1、证券管理体制的概念。
2、证券市场管理体制的演变及其特征
3、当前证券市场管理体制的框架与职能界定
4、新监管体制的特点及不足之处。
5、我国证券市场发展的对策和建议。
内 容 摘 要
本文回顾了证券监管体制的概念，着重分析了证券市场管理体制的演变及其特征，当前证券市场管理体制的框架与职能界定。新监管体制的特点及不足之处。最后，阐述了我国证券市场发展的对策和建议
。
我国证券市场的管理体制
证券监管体制是证券监管的职责划分和权力划分的方式和组织制度，是国家历史和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有续和稳定发展的重要基础。证券监管机构作为证券市场监管的主体在整个监管体系中发挥着主导作用，确立有效的监管体制模式，能够提高监管的效率，避免证券市场过分波动。
一、证券市场管理体制的演变及其特征
我国证券市场管理体制是随着证券市场的发展而逐步建立起来的。从证券主管部门的发展变化看, 大体可划分成三个阶段:
( 一) 1981 ~ 1985 年, 财政部独立管理时期。这一时期, 我国证券市场处于萌芽阶段, 基本上不存在股票市场和企业债券市场, 政府也没有提出要发展证券市场。出于经济建设和弥补财政赤字的需要, 国家从1 9 8 1 年起发行了国库券。国库券的发行工作主要由财政部组织和管理,发行方式以行政摊派为主, 也没有建立起国债的流通市场。国库券的发行主要依据国务院历年颁布的《国库券条例》。因此, 从严格意义上讲,这一时期还谈不上证券市场管理体制问题。
( 二) 1986 ~ 1992 年10 月, 中国人民银行作为证券主管部门的时期。1984年底,金融界正式发出了开放金融市场作为金融改革的突破口的呼吁, 证券市场的发展提上议事日程。1 9 8 5年, 股票市场、企业债券市场开始出现, 并有所发展。为进一步开放金融市场,加强金融市场管理, 1 9 8 6 年1 月7 日, 国务院发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》, 该《条例》第5 条规定“ 中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关, 是国家的中央银行” 。并在第5 条第n 款中规定“管理企业债券、股票等有价证券, 管理金融市场” 。这样, 就确立了人民银行作为证券市场主管机关的地位。
这一时期, 随着经济体制改革的深入, 证券市场得到较快发展, 除国库券外, 金融债券、企业债券、投资公司债券、企业股票相继推出, 证券交易市场逐步放开, 国务院及有关部门制订了有关证券市场的法规和政策。证券管理体制除进一步明确人民银行是证券主管部门外, 也经历些变化。
1 .初步形成了以人民银行为证券主管部门,按券种划分部门分工的管理格局。在证券发行管理上, 国家债券发行以财政部为主, 人民银行参与管理; 金融债券和短期融资券基本上由人民银行管理。地方企业债券在1 9 8 9 年前主要由人民银行负责管理, 人民银行总行下达年季控制规模, 由人民银行总行和各地分行按审批权限分别审批; 企业发行股票处于试点阶段,各地人民银行曾批准了一些企业进行公开发行股票试点。1 9 90 年5 月以后, 国家规定已公开发行的股票要由有关部门进行重新确认。证券交易市场管理主要由人民银行负责,财政部参与国债交易市场管理。
2 . 初步强化了债券的发行计划管理, 国家计委逐步介入了证券市场。1 9 8 8 年国家机关进行改革, 国务院制订了《国家计委、财政部、人民银行在宏观经济管理方面的分工意见》, 对三大综合经济部门在金融市场管理方面的分工作了相应规定。根据《分工意见》, 国家计委介入r 证券市场的计划管理, 并于1 9 8 9 年12 月27 日, 同中国人民银行联合发布了《关于发行企业债券实行额度申报审批办法的通知》。同时, 从1 9 8 9 年起, 国家计委会同人民银行开展编制年度国内证券发行计划, 报国务院批准后下达执行。1 9 9 2 年, 证券发行计划正式纳入国民经济计划对地方企业债券实行由国家计委、人民银行联合审查、审批制度。
3 . 在股份制改造规范化, 强化股票市场管理过程中, 国家体改委逐步介入了证券,仃场_1 9 9 0 年5 月, 国家有关部门规定, 凡是进行股份制试点的企业要报国家体改委等部门重新审批。为强化股票市场管理, 1 9 9 1 年4 月, 在人民银行设立了经国务院批准的股票市场办公会议制度。该会议制度由人民银行牵头, 国家计委、财政部、国家体改委、国有资产管理局、国家税务局、经贸部、国家外管局、国家工商局等8 个部门组成,代表国务院行使对证券市场的日常管理权。从1 9 9 2 年开始, 在股份制改造规范化的进程中, 国家体改委会同国家有关部门颁布了一系列股份制改革的规范意见,深入地介入了证券市场管理。1 9 9 2 年6 月, 为进一步强化证券市场管理, 在国务院股票市场办公会议的基础上,建立了国务院证券管理办公会议制度, 同时, 在人民银行设立了证券管理办公室。
4 . 逐步加强了证券行业的自律性管理。1 9 9 1 年8 月28 日, 成立了中国证券发展史上第一个全国性的行业自律性管理组织—中_______国证券业协会。同时,
财政部成立了中国国债协会。两个民间自律性组织的建立,标志着中国初步开始形成政府管理与自律性管理相结合的证券管理体制。
( 三) 1992 年10 月以来, 以国务院证券委员会为主管机构, 中国证券监督管理委员会为执行机构的管理体制时期。1 9 9 2 年10 月,深圳“ 8 . 1 0 ”事件以后,为了加强证券市场的宏观管理,统一协调证券市场有关政策, 建立健全证券监管工作制度, 国务院决定成立国务院证券委员会 ( 以下简称证券委) 和中国证券监督管理委员会( 以下简称证监会) 。这是深人经济改革,完善证券市场管理体制的一项重要决策。1 9 9 2 年12 月17 日, 国务院发布了《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》,对各部门证券管理的职责进行了明确分工, 进一步理顺和完善了我国的证券管理体制。
从我国证券管理体制的演变看,有这样几个特征: ( 1) 这个演变过程是我国证券市场管理从无到有,从小到大的过程; ( 2) 这个过程中, 证券管理部门从附属于财政, 过渡到依附于人民银行, 最后过渡到一个独立的证券管理部门; ( 3) 证券管理的对象和范围随证券市场发展不断扩大,逐步走向规范化、法制化; (4 ) 证券管理体制的趋势是走向建立集中统一的证券管理体制。
二、当前证券市场管理体制的框架与职能界定
当前我国证券市场管理体制的框架可以划分下列几个层次:
( 一) 国务院证券委员会。它是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构。作为国务院归口的议事协调机构, 它由下列14 部委的领导同志组成: 中国人民银行、国家体改委、国家计委、财政部、经贸办、监察部、最高人民法院、最高人民检查院、外贸部、国家工商局、国家税务局、国有资产管理局、国家外汇管理局、国务院法制局等。该委员会共同研究决策证券市场的重大政策和问题。其主要职责是: ( 1) 负责组织拟订有关证券市场的法律、法规草案; ( 2) 研究制定有关证券市场的方针、政策和规章; ( 3) 制定证券市场发展规划和提出计划建议; ( 4) 指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与证券市场有关的各项工作; ( 5) 归口管理中国证券监督管理委员会。除上述职责外, 根据国家有关法规, 证券委还承担下列工作: 统一安排和审批国内企业到海外公开发行股票和上市; 审核申请的设立的证券交易场所; 配合有关部门制订、下达证券发行计划; 备案各类上市公司和证券机构; 研究制订证券市场发展战略和规划,组织投资基金证券、可转换证券等新品种的试点工作。1 9 9 3 年,国务院还授予国务院证券委员会管理期贾市场的一系列职责。
( 二) 中国证券监督管理委员会。它是国务院证券委员会对证券业和证券市场进行监督管理的执行机构, 接受国务院证券委员会的指导、监督、检查和归口管理, 由有证券专业知识和实际经验的专家组成, 按国家事业单位管理。其主要职责是: ( 1 ) 根据证券委的授权, 拟订有关证券市场管理的法规; (2 ) 对证券经营机构从事证券业务, 特别是股票自营业务进行监管; ( 3) 依法对有价证券发行和交易以及对向社会公开发行股票的公司实施监管; (4 ) 对境内企业向境外发行股票实施监管; ( 5) 会同有关部门进行证券统计, 研究分析证券市场形势并及时向证券委报告工作, 提出建议。
1993年, 国务院证券委员会根据市场管理需要, 将证监会职责进一步明确,要求证监会依法对证券业、证券市场进行全方位、全过程的监督管理。具体职责划为: (1 ) 根据国务院证券委员会丧权起草或制定有关证券业和证券市场管理的规则和实施细则, 起草证券法规。( 2 ) 监督、管理有价证券发行、上市、交易。( 3) 对证券经营机构、证券清算、保管、过户登记机构、投资基金经营机构和证券从业人员的业务活动进行监管; 会同有关部门制定证券从业人员的资格标准和行为准则, 并进行监管。(4 ) 会同有关主管部门审定从事证券业务的律师、会计师事务所,颁发证券业从业许可证书; 规定前述专业人员为证券发行、交易及对上市公司监管等业务所提供的专业性报告意见书的格式和所应包含的内容。( 5) 监督管理证券交易场所的业务活动。( 6) 监管上市公司及其有关人员执行证券法规的行为; 审查上市公司的有关报告; 监管上市公司的收购、兼并活动。(7 ) 对境内企业直接或间接向境外发行股票和上市行为进行监管。(8 ) 对违反证券法规、实施细则和有关具体规则的行为进行调查, 提出意见, 并提交有关部门进行处罚。( 9)会同统计部门编制证券统计资料,研究分析证券市场形势,及时向国务院证券委员会报告证券市场运行中的重大问题并提出相应建议; 向证券业和社会公众提供信息。( 1 0 ) 从事对外交往与合作事宜。( 1 1) 办理国务院证券委员会交办的其他事宜。
1993年, 国务院在授权证券委管理期货市场的同时, 也授权证监会作为管理期货市场的执行机构, 履行和监管证券市场相应的职责。
( 三) 国务院各部门。国务院在授权证券委和证监会管理证券市场的同时,也将相当一部分证券市场管理职责授权予国务院各部门, 主要包括: 1 .中国人民银行。其职责是: ( 1) 审批和管理各类债券市场包括企业债券、金融债券等; ( 2)审批和归口管理各类证券机构夕包括证券交易中心、证券公司等; ( 3) 审批管理投资基金市场,包括基金管理公司、投资咨询机构; ( 4) 管理货币市场。2 . 国家计委。其职责是: ( l) 根据证券委计划建议进行综合平衡,编制证券计划; ( 2) 负责审批管理国家投资债券、国家投资公司债券, 和人民银行一起管理中央企业债券; 3 .财政部。其职责是: ( 1) 负责管理国家债券市场; ( 2) 归口管理注册会计师和会计师事务所,对其从事与证券业有关的会计事务的资格, 同证监会一起进行确认。4 .国家体改委。其职责是: ( l) 负责拟订股份制试点的法规,包括一些股票市场法规; ( 2) 组织协调有关试点工作,负责审批中央企业的股份制试点工作; ( 3) 审批、管理各类定向募集公司发行的股票或股权证。此外, 国家资产管理局、国家税务局、国家外汇管理局、外贸部、经贸委等还在同自身职能有关的方面介入证券市场管、理。国资局负责国有股份的评估与管理工作, 国税局负责证券市场的税收工作, 外管局负责外币债券的审批工作, 参与B 股市场管理,外贸部参与证券市场利用外资工作, 经贸委介入股份制试点工作,介入B 股市场的管理工作。
( 四) 地方政府。其职责是: ( 1) 负责地方企业的股份制试点工作, 包括定向募集公司和社会募集公司, 地方政府拥有公开发行股票企业的选择权; ( 2 ) 负责审批地方企业债券、地方投资公司债券; ( 3) 管理当地证券市场。
值得注意的是, 上海市政府负责归口管理上海证券交易所,深圳市政府归口管理深圳证券交易所,这实际上负责管理了全国证券交易市场。证监会只能对深沪交易所实施监督管理。
( 五) 上海·深圳证券交易所。这两个交易所是我国证券市场上最主要的自律性管理机构,实际上承担了全国证券交易市场的具体管理工作, 包括: ( l) 监管在本所上市的各类债券和股票的交易业务和活动; ( 2 ) 监管来自全国的成为本所会员的证券经营机构; ( 3 ) 监管来自全国的在本所上市的上市公司; ( 4) 制订、实施本证券交易市场的所有规则; ( 5) 开发各类证券交易新品种。
从当前我国证券市场的框架与职责界定看, 在市场管理体制上有以下几个特征:
1.首次确立了独立于任何部门的证券主管部门。在我国证券市场发展史上, 证券管理要么由财政部门负责, 要么由中央银行负责。1992 年10 月成立的国务院证券委员会作为全国证券市场的主管机构, 使我国证券业第一次有了不附属于任何部门, 属于证券业自身的管理部门。
2. 证监会作为执行机构, 使得政府与证券市场之间有了间隔,避免了政府直接介入市场。证监会是由有关专家组成的一个事业单位, 作为证券委的执行机构, 承担了证券市场管理的主要职责,政府可以不直接介入证券市场。
3. 市场管理体制存在部门分工。除证券委、证监会管理市场外, 还有人民银行、计委、财政部、体改委等部门较深地介入了证券市场管理。其他部门也在不同程度上参与了证券市场管理,使得证券市场多头管理的局面, 没有完全改变
4 .市场管理还是分级管理体制。除中央各部门按自身职责参与市场管理外, 各级地方政府及其职能部门也在不同程度上参与市场管理。
5 .没有一个覆盖全国的证券管理机构。目前, 证券委员会只有一个小型办公室负责其日常事务, 在全国没有任何分支机构。证监会也没有在全国设立派出机构和分支机构。各管理主体之间缺乏联系的渠道与约束机制。
6 .这个市场管理体制的行业管理不明显,作为自律性机构的证券业协会的职责不明确,证券业自律性组织的作用不明显。
简言之, 这是一个具有中国特色的, 分层次的,部门分工协作, 以证券委为主管机构, 以证监会为执行机构的证券市场监督管理体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威
性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。
第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事治理和上市公司高级治理人员任职资格的治理，加强了交易所一线监管的作用。但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会ＳＥＣ相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金治理公司从业审批等。从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，假如一个人即是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。假如缺乏一个有效的监管体制，不仅轻易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职：制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，看证券领域是否出现问题；而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，假如取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管，而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚赌博”，另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策，事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。
我国证券市场发展的对策和建议：
回顾中国证券市场十余年发展历程，我们取得了一定的成就。但是中国证券市场发展历史毕竟短暂，是一个不成熟不完善的新兴市场；中国证券市场构建于传统计划经济体制上，带有很多明显的计划经济痕迹；中国证券市场基本上是政府主导的强制性制度变迁的结果，缺乏国际沟通、交流和竞争。上述因素导致目前中国证券市场存诺多问题。在这样缺乏良好基础的中国证券市场推进国际化进程将给市场带来前所未有的挑战和机遇。中国证券市场要想真正融合于全球资本市场，分享全球化的好处，必须在法律制度框架、市场体系建设、市场主体利益分配、市场监管的力度、外汇管理制度等各个方面做出根本性变革。
一、彻底解决股权分置
公平对待流通股股东和非流通股股东利益是解决股权分置问题的目的。
现在中国要保护流通股股东利益，正说明这个制度设计有问题。流通股股东承担了lOO％的风险，收益却只有30％，控股股东通过商溢价来迅速获得资金。这是通过侵害流通股股东的利益来实现的。没有了社会财富保值功能，没有了资产选择功能，股权分置使中国的资本市场失去了其最基本的动力。只有彻底艇决了股权分置这种制度设计带来的浓重的投机文化，中国的资本市场才可能进入国际主流资本市场。解决股权分置问题应从以下几个方面着手：
1．恢复证券市场资产定价的本来功能资本市场最基础的功能就是资产定价功能，这是他赖以生存的基础。市场的购并活跃程度代衷了该市场的成熟程度，并购的目的是为了延伸上下产业链，也是为了增强横向竞争力，产生协同效应，降低运营成本。大的购并是以资本市场资本定价为基础的。这个功能首先要解决以什么样的价格购并。另外购并的效率如何，成本在那聚。解决股权分胃问题，有利于恢复中国资本市场定价的功能，有利于提升上市公司资产价值，延长其产业链条。
2．杜绝交易黑幕中国资本市场关联交易盛行，中国股市的整体规模在世界上不算大，但中国证券市场关联交易恐怕世界第一，关联交易的最后结果受损的是上市公司，控股股东借此掏空上市公司优质资产，从灰色通道得到利益。这是对中小投资者最大的不公。产生这个现象的原因就在于：两类股东权利和利益不对等。
3．纠正股东行为扭曲控股股东的扭曲包括他的融资行为、战略布局、经营渠道等，控股股东用几乎无成本资金去进行有内幕交易的多元化扩张，不管经营结果如何，个别人得到了最大利益。解决了股权分置有利于公司治理结构改善，一定程度上纠正大股东的行为扭曲。
4．消除公司疯狂追求商溢价融资一般来说上，股权融资成本最高，但在中国上市公司进行股权融资几乎没有成本，因此上市公司乐此不疲的用高溢价股权融资的方式从流通股股东手垦圈来了巨额资金，使流通股股东亏损严重。融资成本差异导致分配政策发生扭曲，大多数上市公司分配时都要进行现金和送股、赠红股等手段搭配使用，原因就在于两类股东的成本差距悬殊㈨。在解决股权分置问题重新进行制度设计时，一定要从制度设计层面上解决这一问题，从根本上更正分配政策发生的扭曲，切实保护各类股东利益。
二、努力构建一个多层次的交易市场
主板市场与创业板市场共同发展上要有纵向层次化，股票市场、债券市场与衍生金融产品市场相互协调发展中有横向的层次化，场内市场与场外市场并存，全国性市场与区域性市场相辅相成。逐步将深沪两个证券交易所合并为一个，建立真正意义上的创业板市场。解决股权分置后尽快使B股与A股合并。这样有助于改善和统一全国证券市场的布局，建立多层次市场，有助于投资者判断市场情况，根据自己的需要选择不同的投资对象。
我国证券市场层次单一，上市资源有限。很多缺少资金的中小企业因为过高的上市门槛而只能望市兴叹。而与此同时，一些上市企业却手握资金而不知投向哪里，产生资金的低效率现象。另外，由于在境内上市的过程中投入成本过商，耗费时间过长，耗费了大量的上市企业资源，也使一些企业一旦上市，目的就t分明确，特别“珍惜”这来之不易的机会，拼命多圈钱。这造成一些上市企业不珍惜融来的资金，对融来的资金大手大脚，人为制造了市场风险，企业素质下滑和监管困难。
创业板市场主要作用是为高风险有良好发展前景的高新技术企业提供上市筹资的场所，类似于美国的NASDAQ。顺应市场需求逐步推出投资工具和避险工具，推动中国证券市场向深度发展。扶持高科技企业成长，推进技术创新和产业结构优化，更好地发挥证券市场的优化资源配置功能。
尽快制定《基金法》和《期货法》大力发展金融衍生产品，以尽快引入作空交易机制；改变单边盈利的市场局面； 完善重大信息披露制度，加大证券交易中持续性信息披露违约责任的司法处罚力度及国际合作，健全相关的民事诉讼制度。
结论
中国证券市场经过快速无序发展的九十年代初后，市场发展的脚步就被制度设计的不合理所阻挡。深刻认识中国证券市场存在的问题对中国证券市场的发展具有较高的理论意义。
本文的研究表明，证券市场的发育是一个艰难的进程，要在短期内发展证券市场，政府要起主导作用。政府是推动中国证券市场发展的重要力量。当然，在这一进程中，具有一定自主性的非政府组织，以及广大的证券市场参与主体也起到了积极作用。中国证券市场管理的制度变迁及其管理体制发展历史的经验足政府在短期内是推动证券市场发展的重要力量，其教训是政府强制性的制度变迁有相当大的后遗症。在这一进程中，还需要充分发挥其他力量的积极性。
本文只是就证券市场的几个方面进行了比较分析，还不全面，希望为中国证券市场发展提供简单的参考意见。
参 考 文 献
张育军．中国证券市场发展的制度分析．经济科学出版社年版，1999：187
刘鸿儒．中国证券市场的发展状况问题与方向．中国证监会公告(1995)：45
郑振龙．中国证券发展简史．经济科学出版社，2000：328
潘汉云．完善市场机制足我国证券市场发展的关键．商业研究，2000(12)： 92
