一、小额信贷的基本理念
二、开展小额信贷必要性
三、国外小额信贷发展的经验
四、我国小额信贷监管中存在的问题
五、对我国小额信贷监管问题的对策研究
内 容 摘 要
本文首先简单介绍了关于小额信贷的基本理念，然后从开展小额信贷必要性着手，详细介绍了国外小额信贷发展的经验和我国小额信贷发展的现状及存在的问题，进而针对这些问题提出进一步发展我国小额信贷的对策和建议。
对小额信贷问题的研究
小额信贷是我国金融领域的一个比较新的话题，小额信贷的理论和实践在我国还非常有限，需要全面的认识。1994年小额信贷作为国际组织推荐的一种扶贫方式被引进我国。其目的是解决我国的贫困人口问题，增加贫困人口的收入。2004年，小额信贷在中央一号文件中被明确提出，并由此引发了关于小额信贷理论和实践的论证。
从小额信贷在我国的历史发展过程考察，小额信贷的持续性发展面临着越来越多的问题。目前大量的小额信贷机构存在高额的不良贷款。各地建立的小额信贷机构性质含混，不是政府也不是企业；管理费用混乱、成本极高；不良资产比例明显偏高；管理机构和工作人员的水平较低，缺少培训机制；特别是缺少及时发现问题的信息监测系统等。
在这样的背景下，小额信贷在我国的发展必须有一个崭新的理念和准确的定位，并对目前管理方式、发展环境进行适当的调整和改革，才有可能实现可持续发展。
一、小额信贷的基本理念
一般意义上的小额信贷，是指向分散的低收入群体和个体经营者提供的一种额度较小的信贷服务。发展小额信贷的初衷是为贫困人口、低收人家庭和自营业者提供金融服务，促进不发达地区的经济发展，小额信贷为贫困、低收入家庭以及微小企业提供—系列广泛的金融服务。学术界把各种小额信贷机构依照其经营的首要目标分为两类，即扶贫型(福利型)和商业型(制度型)两种基本模式。商业型以高于商业银行的贷款利率来维持财务上的可持续发展，而扶贫型以扶贫为目标，不要求利息收入覆盖运营成本。
小额信贷服务的提供者包括正规金融机构(如银行)和其他机构(如非政府组织)。如果一个机构其主要业务为小额信贷业务，则该机构可以定义为小额信贷机构。如果一个具有相当规模的金融机构，如大银行通过设立专门机构或子公司开展小额信贷，该机构亦称小额信贷机构。
然而，对小额信贷机构的理解并不应该局限于此，小额信贷不应该是一个理论上划定的框框，比如只对贫困人口、只在某一区域提供某种或某几种服务。在许多国家最初发展小额信贷的时候都出现过这种理念上的误区，而理念上的局限只会使小额信贷行业的路越走越窄。
首先，小额信贷机构并不是贫困人口的专利。从理论上讲，小额信贷的服务主体应该是略低于贫困线的人口。但国际上成功的、具有可持续性的小额信贷机构的贷款对象是多层面的。它囊括了贫困人口、非贫困人口和微小企业。从国际经验上看，一方面，多元化的借贷主体可以分散投资风险，为小额信贷机构的持续发展提供更多的契机；另一方面，使小额信贷机构可以有更强的能力适应市场的环境，更好的为贫困人口、为促进农村金融体系的改进做出努力。第二，小额信贷机构提供的产品和服务应是根据其客户需求多元化的。第三，小额信贷机构的组织形式应该是多样化的，既可以是各种商业性和非商业性组织在主体上的结合，也可以是不同主体之间合约关系有机的结合。
二、开展小额信贷必要性
首先，从全球视角观察，发展小额信贷对于缩小个人收入差距和解决区域发展不平衡和资源有限性问题能够起到推动和促进作用，具体可以分为三个方面：一，小额信贷是扶贫的有效工具。它通过提供存款、信用和保险工具使得贫困人群可以进行更加稳定的消费，更加有效的去管理他们的风险，发展微小企业并增加自身的盈利能力，提高生活质量。二，小额信贷服务可以促进资源的配置、市场发展和技术进步，并通过这些渠道促进经济的增长和社会发展。三，小额信贷服务可以通过对金融市场进一步完善来促进整个金融体系的发展。
其次，小额信贷作为农村金融体系必要有益的补充。1994年小额信贷机构被引进我国，在当时，引进这种方式的根本原因是扶贫。扶贫攻坚任务的艰巨性和紧迫性要求我国政府对信贷扶贫方式进行变革和完善。1994年小额信贷机构被介绍到我国以后，在推动扶贫工作进村入户、促进贫困地区群众尽快解决温饱问题方面发挥了积极的作用，并且丰富了中国扶贫工作的观念和手段。
在这种状况下，大家一致认为，发展小额信贷机构有助于促进农村家庭收入水平的增加，使贫困人口可以获得相应的金融服务，增强贫困人口对风险的抵御能力。同时，小额信贷机构提供的服务在很大程度上有助于企业收入水平的提高、增加就业。小额信贷可以成为促进中国经济发展的一个重要手段。
三、国外小额信贷发展的经验
（一）、小额信贷的国际经验
目前世界上有上万家小额信贷机构，小额信贷行业正在国际上许多国家和地区蓬勃发展。但据CGAP的统计，在这上万家机构中，仅有1％是不依靠捐赠而独立运行的，而这1％当中，仅有63个小额信贷机构有持续盈利的纪录(Micro Banking Bulletin)。小额信贷机构的持续发展问题成为了一个全世界普遍关注的问题。从另一个角度来讲，小额信贷的确是可以盈利的，这前63家小额信贷机构的平均回报率为总资产的2.5％。这也是越来越多的机构步人小额信贷行业的动力所在。
国际上，商业型的小额信贷机构成功的关键是机构的运作与该区域需求、文化、制度、法律环境的匹配，以使该机构可以达到盈利水平。这个适应性包含了两层意义：第一，对小额信贷机构本身的要求，包括其所有者、高级管理人员的经验和素质、其采用的运作机制、风险管理水平等。第二，对小额信贷机构的外部环境的要求，包括法律法规建设、监管环境等。作为政府，要支持小额信贷发展，就要从这两层意义出发，一方面为小额信贷发展创造良好宽松的法律环境，另一方面，积极引导、有力约束，提高小额信贷机构自身的水平。
由于各国的法律文化环境和区域金融需求有很大不同，各地小额信贷机构在服务对象、组织形式、发展路径、运作机制等方面都有很大的差异。1995年，在the standard banking for the poor(SBP)的推动下， 956个小额信贷机构组成了 worldwide microfinance institutions list。下面的研究选择了有代表性的个案例对小额机构的运作主体、运作机制、服务对象进行分析。
（二）、印尼的小额信贷机构
印尼的小额信贷机构包括：人民银行(BRl)的农村信贷部(BRI-UD)，人民银行是印尼惟一的一家农村国有商业银行，由非政府组织(NGO)开展的储蓄贷款自助小组(SHG)以及农村正规金融机构“农村银行(BPR)”。小额信贷的业务活动主要包括两个部分：一是储蓄，二是贷款。
(1)联系银行制度(PHBK)
在印尼农村广泛进行的是一种称为银行和自助小组 (SHG)合作的项目，它将银行和农产自助小组通过小额信贷机构这一中介联系起来，以解决穷人的借贷难问题。类似这种几方合作的金融服务形式，也称为联系银行制度(PHBK)。PHBK开始于1988年，到1999年底，活动已在印尼23个省的1161个银行分支机构中进行， 212个非政府组织(NGO)和25364个自助小组(SHG)参与进来。客户总数达765586个，贷款的偿还率达96％。
PHBK是非金融机构、非政府组织(NGO)和农产自助小组(SHG)几者间合作形成的机构。该机构可以提供转贷服务，也可以从事非信贷性的其他中介服务。合作各方都应是受益者，各方的运营成本由服务性收入所覆盖，即收益应高于成本。这样，小额信贷才具有生存和发展性，这类合作才能长期、持续地开展下去。
(2)印尼人民银行(BRI-UD)
印尼人民银行(BRl)的乡村信贷部(BRI-UD)是印尼惟一的一家从事小额信贷业务的国有商业银行。它为穷人开设的名为Simpedes的储蓄项目实践。
BRI在80年代初的改革初始阶段，有效地利用了政府提供的启动支持资金和世界银行的贷款，经过多年不懈的努力，现在，它已完全可以用吸收的存款储蓄替代外部贷款作为自己开展信贷服务的资金来源。BRI通过将其3700个乡村信贷部(UD)分支机构组成的网络作为赢利中心，到2000年6月，它已达到有2510万存款账户和260万借贷者的规模。BRI通过存贷利率差所获的信贷服务收入，完全可以覆盖其运营成本，并利用所获利润，不断扩展金融服务业务的广度和深度。
在政府宽松的金融政策条件下，BRI的发展演变过程说明国有农业银行可以进行成功改革。它完全能成为自负盈亏、可持续发展的金融中介，而且完全可以以市场利率，向中低收入群体提供精心设计的小额储蓄和贷款产品服务，成为小额信贷的主力军。
从BRIUD的成功经验我们可以看到：(1)政府的金融政策和国家的金融改革对小额信贷的发展十分重要。(2)通过开展有吸引力的储蓄和贷款产品服务，制定适宜的工作激励和奖惩制度，建立有效的内部管理和监控系统，小额信贷是可以达到自负盈亏和可持续发展的。(3)低收入群体有储蓄的潜力，农村金融机构可以以讲求成本效益的方法动员他们的存款。(4)小额信贷机构应该重视贷款的回收工作，并为此制定必要的激励措施。(5)对于一个金融机构而言，大规模地服务于众多的低收入群体和争取机构自身的金融自负盈亏这两个目标是可以一致起来的。(6)通过针对不同收入水平的各类客户，相应提供他们需求的各类存、贷款服务，金融机构完全可能做到不断增加贷款所需的资金规模，降低平均交易成本和提高赢利水平。
四、我国小额信贷监管中存在的问题
（一）、小额信贷的监管
小额信贷机构(MFI)面临着许多威胁其生存和长期可持续发展的风险。其中最严重的风险来自于小额信贷机构的外部经营环境，包括自然灾害、经济危机和战争等带来的风险。这些风险是无法直接控制的，但是小额信贷机构可采取很多方法来预防或减小这些潜在的不良影响。
金融机构，不论是正规银行或是非正规的小额信贷机构，所面临的风险有很多是相同的，比如信用风险、流动性风险、操作风险、法律风险及战略风险等等。而其中，信用风险、市场风险和流动性风险对小额信贷机构来讲又是最重要，最应该关注的。小额信贷机构的管理者对机构所面临的风险评估应该包括：潜在损失，内部风险管理和信息体系的质量，以及是否有足够的资本金来弥补已识别出的和未识别的潜在损失。从很大程度上讲，小额信贷机构管理水平决定了这个机构能否充分的衡量和应对风险，以及机构承受风险的能力。。 银行业监管者该不该对小额信贷机构进行监管以及如何对小额信贷机构进行监管是我们目前需要解决的一个主要问题。
（二）、商业型小额信贷机构的问题
商业型小额信贷机构对解决我国贫困人口金融服务的问题是十分理想的。但是，商业型小额信贷机构的建立有很多问题。
第一，国际上可持续的商业型小额信贷机构，一般具有以下特征：首先，具有较大规模，统计表明净资产在1亿美元以上的小额信贷机构具有较强的可持续型；其次，具有较为广泛的覆盖面，案例研究表明客户数额在1万以上的小额信贷机构发展比较稳定；再次，业务范围较为广泛的可以从事包括吸收公共储蓄等综合性业务的小额信贷机构具有较好的可持续性。
而这种可持续发展的小额信贷机构运作成功的核心有三：首先，小额信贷机构应该具有专业技术优良、行业经验丰富和风险意识较高的管理人员和信贷人员。实现可持续性的前提条件是使小额信贷机构提供的金融产品与服务符合当地的需求、适应当地的文化。从国际经验看，商业型小额信贷机构发展的动力之一就在于管理人员可以因地制宜的运用小额信贷的各种运作模式和运作方法，使小额信贷机构提供的金融服务可以充分满足当地的需求。其次，小额信贷机构应该有完善的风险管理体系。从而更好的保证小额信贷机构可以高效率、低成本地运营。同时，根据小额信贷机构提供产品的风险制定其产品的价格，使定价能够最好的覆盖金融机构的成本和风险。三是，小额信贷机构应该具有能力强和有责任心的领导者，同时还要有良好的公司治理。能够持续稳定提供小额信贷产品与服务的必须是治理良好、管理完善的机构。
以上条件在我国目前尚不具备，即使是在较为发达地区的商业银行，要想满足这些条件也是十分困难的。依照目前农村金融体系的发展水平，在我国建立具有可持续发展性的商业型小额信贷机构不仅需要相当长的时间，而且取决于市场经济体制建设进程的速度。
第二，目前对商业型小额信贷机构的设计存在理念上的错误。
目前一些政府管理部门正在研究和推动商业型的小额信贷机构在我国发展，专门服务于特定的人群，即那些急需资金用于生产或生活、未来又具备还款能力的贫困人口，采用完全不同于一般商业银行的信贷技术模式和信贷管理办法，同时可以独立地完成商业运作。但一个专门服务于特定人群的小额信贷机构，同时又不具有提供多元化金融产品的手段，是无法实现可持续发展的。把小额信贷机构划定在这个理论框框里，只会使小额信贷行业的路越走越窄。
（三）、小额信贷的贷款激励机制
所谓贷款激励机制是指，小额信贷机构通过最初的小额贷款，在获得一定偿付之后，逐渐增加对该客户的贷款规模。不论是小组信贷或是个人信贷，通过这种方式，可以有效的解决信息问题以及偿还的违约问题，提高效率，同时，这种方式也可以提高借款人的积极性。
但是，这种运作机制的有效性有一定的条件：第一，需要始终保持相对较低的利率。小额信贷的优势在于它提供的贷款利率比其竞争者更有优势。第二，竞争可能削弱这种运作机制的效果。所以，这种激励机制适合用于人员流动性较低，且竞争较低的市场环境，比如农村。而在城市，人员的流动性高，不易跟踪，如果没有良好的综合性的信用机构，小额信贷的偿还则很难保障。
同时，小额信贷机构也不能完全依靠该激励机制，因为借款人有可能对最终可以获得的大额贷款有预期，而在最终违约。
小额信贷机构应该在贷出款项之后尽快开始回收。在主流的信贷方式中，借款人获得资金之后，一般是进行投资，之后将本利一起偿还。但对于Grameen类的福利型小额信贷机构，对于一年期的贷款，一般是将本金和利息加总后除以50，同时在款项贷出后一周开始回收。BancoSol和BRI的还款期限比较灵活，但其核心的想法也是对借出款项进行规律的小数额回收。这个机制的好处有很多，第一，可以尽早发现违约，并将违约者剔除出去。第二，可以给信贷员或者联保小组的组员以预警。第三，可以使银行掌握借款人的现金流。同时，每周的偿还期限是基于借款人的稳定收入源，因此不会给借款人带来负担，同时为银行降低了风险。
（四）、抵押抵补机制
大部分小额信贷项目不要求抵押，但会有本质相似的抵押抵补机制。比如要求在信贷金额超过一定数额以上的借款人将其借款数额的0.5％作为“紧急基金”。“紧急基金”提供类似于保险的功能，即在借款者违约、死亡或者残疾等情况下，将基金分给会员。此外，还有5％的信贷数额作为“组税”计提在联保小组的集体账号中。这笔钱不可以从小额信贷机构提取，作为“强制存款”，它类似于抵押物品，在组员违约时进行抵补。很多人更强调激励机制在小额信贷项目中的作用。目前从实践中还无法判断哪一种机制是小额信贷机构最为有效的机制。
五、对我国小额信贷监管问题的对策研究
（一）、我国对小额信贷的监管问题
在我国，我们要不要对Credit-only的小额信贷机构进行监管?根据《银行业监督管理法》，监管当局被赋予的主要职能有两条：第一，维护金融体系的安全性，第二，保护存款者利益。从这个意义上讲，银监会不需要对其进行监管。而从另一个意义上，银监会应该对促进和发展小额信贷机构做出努力，引导民间合规金融浮出水面，同时破除洗钱、非法集资等非法行为的生存基础。由此，我们的监管目的就明确了，监管者最主要的目的不是要高成本的监管每一个小额信贷机构，而是要引导这个行业或这种组织形式成为农村金融服务体系中重要的组成部分，为农村的经济和社区发展做出积极的贡献。银监会应该努力协助促进小额信贷的发展，但银监会职责范围内的监管仅应局限于吸收存款的小额信贷机构。
（二）、目前对小额信贷的监管改革与基本原则
依照国际通常的做法，对于有捐助的非政府组织开办的小额信贷机构依法注册，无需监管：对于会员制机构，使用会员资金进行投资的组织，由非金融合作机构进行非审慎性监管；对于吸收公共存款的组织 (比如银行)要进行审慎性监管。国际上，小额信贷行业在逐步开始吸收存款，由此要求监管方面进行改革，保持与金融体系发展的一致性和监管的审慎性。
同时，监管改革应该从促进小额信贷产业的发展出发，促进小额信贷与正规金融体系的融合。尤其是应该关注小额信贷机构的商业化问题，即小额信贷机构向吸存机构的改进和商业银行经营小额信贷业务。监管改革要确定高利率在政治意义上是可以接受的，同时，明确小额信贷机构的贷款风险与银行所面临的贷款风险是有区别的。
（三）、对小额信贷的监管措施
在明确监管目标，审慎性监管与非审慎性监管的区别后，下面的举措应该是监管改革中应该关注的：
第一，允许只贷不存的小额信贷机构自由信贷，不进行审慎性监管。绝大多数的小额信贷机构不吸收存款，他们通过捐助或其他途径获得资金。对只存不贷的小额信贷机构可以采用适当的非审慎性监管，比如常规注册、对主要股东的披露、对报表的年审等。其中应该重点关注的是其高级领导层、管理层的能力及责任心。监管人员应该判断一个小额信贷机构的拥有者和其高级管理人员是否有能力、有足够的经验、有责任心，并愿意为小额信贷机构的成功负责。
第二，根据小额信贷的本质调整审慎性标准，比如，提高资本充足率要求、放松信贷限制和贷款损失的管制、贷款材料的不同标准、简化报告制度以及根据不同情况对股东要求进行调整。
第三，放弃压制性的审慎监管条例。为小额信贷的发展创造宽松的法律环境，让小额信贷机构可以拥有更多的提供金融服务和产品的权利，减少在对小额信贷规模扩大方面的限制。
最后，也是最重要的是税收制度和市场开放问题。小额信贷主要是为边远偏僻的欠发达地区的低收入家庭和穷人提供工作机会和增加收入，大多数国家都是免税的，同时不在市场准入方面设立任何限制。
参 考 文 献
1、《扶贫小额信贷与公益信托制度研究》 孙全同 经济科学出版社 2006.12
2、《小额信贷运作机制与亟待解决问题的研究》 赵炎 《全国商情·经济理论研究》2007.01
3、《小额信贷 以金融手段反贫困的成功尝试》 李天德 徐朝科 四川日报 2007.01.31
