一、农村金融改革的背景和环境
二、农村信用社经营中存在的主要问题
三、我国农村信用社管理体制中几点困境
四、农村信用社改革过程中存在的问题
五、对农村信用社改革的建议:
内 容 摘 要
农村信用社的改革正面临着前所未有的机遇和挑战，今年是农村信用社改革成败的关键年，这仅仅只是刚刚开始，却明显暴露出一些不足：法人治理结构的不完善，内控制度的不健全，法律意识的淡薄，员工素质低下跟不上改革发展的需要，严重影响农村信用社的进一步发展。就农村信用社现存的诸多问题，提出一些建议。
论农村信用社
——农村信用社改革过程存在的问题及其对策
进入2007年新的一年，农村信用社的改革正面临着前所未有的机遇和挑战，今年是农村信用社改革成败的关键年，这仅仅只是刚刚开始，却明显暴露出一些不足：法人治理结构的不完善，内控制度的不健全，法律意识的淡薄，员工素质低下跟不上改革发展的需要，严重影响农村信用社的进一步发展。
一、农村金融改革的背景和环境
回顾农村经济体制改革20年来农村金融市场的发展历程，可以看出，农业生产和农村经济的每一次大的飞跃，农村改革每一项大的突破，必然带来农村金融业务上和体制上的大改变。80年代初期，农户重新成为农村经济主体，农村金融市场一下子出现了2亿多个信贷交易对象，原有的计划信贷方式和管理体制发生了重大改变。恢复后的农业银行，农业贷款对象从以集体为主变为以农户为主，农村合作信用社也从政社合一的体制下解放出来，通过恢复“三性”，业务规模和内容有 了快速发展，对农民个人贷款也由过去主要用于治病和解决生活困难变为既用于承包土地，也用于发展各种经营，贷款数额也成倍增加。农村经济体制改革促进了农 业生产力的大幅度提高，农产品商品供给大大超过了农副产品收购资金，特别是1985年专业银行企业化改革后，农产品收购资金短缺，“打白条”、压级压价和 限收拒收，严重挫伤了农民的生产积极性，也不断加大各级财政的负担。为使农村政策性金融活动规范化和制度化，1994年我国成立了专门的农业政策性金融机 构即中国农业发展银行，统一管理农产品收购资金、农村扶贫贷款和农业综合开发贷款等专项贷款业务。
80年代末期，农村经济结构的调整，促进了乡镇企业和农村二三产业的发展，非农产业成为农村经济的增长点，农村金融市场的重点也由农业转向非农产业。 非农产业的资金需求要比农业生产规模大、周期长，已有的贷款规模和管理方式也不适应新业务的需求，农村中出现了大量的非正式的金融机构，如农村合作基金会、乡镇企业基金会、农民储金会等。民间借贷市场也日益活跃，高利贷款非常普及。农村金融市场一度非常混乱。特别是进入九十年代以后，全国各地兴起“开发热”和“达标热”，不切实际的“政绩工程”和“面子工程”造成巨大的资金缺口。地方政府纷纷介入农村金融市场，集资、摊派、高息吸储、行政性贷款等，进一 步加重了农村金融市场的混乱。为了治理和理顺农村金融市场的秩序，1996年，中央推动了新一轮的农村金融体制改革。在《国务院关于农村金融体制改革的决定》中明确提出，农村金融体制改革的指导思想是“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，进一步提高农村金融服务水平，增加对农业的投入，促进贸、工、农综合经营，促进城市一体化发展，促进农业和农村经济的发展和对外开放。”农村金融体制改革的重点是“恢复农村信用社 的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。”随后又相继出台了关于加强农村信用社、农业银行、农业发展银行、农村民间自由借贷市场的管理和改革的一系列政策意见和法规制度。随着农村金融体制改革的普及和深入，我国已初步形成由农村合作信用社、农业银行、农业发展银行和民间自由借贷市场构成的农村金融体制格局。根据正式公布的资料，1998年末，全国农村信用社各项存款余额12192亿元，占整个金融机构的 12.74%，比年初增加1465亿元；各项贷款余额8340亿元，占整个金融机构的9.6%，比年初增加922亿元，其中农业贷款2659亿元，占整个金融机构的59.83%，比年初增加393亿元，乡镇企业贷款3761亿元，占整个金融机构的67.04%。2003年底，全国农村信用社有机构34，846个，存款余额2.41万亿元人民币，贷款余额1.72万亿元人民币，在较多地区，农村信用社已成为农村金融服务的主力军。2003年6月27日，中央政府颁布了《农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），从而正式启动了以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的新一轮改革。经过了在8个省市1年的试点以后，中央政府又于2004年8月17日颁布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发[2004]66号），意在进一步推动农村信用社的改革，促进统筹城乡经济协调发展，缩小城乡地区差异。
近几年来，虽然国家有规定不再征收农业税，但农村的经济仍然发展缓慢，农民收入增长停滞，城乡收入差距扩大非常严重。所以农村的金融服务供给瓶颈问题日益突出，农村信用社改革也就成了人们讨论的热点。2003年6月《国务院关于印发深化农村信用社改革试方案的通知》（国发[2003]15号），开始了一轮农村信用社改革的进程。在这个方案中，为了解决农村信用社存在问题指引了方向，最大突破是信用社交省级人民政府管理，实施银监会监管、省级政府管理、农村信用社自主经营“三位一体”的管理体制。
在中国人民银行的推动下，农村信用社领域进行了三种模式的试点：原有农村信用社框架内重组模式，即2000-2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；股份制模式，既2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；农村合作银行模式，即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江郅州农村合作银行试点模式。此次深化农村信用社改革试点的一个重大政策突破就是农村信用社交由地方政府负责，并明确要求省级人民政府应坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，同时还明确了省级人民政府对农村信用社管理的主要职责。总体上看，把农村信用社交由省级政府管理，一方面有利于落实管理责任，发挥地方政府的作用，帮助农村信用社改进经营和发展业务，改善农村信用社的外部环境；另一方面有利于规范农村金融市场秩序，有效防范和化解地方金融风险。但是目前农村信用社发展中仍然面临一些问题亟待解决。
二、农村信用社经营中存在的主要问题：
（一）资产质量问题
作为改革试点的农村信用社通过央行票据置换和自身加大清收力度，使不良贷款余额及占比都有较大幅度的下降，但致使不良贷款形成的深层次矛盾并没有从根本上得到解决，不良贷款可能出现反弹。截止2004年6月末，全国农村信用社不良贷款余额4720.76亿元，不良贷款率达24.38%，16621家农信社资不抵债，资不抵债面为48.1%，总额为1779亿元；抵债资产风险隐患较大，待处理资产503.95亿元，至少有一半无法收回；而呆帐准备金余额仅为258.17亿元。这里存在着历史包袱。第一，是各个时期形成的不良贷款，80年代以前形成的农村集体经济组织贷款基本上成为呆帐贷款，由于行政干预而发放的乡镇企业不良贷款等；第二，巨额亏损，有经营亏损和储蓄存款保值贴补支出；第三，是行社脱钩时候的遗留问题。形成历史包袱的因素很多，其中就包括了权责不明，管理薄弱，经营失控，道德风险，行政干预等。
（二）存贷款比例不协调
信用社不愿意从事面对农户的农业贷款和小额信贷，却把资金的投放重点放在工商企业，其又不具备健全的风险防范措施和手段，最终导致大量的不良贷款。另外，信用社资金大部分来自居民存款，而储蓄存款中的定期存款又占比最高。这种存款的结构必然比其他银行支付更多的利息。再加上农村信用社的特殊性决定其资金来源与资金运用严重不配，筹资成本高，生息能力弱。
三、我国农村信用社管理体制中几点困境
（一）市场化与合作制相矛盾
改革进行以来，我国农村信用社最显著的变化也许就在于其越来越浓厚的商业化特征。将利润作为最终的经营目标，在经营范围上，它们也在努力地拓宽服务领域，已经延伸到非擅长的非农和大宗业务品种上；在组织架构上，也在逐步地改变原有的独立法人体制，而效仿商业银行实行垂直的组织管理架构。特别是在市场化程度较高地区的农村信用社，在经营观念上几乎已经与一般意义上的商业银行无异。为了生存，被动地作出适应性转变。这种转变也是必须的，但是这与信用社的初衷相违背。信用社是以合作制形式存在的，合作制作为一种集体所有制的产权形式，它强调的是不以赢利为目的，由社员入股，实行民主管理、主要为社员服务的宗旨。因此，市场化规则与合作制原则在很多方面是相互矛盾和无法兼容的。两种不同运营模式同时出现在一个企业内部，必会出现两者互相阻碍，市场化举步维艰，合作制流于形式，农村信用社的经营陷入停滞状态。
（二）政府管理与政府职能的矛盾
这次改革中明确提出要将农村信用社的管理责任交由省级政府负责，同时国家监管机构依法实行监管，实行农村信用社自我约束、自担风险的管理体制。而从这样的决定中我们可以看出此次改革是为 了强化农村信用社与地方政府的关系，更好地突出农村信用社服务“三农”的市场定位和经营宗旨，为发展地方经济发挥更大的作用。但是，省级政府如何实行管理这个问题引起困惑：第一，这样的政策是否有悖于“政企分开”的政府职能改革的要求？政府职能改革要求不能过多干预经济方面的事情。如何体现出政府对金融企业的间接管理？第二，改革方案明确要求，对“农村信用社的管理由省级政府负责，不能将管理权下放给地、县、乡政府，特别是将农村信用社交由地市县政府管理，容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。”这最终很可能是事与愿违，信用社改革后变成多种形式多的金融机构，有农村商业银行、农村合作银行、股份制银行等，而不同的形式决定了管理的重点不同，单由省级政府统一管理，必将要花费大最的人力物力财力去制定不同管理条例和实施细则，去地信用社进行监督和指导。在目前情况上，不干预其经营发展又要对其进行管理，这是一个两难的决策。
（三）产权不清
农村信用社在法律上属于集体所有，但其产权制度以及相应的法律关系是模糊的，甚至是矛盾的。从制度上讲，允许社员个人入股，不得退股。但是在实际操作上以规定可以退股，而且实行保息分红的分配制度，这种入股实际上变成了存款制度，社员不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。从某种角度来说，信用社的社员应享有的权利实际是虚有，即所有者虚位。股员作为信用社的原始出资人本应拥有信用社产权，但长期以来股员自身的参与管理权单薄，管理能力较低，成了名义上的所有者。将权利转移到信用社干部，职工内部人员以及和管理部门手中，由他们行使实际决策权利。
（四）法人治理结构不健全
信用社由入股的社员共同所有，社员通过民主选举建立社员代表大会理事会和监事会，规范各自的职责和议事规程，建立决策、执行和监督相互制衡的机制，进而由“三会”更好的管理农村信用社。但目前农村信用社的“三会”基本上流于形式，没有履行职责。第一，社员代表大会虽然定期召开，但是社员代表普遍没有参加的积极性，即使参加也很少就信用社的经营管理问题进行有价值的质疑和探讨，权利机构形同虚设；第二，理事会本应由社员代表大会选举产生，但长期以来地方政府对后选人的推选才是影响选举的重要因素，加之理事长通常由信用社主任兼任，形成了事实上的“内部人控制”；第三，监事会与社员代表大会和董事会相比无足轻重。事实上，信用社主任往往拥有最高经营管理权，不是“三会”监督主任的日常行为，而是“三会”接受了主任的领导。导致决策权、监督权、执行权三权合一。
由于农村信用社面临严重的制度环境和内部治理方面的问题，信用社需要有更加彻底的改革，修修补补的改革方案很难使信用社摆脱目前的困境。对于信用社自身而言，产权改造和合理的治理结构的形成以及金融服务的创新更是迫切的任务。就上述问题提出建议：
1、改善经营状态，扩大利润来源
（1）加快科技投入。加大对电子化建设的进程，创造条件开办信用卡业务，并纳入国家“金卡”工程建设范围。建立适合农村金融发展的信息技术应用网络，为“三农”提供智能化、人格化 服务产品。
（2）以市场为导向，合理调整农村信用社的营业网点布局。按照方便农民、讲究效益、保障安全的原则适度调整机构网点。按照优胜劣汰的市场原则对不合理布局、经营规模小的网点进行撤并。
（3）加强农村信用社业务人员的素质训练和业务管理就显得格外重要。由于业务人员素质普遍偏低，不仅在同行业中被戏称为“草台班”，而且在广大客户印象中也大打折扣。这给信用社的发展带来了不利因素。信用社应多鼓励和采取在职培训和脱产培训，二者相结合的方式，使业务人同在宏观经济政策、微观经济分析和新兴业务技术及理论上不断进步。
（4）坚持以人为本，建立激励型用人机制。实行全员劳动合同制，不再区发代办员和合同制，一视同仁，竞争上岗。推行绩效工资制，把个人工资收入信用社效益相结合。
2、有效治理处置不良贷款，促进信用社健康发展
（1）调整税收政策。农村信用社是以5%税率交纳营业税，约25%税率交纳所得税。两税占农村信用社总收入水平的8%-10%。因为信用社不是以盈利为目的的合作金融，个人认为可以在支农业务收主上减免营业税，对有严重亏损挂帐的，可减免其所得税专项用于弥补历年亏损，从而逐步减少由历史原因造成的不良资产。
（2）建立贷款风险保证金制度。在我国，信用社历年形成的贷款资金，是按一定比例提取呆帐准备金的，然后核销。这种方式虽然减轻了信用社经营包袱，但是这对于那些“不能还贷和不想还贷”的贷户没有责任可言。久而久之陷入资产风险大，资产充足率低、财务状况恶化的经营困境。实施贷款风险保证金制度，即按贷户贷款金额的一定比例左右提取贷款风险保证金，信用社专户储存，贷户还清款项即可归还这笔保证金，如果最终没有还款，无力归还时，信用社没收用于核销呆帐损失，这样使损失让借贷双方共同承担，在一定程度上迫使贷户诚实守信，树立正确的信用观念，另外一方面也可以在一定程度上减轻贷款风险，加速资金周转。
（3）强化信贷管理，建立风险防范机制。一是制定出一套完善科学的操作规程，所有信贷业务都应该合法合规，禁止有“两违”贷款，即违规、违纪贷款，坚持好“三查”制度和审贷分离制度。二是建立信贷调研信息系统和评估论证系统，加强贷款风险预测和评估。要科学合理的对企业评定信用等级，严格按照贷款五级分类标准划分。
3、优化资产负债配置，实行资产负债比例管理
（1）坚定不移地实行信贷资产分类管理和资产比例管理。资产负债比例管理是强调信用社在经营过程中，为确保资产“安全性、流动性和盈利性”的前提下，加强资产负债规模控制和结构的管理和调整，将经营中风险和盈利并重看待。在实践中，一是要坚持资产负债总量平衡，防止资产超负荷营运；二是要保持资产负债之间的合理结构，确保资产的流动性。在期限与结构上，首先要做到投入资金的运用期限与资金来源存期相适应。
（2）降低筹资成本，提高资金收益率。为保证为客户服务和开拓新业务的提前下，要努力降低和控制业务管理费用的开支，所有费用要与业务经营总目标任务挂钩；在讲效益的思想指导下，开展正当的吸存竞争，要以优质服务取胜，尽量降低间接成本，使组织资金成本有所下降。进行金融创新，为客户提供多种便捷优质的服务，以增加收入和扩大社会影响力。
（3）明确产权关系，对合作制与市场化选择。农村信用社既然是自主经营、自负盈亏的企业，就应该建立现代企业经营机制，才能完善法人治理结构，实现企业经营权和所有权分离的科学管理。而产权明晰的农村信用社改革之所以陷入进退两难，是因为合作制本身存在缺陷，另外政府的改革给信用社带来了不确定性。一般来说，在经济发展水平较高的地区，农村信用社实力较强，可选择商业化经营道路，按股份制进行改造，这样不仅消除了农村信用社合作化的内在缺陷，而且其法人结构治理和激励机制也将在改造过程中得到纠正和完善。面对相对落后地区的信用社的业务工作主要是支持农民的生产经营活动和脱贫工作。而要实行商业化也是不可能的。但农村金融市场相对比较封闭工作。而要实行商业化也是不可能的。但农村金融市场相对比较封闭，信用社资金循环比较正常，适合实行合作制的经营方式。因此我们应该因地制宜地逐步对农村信用主进行改革和重组。
（4）地方政府管理的建议。一是地方政府特别是省级政府要引导农村坚持服务“三农”，目前农村有效信贷需求不足问题越来越突出，因此各级政府应该制定、实施切合当地实际的产业结构调整规划、因地制宜，以市场为导向，推动城乡一体化的发展。进而激活“三农”对信贷资金的有效需求，也为农村信用社履行支农职责提供舞台。二是，按照“政企分开”的政府职能改革要求，地方政府对金融企业的管理只能是间接的宏观管理，而不能直接干预农村信用社的业务经营活动。做到“有所为，有所不为”。对于改革为股份制的可以效仿英国的“金股制度”，政府仅对信用社的权益方面表现为有否决权。不干涉其人事任免与经营方式的决策。在宏观上制定实施有利于稳定和市场发展的法规，引导和激励社会投资；在微观上打击包括逃废债在内的所有违法违规、扰乱社会和经济秩序的投机者。
4、完善法人治理结构
首先，要明晰农村信用社的产权，这二者之间是相互的。我国农村信用社现有的股权结构比较单一，所以应在体制上有所有创新，信用社真正的所有者应该是入股社员，对信用社的资产有占有接受优先与优惠服务参与决策和选择经营管理资产收益权及处分权。因此要明确所有者地位，依据股权确定对信用社的控制权，建立现代企业产权制度，为规范法人治理结构创造条件；其次，强化约束机制，规范信用社法人治理结构。法人治理的目标是降低成本，使所有这不干预日常经营，同时又能保证经理层以股东利益和利润最大化为目标。社员代表大会是最高权利机构，要确保社员代表产生的合法性、公正性和代表性。理事会作为代表大会的常设机构和决策机构，要切实维护广大社员利益，履行法定职责，谨慎选聘管理班子。监事会根据有关法律法规政策和社员代表大会、理事会决议，认真开展对理事会和经营班子各项工作的监督，及时做到信息披露及时，提高透明度，以利于社员监督。
四、农村信用社改革过程中存在的问题
农村信用社体制改革中出现的问题不是偶然的，是我国经济体制改革中深层问题的具体体现，这些问题严重制约了农村信用社的发展。
（一）农村信用社的合作基础薄弱，制约了合作制的推进。农村信用社是合作制企业，它应具有社会化、开放性的管理特征，实行民主管理是它的基本管理要求，也是农村信用社活的灵魂。这一管理特色要求社员的思想符合三点基本要求：一是要具有社会化、开放性的思想，关心社会发展，胸怀宽广，能容他人；二是要有合作的愿望和合作的能力，乐于存在于组织之中，并能在组织中找到个人位置；三是能将个人利益和组织利益相结合，自觉调整个人和组织的关系。在我国农村，人们还没摆脱小农思想和宗族思想的束缚，这些思想的特点是封闭性、排他性强，狭义的个人主义，自私自利，合作意识差，与民主管理思想不相兼容。
农村信用社在自己的发展过程中也没有形成自己的合作基础，缺少社员的参与。毛泽东说：“没有人民群众的广泛参与就没有合作经济”。农村信用社所走的“官办”或“半官办”道路，偏离了建社初衷，远离了社员，社员也没有将农村信用社看作是自己的银行，两者的关系被无形割断，失去了社员的合作基础。
农村经济基础薄弱，合作基础差。农村信用社的服务对象应是代表农村发展方向的合作经济、联合经济等规模经济，或有发展前途的小生产者，最后才是生活资金的需求。因为合作金融是小生产者由于发展生产资金不足而自愿组成的资金互助联合组织。再者，农村规模经济是联系农村、农民和市场的最好纽带，是架起农民走向市场的“金桥”，能很好地带动农村经济的发展，资金需求也活跃。现在农村仍以家庭经济为主。家庭经济的特点是分散、弱小，发展不足，资金需求用于生活的多，而用于生产的少，风险承受能力差，合作基础差。
（二）、法律法规建设跟不上改革步伐，在我国建立合作金融缺乏法律依据。农村信用社在我国成立几十年，在法律和实践上一直没有独立地位。现农村信用社成立的法律依据是公司法和商业银行法，没有独立可依的法律。所以农村信用社按合作制规范没有确定的法律概念，那么合作金融的建设又从哪里谈起呢？
有的专家呼吁抓紧建立合作金融法，对合作金融的经营管理进行规范。用法律形式规定合作金融的地位、性质、经营方式、管理形式，与社员、职工、经营者、各级政府之间的关系，风险的防范与处理，各方面关系人的权力和义务、法律责任等等。加强内部管理办法的研究，出台有关的管理细则。在政策上对农村信用社加强指导，保证各项制度的贯彻落实。
（三）理论上的产权清晰与客观上的产权不明形成了农村信用社的产权缺位现象，产权缺位给农村信用社的体制改革出了一个大大的难题。
德国社会学家马科斯·韦伯指出，任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的，如果没有某种形式的权力作指导，就不能实现组织的目标，权力可以消除混乱，使组织有秩序。在农村信用社的体制改革中，产权的归属应是改革的前提。只有这样，农村信用社的权力主体才能明确，经营管理才会有人真正关心，经营者才能自觉接受产权主体的监督。
从理论上讲，我国的农村信用社是经人民银行批准建立，由社员入股组成，实行民主管理，主要为入股社员服务的农村合作金融机构。它的产权应属于入股社员所有。实际上，社员对产权没有任何支配权，民主管理更是空谈。社员不能对农村信用社的任何一部分财产行使所有者权益。农户社员因其股金额度小，没有人对其是否能保值增值关心。再者他们也没有将入股看作是获得金融服务的手段，政策上也没有具体规定持股金证可以获得信用社的金融服务。他们不是农村信用社事实上的产权所有者。职工社员股金额度虽然较大，但他们不必要用股金为信用社承担经营风险。在管理中，他们对信用社的命运没有决策权，他们实际上是作为信用社的工作者出现的，地位和社员一样，同样不是农村信用社的产权主体。农村信用社的经营者实质上是有权机关任命的，不是社员的真正的代表，他们也不需要对经营风险承担责任。综上所述，农村信用社的产权关系人都不是实际意义上的产权所有人。产权关系不明形成了农村信用社的产权缺位现象。农村信用社的产权缺位给改革带来了一系列问题：一是解决不了农村信用社应受谁管理、由谁制约、对谁负责的问题。二是没有产权主体，就没有人对农村信用社的经营风险承担责任。社员因对农村信用社没有管理权、决策权，他们不能对经营风险承担责任，否则权、责就不对称等。农村信用社的经营者，有经营管理权，而对风险不承担责任，权、责错位。所以农村信用社的风险只能是社会风险。三是管理者有经营管理的权力而没有承担风险的责任，这样使农村信用社的管理形成了觉悟管理，就是农村信用社的经营管理基本上是靠管理者的思想觉悟和责任心来管理的。海尔集团总裁张瑞敏说过，企业靠觉悟管理是不会长久的。四是权力的错位，容易形成公私不分，滋生腐败，甚至会出现家庭式信用社。五是形成了市场难定位，办社方向不明。由于产权主体不明确，产权主体对农村信用社的管理和服务不能通过行使管理权进行特别的限定，它只是农村信用社的普通客户。国家要求信用社坚持合作制的办社方向，服务农村农业农民，国家虽然采取了一系列政策扶持措施，但未从根本上建立对农村信用社服务“三农”的激励机制。农村信用社不盈利经营上的亏损就无法解决，实力就无法增强，迫使其追求利润最大化，远离了信用社服务“三农”的方向。
（四）市场需求迅速膨胀与业务发展创新不足并存。随着农村区域经济的发展，贷款需求迅速膨胀，农村信用社超负荷运转，存贷款比率过高。以下我们通过某县信用社的各项经营指标进行比较分析可知，就其存贷款比率而言，虽然近年来持续下降，但2006年仍然高达126%（表1）。同时，农村发展对其他业务的需求增长也很快，金融产品创新需求增加。从金融发展理论角度分析，现阶段的农村地区是经济发展快于金融发展，金融发展在追随需求的发展，并且还远远没有跟上这种需求的发展，金融业务发展创新严重不足，不能满足需求，农村信用社整体创新能力严重不足，如还不能提供通存通兑这种基本的金融服务，中间业务的发展严重滞后，业务多样化严重不足，收入结构不合理，业务收入主要依赖于利息收入和金融机构往来收入，手续费收入、投资收益和营业外收入占比很低。从某县信用社的经营收入情况来看，其主要经营收入还是依靠利息收入和金融机构往来收入，中间业务收入占比明显偏低。
表一、某县信用社损益表（单位：万元）
2003年
2004年
2005年
2006年
存款
4560
5340
5730
6120
贷款
7440
7580
7630
7720
贷存比%
163
142
133
126
股本金
2054
2068
2068
2756
利息收入
83.21
86.09
86.24
86.69
金融往来收入
15.31
15.45
15.68
15.55
手续费收入
0.55
0.61
0.6
0.65
投资收益
0
0
0
0
营业外收入
3.6
3.6
5.6
5.6
中间业务收入占比
4.04%
3.98%
5.73
5.76
（六）金融业务发展网络化要求与信用社系统基础设施建设滞后并存。金融业务发展网络化和办公自动化，是当代金融业发展的基本特征之一。从长期来看，它带来的是金融交易成本的节约和金融服务效率的提高。现有多数农村信用社虽然实现了储蓄操作计算机化，但是仅仅停留在单机操作，没有实现网络化、系统化，网络化带来的效率提高没有在农村信用社系统内体现，也制约了农村信用社整体业务创新能力的提高。
（七）金融业务现代化与专业化发展要求与农村信用社综合能力发展不足并存。信用社的综合发展能力通过多方面表现出来，主要体现在管理能力、业务营销与拓展能力、风险管理与防范能力、内部控制能力、业务创新能力等，它与农村信用社的人员整体素质、基础设施的配置密切相关。现代金融业，属于高风险行业。随着金融电子化步伐的加快，新业务、新知识层出不穷，对人员素质要求更高。金融从业人员不仅要掌握现代金融业务知识，还要求掌握计算机和法律知识。由于受区域和人缘关系的影响，农村信用社现有人员的构成格局，带有近亲敷衍用人方式的痕迹。加之在在职学习、进修和培训等方面的条件差，员工的整体素质并不高，制约了农村信用社的创新和发展，不适应业务发展的需要，也不利于农村信用社核心竞争力的形成。同时，冗员问题突出，绩效较低。
（八）高成长可持续发展的要求与信用社长远发展的战略规划缺失并存。现阶段，农村信用社均出现前所未有的业务高成长，但这种高成长所具有的发展的可持续性特征并不突出，重要原因在于这种高成长仅是短期的经营性优势战略设计的产物，缺乏农村信用社长远发展目标和实现目标的战略规划，以及分步骤有计划地实施这种战略规划的策略性措施。
（九）金融业审慎发展要求与信用社风险控制机制不健全并存。完善的贷款风险控制机制和内部控制机制，是金融业审慎发展的基本要求。不同于一般商业银行，农村信用社客户群体的主体部分是农户、各类微型和中小型企业，不但承贷能力普遍较弱，而且商业贷款过程中需要的财务会计信息不健全，不能完全依靠可以编码的各类信息来评价这些客户群体，也不能完全按照商业贷款要求来发放贷款，贷款风险控制较难。目前，农村信用社贷款业务发展过程中，已经建立起一套有利于贷款风险控制的贷前审核制度，但贷后的跟踪管理疏漏。同时，内部控制机制也需要完善。
（十）信用社价值最大化要求与员工追求自身福利最大化之间不协调。农村信用社价值主要体现在盈利最大化、股东（社员）权益的最大化、市场价值的最大化、社会价值最大化、社会服务的最优化，最大限度的为地方经济服务。即在最大限度满足客户金融服务需求的情况下，实现利润的最大化。只有在实现了信用社价值最大化的同时也实现了员工自身福利的最大化，信用社才能健康协调发展，否则存在激励不相容问题。但是，农村信用社还没有建立起一套完善而有效的员工动态激励机制，员工与信用社还没有形成一个利益共同体，没能实现激励相容。
五、对农村信用社改革的建议:
农村信用社的体制改革必须加快改革进程。现实的体制问题是困绕农村信用社发展的严峻问题，它比不良贷款的增加更为可怕。就改革问题谈以下几点建议：
(一)改革思想观念，树立资本意识，推进民主管理思想建设进程，清除“官办”的思想。
邓小平的“三个有利于”的思想推动了中国的改革开放。农村信用社的体制改革也应树立“三个有利于”的思想，突破传统思想的束缚，按照有利于农村信用社的长足发展，有利于农村信用社的科学管理、自我约束，有利于农村信用社对“三农”服务的思想改革农村信用社。而不要拘泥于理论研究和外国现有的模式，我国有我国的国情，要面向现实，在思想观念上要有一个大的突破：
一要树立资本意识，正确认识社会主义公有制。农村信用社是企业，是企业就要有资本，有资本就不能忽略资本的本质。马克思在资本的研究中提出了资本的“二重性”，即资本具有自然属性和社会属性。自然属性就是它的增殖的特性，资本的增殖性不会因社会关系的改变而改变，不论它归谁所有都要增值，也正是因资本具有增殖作用，才存在资本是你的还是我的问题，即资本的归属性。这一观念能够帮助我们正确理解农村信用社的产权向社员身上的转移。社员为了增殖的需要，才会将利益联系在一起，共同为管好信用社负责，从而形成民主管理的基础。实现了这种转移，资本才具有了生命力，农村信用社才会激发出活力。
二是树立持股社员权力平等原则。树立这种思想是农村信用社按合作制改革的前提。在这个前提条件下，农村信用社各方面的关系人，才能树立起现代民主管理思想，改革的组织者才能从放弃直接管理权就等于失去制约中摆脱出来，大胆放手的按合作制改革；管理者才能正确对待社员的地位，正确认识手中的权力。这样，社员及民主管理组织才能发挥应有的作用，内部管理关系才能明确、理顺。
三是推进企业民主管理思想建设进程，使各方面的管理者都适应民主管理。任何一项社会改革都是先从思想上突破，让社会接受。按合作制建立起来的农村信用社的管理体制应是民主管理体制，如果民主管理思想树立不起来，合作制就无法实现。内部还有可能形成目光短浅、缺乏长远发展目标的思想。政府有了企业民主管理思想，就会自觉尊重企业的独立法人地位。这就要求加强人的现代化建设，使人的思想观念、价值观念、道德观念、民主观念等社会文明与政策推进相适应。
四是消除农村信用社的“官办”思想。在农村信用社存在的官办思想，形成了农村信用社在管理上、风险控制上对国家的依赖性和依靠自身发展的惰性，体现在改革上就是旧思想的框框圈圈去不掉，老用过去的思想分析问题，这样就会限制改革。
(二)进一步明确产权关系，界定产权主体。
产权问题是体制改革的动力支点问题。农村信用社历来都是产权关系不清，1998年农村信用社的规范也没将产权关系理清，改革必须要界定清社员的产权主体。界定产权主体要弄清如下问题：一是要将产权界定到具体的社员身上，让社员真正成为农村信用社的产权主体，推动社员成为改革的动力支点；二是明确社员的权利义务，实现责、权、利挂钩，社员可以凭股权取得自益权和共益权。共益权包括表决权、选举权、罢免主要负责人的权利、批评、监督权等；自益权包括红利分配权、剩余财产处置权、取得服务的优惠权、某些服务的特许权等。股权要在坚持社员平等、利益取得与付出对等的原则下设置。根据权利对等的原则，社员应尽如下义务：遵守农村信用社章程，执行社员代表大会及理事会决议，接受信用社的管理，维护农村信用社的公共权益和财产安全，以股金对农村信用社的经营承担有限责任等。三是产权规范后，农村信用社应成为独立经营、自我管理的企业法人，有经营的决策权，对财务收支、业务经营、利润分配、人员管理等重大问题，由农村信用社根据国家法律法规、章程规定做出决策，国家除政策引导和支持外，不再介入具体的经营管理。四是为保证产权主体作用的发挥，必须理清农村信用社与行业管理部门、人民银行、地方政府之间的关系，各负其责。五是农村信用社统一法人产权，避免因社员的退股而影响自我经营，以保证农村信用社的安全运营。
(三)加强对农村信用社的扶持，让农村信用社和其他商业银行在同一起跑线上平等竞争。
农村信用社的不良贷款现已积累到了一定程度，仅用贷款呆帐准备金一时是无法弥补贷款损失的。农村信用社的盈利资产又绝大部分是贷款，不良贷款占比过高是亏损的主要原因，不良贷款幅度降不下来，亏损问题就解决不了，历年亏损就无法弥补，经营风险就无力化解。单靠农村信用社自身的力量，把不良贷款、亏损包袱是卸不下来的。再者，农村信用社的不良贷款和亏损形成因素复杂，时间跨度大，即有当时政治经济的影响，也有体制管理不顺的因素，不只是人为原因。承认农村信用社在城乡经济发展中的功绩和现实地位，就有必要帮助农村信用社卸掉历史包袱，让其轻装上阵。
政府应在一定时期内对农村信用社实行宽松的经济政策，给其一个充分获利的机会，以此消化掉不良贷款，迅速恢复农村信用社的肌体健康。一是人民银行给农村信用社提供长期的无息或低息再贷款，增强农村信用社自身的盈利能力，加速消化历年亏损。二是政策性因素造成的亏损，由国家弥补。三是对历年形成的不良贷款划清责任，分别处理。由农村信用社人为因素形成的不良贷款，由农村信用社用呆帐贷款准备金冲减，由当时的政策因素形成的不良贷款由国家剥离，与农行脱钩时由农行转入的不良贷款由农行承担，地方政府干预形成的不良贷款由地方政府承担。四是人民银行提高农村信用社存入人民银行款的利率。因为农村信用社经营的贷款业务是零售业务，面向的是千家万户的农户，贷款不易一次性大量发放，资金安排需用的时间较长，再者农村资金需求季节性强，容易在一定时间内形成资金闲置。六是在理顺体制的前提下，建立不良贷款形成责任追究制度。正确划分贷款市场风险和责任风险标准，对责任贷款实行收回终身责任制，制定相应的法律制度，用法律规范贷款清收责任，保证新贷款的正常运行，防止新的大量不良贷款的大量再度发生，否则一切努力都会付诸东流。
(四)搞好农村信用社的市场定位，把它办成真正的农村合作金融组织。
农村信用社应定位于农村，服务农村、农民。从市场细分的角度看，大、中城市的金融批发市场已被商业银行占领，零售业的空间也不大，农村信用社科技装备落后，资金实力有限，不易进军大、中城市。农村市场广阔，有八、九亿人口，信用社有众多的服务网点，几十年的发展历史，商业银行相继从城市边沿地区的零售业中退出，这就给农村信用社提供了一个广阔的发展空间。农村需要广泛的金融服务。一般说来经济越发展，收入水平越高，对资金的需求就会越大。农村信用社应义不容辞地承担起农村经济发展的责任。
在经营上要有别于其他商业银行，以体现其合作性。一是在服务上应贴近农村、农民，根据农户需要提供多样化的服务。农民远离城市，投资渠道少，可把农村信用社看成是农民增收的依托，以此为出发点把农村信用社也可办成农民的金融投资中心，对入股社员按股、按信用社效益分红，分享社会收入，从而使入股社员成为农村信用社的真正的股东和管理者。二是提高盈利水平，增强其增股扩股的引力。三是制定严格的社员入股条件，培养社员的信用观念，有利于社员将信用社切实看作是自己的“银行”，全心全意地参与农村信用社的管理。四是国家对农村信用向农村农户投放的小额贷款利息收入减免税收，调动农村信用社向农村投放的积极性。
建立与农村信用社民主管理相适应的民主管理体制。在农村信用社的自我约束机制没有建立起之前，首先实行系统管理，建立过度式管理模式，尊重农村信用社的独立法人地位，实行以职工民主管理为主、社员民主管理为辅的管理形式，职工利益与经营成果挂钩，制定严格的管理制度。县以上建立强大的稽核队伍，强化制度执行监督，维护制度执行的严肃性。加强联社建设，联社是农村信用社最直接的管理机构，联社的建设对农村信用社的管理具有重大意义。联社的管理由联社职工和信用社社员共同实行民主管理。上级指导联社的建设，负责发展规划研究、制度建设、人才培训、科技开发、政策协调指导、稽核监督等，他们要接受银监部门的监督。银监部门依法对农村信用社进行监管，监督金融政策的贯彻落实，搞好风险控制，保证农村信用社的安全运营和章程的正确贯彻落实。
(五)转变工作作风，增加业务品种，完善服务功能，提高服务水平。无论是农村信用社还是为农村金融服务的其他金融机构，都要切实转换经营机制，加强各项内部管理，进一步健全完善贷款审批、财务收支、风险控制等内控制度，降低不良贷款，压缩人员，减少费用，努力扭亏增盈，防范和控制新的经营风险。要进一步增加业务品种，改善金融服务。农民们对“春贷秋收冬不贷、一次偿还”的方式怨言颇多，非常向往城里人消费贷款、按揭贷款的方式，也希望农村金融机构能够开办代收电话费、水电费的服务，还希望有适合农民投资的金融产品。同时，要建立农村金融信息中心，完善农村金融服务。农村信用社作为农村金融的主力军，不仅是为“三农”提供信贷服务的融资机构、农村资金的运作中心，而且应成为农业产业与金融相结合的信息中心、农业科技与金融相结合的信息中心。只有这样，才能使支农资金和农业科技紧密结合起来。要尽量利用已有的金融科技条件，推进农村信用社的业务联网，实现农村信用社存款“通存通兑”，满足广大农户对现代金融的需要。要加强农村信用社与有关农村科技部门的联系，精心选择好农户小额信用贷款项目，为“三农”经济发展提供高效的金融支持，促进农村经济金融的健康发展。
(六)加大力度培养高层次人才。人才资本竞争力的强弱制约一个企业的生存与发展，直接决定着企业的兴衰。随着农村信用社的改革力度不断加大和我国加入世界贸易组织，未来的金融竞争，实质上是人才的竞争，人才是事关信用社兴衰的决定性因素。因此，要树立“以人为本，人才兴社”的经营理念，确定人才在经营管理过程中的主导地位，要搞好对现有员工的培训，特别要加强对中、高层管理人员及专业人才的培养。培养一批热爱农村信用社事业、专业知识全面、懂管理、会电脑的各层次专业人才。全面整顿农村信用社员工队伍，优化员工整体素质。（1）对农村信用社各级管理人员实行任期目标责任制，制订任期目标责任状。对管理水平低，平庸无能、达不到任期目标的不称职的领导干部要坚决换下来，把那些既有业务技术，又有管理水平和思想作风好的中青年骨干提拔到领导岗位。同时，要建立特种岗位和管理层人员高薪制，以激励人才的不断进步。（2）强化竞争机制，分流一批低素质员工。一是严格实行“双考”制度，对考核不合格人员一律实行清退处理；对考试不及格人员给予待岗处理，待岗期限为三个月，期间只发给基本生活费，待岗期满，只允许一次补考机会，补考不及格的要给予清退处理。二是对只有初中文化水平的员工要限期三年内提高，否则，一律给予分流清退处理。三是对现有员工年龄满45岁，文化水平在高中以下的，可实行内部在编待岗分流处理。（3）招收专业人才，优化信用社员工队伍结构。今后对新增人员要采取到大中专院校招收专业对口的毕业生到信用社工作，以解决专业人才的不足。建立后备人才机制，大胆启用人才。对引进和招收的专业人才，要进得来，留得住，关键要注重培养，充分发挥其主观能动性，发挥其创造力。在人才选拔上，要打破传统的用人观念，建立能者上，平者让，庸者下的用人机制，不拘一格招聘和提拔有能力的优秀专业管理人才，人尽其才、才尽其用，建立一支政治觉悟高，进取心、事业心强的后备队伍。加强政治思想教育工作，提高农村信用社干部职工的政治素质、业务素质和事业心、责任心，端正服务方向、服务态度、服务宗旨，提高对改革农村信用社体制的认识，增强紧迫感。
总之，农村信用社的改革过程是一个长期而复杂的过程，其中还有许多方方面面的问题需要我们在日后的工作中去研究和探讨。
肖贤军
二00七年十月十五日
参 考 文 献
1、深化农村信用社改革试点文件汇编 中国金融出版社
2、《中国金融》杂志2005—2006年期刊
3、《中国农村信用合作》杂志2005-2006年期刊
