仅影响了信用社的经营效益，还导致其存贷比下降、闲置资金增加。此外，虽然目前试点的浮动利率改革只限于信用社，但将它推广到商业银行将是早晚的事。一旦被推广到商业银行，那么银行之间、银行与信用社之间的激烈竞争，很可能导致银行、信用社的存贷款利差和利润空间迅速收缩，使部分银行和信用社陷入破产的边缘。美国在1982-1986年的利率市场化改革中，就曾出现过银行倒闭数量大增的先例。可见，从国外经验和部分试点信用社的情况看，浮动利率或利率市场化改革实际上是个双刃剑，它给农村和信用社带来的未必是清一色的利好。利率市场化改革能否取得最后成功，从根本上还要取决于信用社自身能否通过深化产权制度改革，完善法人治理结构、转换经营机制，从而形成相对完善的利率定价机制和管理授权机制，将利率定价的灵活性和约束性结合起来。
(二)农村信用社体制改革的惠及面仅局限于少数地区和信用社，大多数地区的农村信用社由于体制和政策问题的困扰，要发挥“主力军”作用仍然心有余而力不足。
在具体政策执行中，农村信用社虽被当作合作金融，却经常“以合作之名行银行之实”，在金融监管中实际上被当作商业性金融。农村信用社的发展经常面临多元目标的冲突，包括支持“三农”的政策性目标、合作制为社员服务的目标、作为商业性金融机构的盈利目标与追求规模经济目标等。多元目标的冲突造就了信用社内部经营和外部管理中的机会主义，成为影响其运行绩效和可持续发展的重要因素，对信用社大面积亏损的形成，起到了推波助澜的作用。
农村信用社的行业管理体系不健全、行业管理和政府监管合二为一仍是一个突出问题。人民银行和信用社联社虽然经常被赋予信用社的行政管理和行业管理职能，却经常处于“不管失职，严管违法”的困境。缺乏健全的行业管理体系，没有覆盖全国的资金清算系统和通存通兑系统，成为妨碍信用社提高竞争力的重要因素。从微观体制上看，农村信用社名为农民的合作金融组织，实际上却是“准国有金融机构”，甚至农村信用社的改革也主要呈现“政府主导型”特征。在农村信用社与农民或社员之间，“两张皮”的现象比较普遍，不仅农民不承认信用社是农民的合作金融组织，缺乏入股信用社的积极性，就连信用社职工事实上也不承认这一点。信用社的民主管理和社员股金往往形同虚设，有的甚至基本上没有社员股金，“为社员服务”无从谈起，“内部人控制”更是一个普遍问题。由于外部管理体制不健全，内部的所有者缺位和法人治理结构等问题，农村信用社转换经营机制、充实资本金、提高抗风险能力等长期发展大计，多数仍处于悬而未决状态。
(三)局限于信用社的农村金融改革难以从根本上解决农村金融的供给问题。
从解决“三农”问题的大局出发，农村税费改革是解决减轻农民负担的问题，而农村金融体制改革是解决增加农民收入的问题。在当前农民增收困难的情况下，推进农村税费改革，借此减轻农民负担是非常必要的。但是，减负不能替代增收。因为减负减到一定程度后，再减就比较困难了。但是，通过农村金融体制改革，改善农村的融资条件，在增加农民收入方面，却有持续的影响力。如果改革思路切实有效，政策措施得力，农村金融体制改革将会给农民收入增添源源不断的活力。然而，从现实来看，农村税费改革的实际进展和效果，却大大超过了以信用社为重点的农村金融体制改革。首先，推进农村金融体制改革的力度，远远没有推进农村税费改革那么大。比如，近年来，虽然局部地区和少数信用社的改革从来没有停止过，但是，大面积的农村信用社改革实际上还没有真正开始。其次，现实中的农村金融体制改革，主要局限于农村信用社内部的改革，从而部分地限制了农村金融的组织创新，影响了有效增加农村金融供给。迄今为止，农村金融抑制、对于农村民间金融的歧视仍然相当严重，农村金融的市场准人仍然没有松动，甚至农村金融管制还得到了一定程度的强化。然而，当前，在我国农村，试图单纯依靠农村信用社的改革，完全解决农村金融的供给问题，是不现实的。道理很简单，在加入WTO和逐步完善社会主义市场经济体制的背景下，农村金融服务不能依靠单一主体 (信用社)的垄断供给，农村金融不能被排除在市场主体多元化的进程之外。农村金融市场主体的多元化迟早会到来，并冲击现有的农村金融制度安排。因此，在信用社之外的农村金融改革，越早越主动，越晚越被动。
加快农村金融体制改革的对策建议
从解决“三农”问题的需要看，加快农村金融体制改革的意义，已经不亚于农村税费改革。当前，应该像重视推进农村税费改革那样，重视农村金融体制改革，推进农村金融体制改革。
(一)以扩大信用社浮动利率改革试点为契机，加快农村利率市场化进程。
建议在近期内进一步扩大农村信用社浮动利率改革的试点范围，加大试点力度。2003年将各省市试点的县市数在现有基础上再增加2倍。在总结经验的基础上，2004年将试点面再扩大一倍。鼓励各试点县(市)因地制宜地探索推进利率市场化的模式，注意对不同试点模式的比较。将试点地区县城所在地的农村信用社统一纳人试点范围，以提高农村信用社的资金筹集能力。
鉴于农村贷款大多属零售业务，交易成本高、风险监控难，建议中国人民银行将其认可的试点信用社存贷款利率浮动幅度，在现有基础上适当扩大。原则上以现有的试点浮动幅度为基础，存款利率的浮动幅度再增加50％，贷款利率的浮动幅度再增加一倍，但具体浮动范围由农村信用社(联社)会同当地的金融监管部门因地制宜地决定。通过存贷款利率浮动幅度的扩大，适当缩小农村信用社存贷款利率与民间借贷利率的差距，增强信用社对民间金融的引导能力。
建议金融监管部门督促试点地区的农村信用社加强成本核算，关注利率变动对其资产负债及收益的影响，完善利率定价的决策程序和利率内外控制度，形成兼有灵活性和自我约束性的浮动利率定价机制，并及时总结推广这方面的经验。如鼓励农村信用社在加强约束机制建设的基础上，在政策允许的浮动利率范围内，根据市场资金供求、民间借贷利率、管理成本、贷款对象及风险因素等，灵活决定贷款利率水平。结合加强金融监管，严格实行农村信用社资产负债比例管理，规定其只有存贷比达到一定程度、新增贷款的不良率低于一定数量时，才能实行浮动利率。
(二)全面深化农村信用社的体制改革，为发挥其农村金融主力军作用提供体制基础。
2003年《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》对农村信用社改革的要求，是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。各地应根据这个要求，全面加快农村信用社的体制改革。
1．加大力度分类推进农村信用社的微观体制改革。农村信用社的微观体制改革，任何一种思路都难以做到十全十美。只能选择次优方案，按照“模糊过去，清晰未来，因地制宜，借鉴经验，分类指导，多方案比较”的原则，分类推进改革。
2．适当调整农村信用社的宏观政策定位。人民银行能否继续增加对信用社的支农再贷款，不能不引起重视。因此，在邮政储蓄存款通过人民银行对信用社的再贷款之间，建立制度化的转化机制，显得更为迫切。
3．适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要，重新整合政策性金融业务，调整其业务载体。可以预料，在最近两三年内，粮食流通体制的市场化改革将会取得实质性的进展。与此相适应，当前农业发展银行的主要贷款对象——国有粮食企业将会加快改革进程；大量的非国有粮商进入农产品收购领域也是早晚的事。随着农业结构调整的深入推进，在缺乏足够担保抵押品的情况下，许多产业化龙头企业对农产品收购资金的季节性大量需求，也需要通过政策性银行来解决。因此，需要将重新整合政策性金融业务或调整政策性金融的载体，尽快摆上议事日程。具体思路可以有以下两种：一是健全农业发展银行的政策性金融功能，将目前由农业银行代理的政策性金融业务，如农村基础设施建设贷款、扶贫贷款等，重新划归农业发展银行，完善农业发展银行的政策性金融机构功能；建议中国人民银行适当放宽农业发展银行的职能范围，将产业化龙头企业的收购资金纳入农业发展银行的支持范围。二是取消农业发展银行，面向四大国有商业银行和网络覆盖全国的股份制商业银行，公开招标农业政策性金融服务。第二种思路应先行试点，通过试点总结其可行性。
4．在加强和改善金融监管的同时，适度放松农村金融的市场准人条件，允许农村民间金融组织合法化，允许外资金融介入农村金融业务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，以增加农村金融的服务供给。许多经济学家通过对发展中国家的大量经验研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20％，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。我国也不能例外。有条件地允许民间金融的合法化，可以为发展农民自主参与的各种农村合作金融，提供良好的环境条件。农村民间金融借贷手续简便，又没有僵化的规章制度，与农村资金的需求主体之间亲和力较强。在我国多数农户和农村企业普遍缺乏担保抵押品的情况下，发展民间金融可以有效利用民间的乡土信用资源，为解决农村融资难问题服务。农村民间金融的形式可以多种多样，如民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等。前世界银行首席经济学家斯蒂格里茨早就指出，将正规金融市场与非正规金融市场，按照公平竞争的原则合理整合起来，可以更好地满足农村各个阶层和部门对金融服务的需求，同时，也有利于金融部门自身提高效率并积累可持续发展能力。实际上，美国、日本等都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得成效。要随着民间金融的发展，积极探索改善其金融监管的方向。
参 考 文 献
1.中国银行业监督管理委员会：《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，银监发【2006】90号，2006.12.20。
2.新华网：“温家宝总理在2007年‘全国金融会议’上的讲话”， 2007.1.22。
3.罗春玲：《农村金融体系的制度创新》，《改革》，2005年第２期。
4.吴晓灵：《完善农村金融服务体系支持社会主义新农村建设》，金时网， 2006.4.28。
