基本情况
贷款及管理情况
贷款偿还能力和风险度预测分析
存在的问题
工作建议
内 容 摘 要
西藏自治区地市以下（指县、乡镇所在地）除农行外没有其他商业银行，这样，信贷支持“三农”工作的任务落到农行一家身上。在推进社会主义新农村、改善农牧民生产生活条件的过程中，出现了一种新的农牧区贷款业务品种即农房改造贷款，这在农牧区是一种带有纯消费性质的信贷品种，在2005年之前,西藏农行在农牧区还没有发放过专门用于消费的贷款。由于农牧区的特殊性和还款的不确定性，在暂无法出台具体的可操作性的办法之前带有探索性的开办了此项业务。在建设社会主义新农村的大好形势下，这种信贷资金的需求非常大，农行如何在控制风险的前提下，积极支持农房改造工程，认真总结经验，尽快制定、出台可操作性的相关办法，规范操作和管理，稳步有效推进农牧区消费信贷业务显得尤为重要。
西藏农行农房改造贷款需关注风险
——对西藏拉贡公路沿线农房改造贷款情况的调查
为有效推动信贷支持社会主义新农村建设，支持农牧民改善生产生活条件，总结、探索农房改造贷款经验和办法，解决工作中的问题，防范信贷风险，我对西藏拉贡公路沿线贡嘎、曲水、堆龙德庆三县农房改造贷款发放情况、具体做法、管理、风险程度等内容进行了一次专题调查，并对此次改造区域内农民的收入水平、实际偿贷能力和贷款风险度等情况进行了分析。通过调查，从总体上看，三县农行已基本满足了此次农房改造资金的贷款需求，得到了各级政府和群众的认可和好评，但因农牧民的实际偿贷能力不同，预期收益的不确定性等因素，贷款的潜在风险较大，需引起高度关注。
一、基本情况
拉贡公路沿线民房改造是改善农牧民居住条件的一项民心工程，得到了各级党委、政府的高度重视。从自治区到县政府分别成立了农房改造领导小组，项目所在县还结合本县和项目实施的实际，成立了相关部门组成的项目指挥部。农行西藏分行根据自治区几次专题会议精神，从讲大局、识大体的高度给予重视，召开专题会议进行研究，并下发了《关于拉贡公路沿线农房改造有关贷款问题的紧急通知》（藏农银发[2005]186号），涉及行、部立即成立领导小组，深入调查了解，充实信贷员，并按政策、条件抓紧落实此项工作，确保了此项工程的顺利进行。
（一）农房改造户分布情况
这次农房改造项目涉及山南贡嘎、拉萨市曲水、堆龙德庆三县范围内的5个乡镇、9个村和5个组，共1714户，7438人。具体分布情况见表（一）：
农房改造户分布情况统计表
表（一） 单位：户、人
县 名
乡、 镇
村、 组
农房改造户
人 数
总 户 数
其 中
新建房屋（户）
局部改造（户）
贡嘎县
甲竹林镇
1、2村、木握10村
228
132
96
1169
曲水县
楠木乡
聂当镇
1、2村、德吉村、
卓玛拉康村、热堆村
264
319
198
254
66
65
1584
1068
堆龙德庆县
乃琼镇
东嘎镇
岗德村、
1-5组
171
732
117
688
54
44
874
2743
合 计
五个乡镇
九村、五组
1714
1389
325
7438
（二）农房改造资金的主要来源
在农房改造资金的筹措上，其来源主要有三大部分组成，即：1、政府补贴：一是自治区政府户均补贴1万元；二是拉萨市政府为曲水、堆龙德庆县农牧民户均补贴各5000元；三是堆龙德庆县政府为农牧民户均补贴1万元；这样，拉贡公路沿线农房改造各级政府补贴贡嘎县农牧民户均1万元，曲水县户均1.5万元，堆龙德庆县户均2.5万元。2、农户自有资金：自有资金除部分经济基础和家庭条件较好的农民能以现金形式投入外，其余均是群众已备好的部分建筑材料、拆原房可用的材料和部分劳务投入等实物性投资。3、农行贷款：截止调查日，三县农行已对基本符合贷款条件的793户农户发放了贷款，户均贷款已达4.2万元；每套房平均按8万元造价测算，此次农房改造资金来源的50%以上是靠农行贷款解决的。
（三）信贷支持情况
截止2005年12月20日，三县农行已对793户农房改造户发放贷款3299.7万元。具体情况见表（二）：
发放贷款统计表
表（二） 单位：户、年、万元
行 名
发放贷款户数
金 额
期 限
每户最多贷款
额
每户最少贷款
额
户均
贷款
额
备 注
贡 嘎
207
762.5
3-5
8
3
3.7
曲 水
469
1987.2
5
5
1
4.2
堆龙德庆
117
550
5
5
1.5
4.7
合 计
793
3299.7
4.2
需要说明的是，堆龙德庆县东嘎镇涉及农房改造732户，在此前因搬迁地确定、开工准备不足等因素，调查日尚未发放此类贷款。目前随着工程建设的启动和工程进度的加快，群众陆续递交借款申请。据初步统计，需要贷款的户数达440户，金额约为2091万元，基层营业所正在逐户调查，对符合条件的贷款可以尽快落实。
二、贷款及管理情况
在信贷支持拉贡公路沿线农房改造过程中，西藏农行相关行、部成立了由主管农贷的副行长为组长，由农贷部、有关县支行负责人为成员的领导小组，有关县支行也专门成立了由主要负责人为组长，由营业所负责人和农贷人员组成的“信贷支持农房改造领导小组”，从宣传有关政策、深入农户调查摸底到贷款发放、使用和管理等方面都做了许多艰苦细致的工作。从整体上讲，三县农行都根据西藏农牧区金融优惠政策、办法等规定，按照各级政府民房改造有关要求和农行信贷业务管理办法，严格按规定进行操作，确保了民房改造资金的及时到位，发挥了农行在改善当地农牧民生产生活方面应有的作用。
（一）贷款发放的基本做法
在此次农房改造贷款发放过程中，三县农行基本上能够正确理解分行下达的通知精神，按照“放得出、收得回、有效益”的工作要求，在认真调查摸底的基础上按有关政策、要求、条件发放贷款。
1、进村入户做宣传。在各级政府对群众做思想发动、宣传教育工作的同时，三县农行领导小组会同各县指挥中心（部）、各村村长分几个小组进村蹲点进行宣传，重点宣讲农行信贷政策、贷款利率、期限、额度等；对个别受舆论误导的还进一步深入到农户家中，逐户进行宣传解释，宣传面达100%，做到了家喻户晓。
2、深入细致做贷前调查。各县支行领导小组成员及基层营业所深入到搬迁改造户中，较详细的调查了解每户家庭的基本情况、劳动力及年人均收入、固定资产、诚信度和家庭户主的道德品质、能力等，专门设计表格，登记造册建档保管，并根据这些情况确定符合基本条件的家庭和贷款额度。如曲水县支行对原计划2005年实施的146户（后因情况变化而把原计划三年实施的532户全部列入今年计划）进行了逐户调查，根据政府确定的地皮、初步概算减去每户自备材料折价、原房折价、政府补贴和自有现金等后按家庭实际偿贷能力确定贷款额度。后因计划变动和要求在自治区成立40周年大庆活动之前完成改造任务等原因，调查只能由指挥中心有关人员、村长和农行人员组成的调查组入村进行调查来确定贷款额度。堆龙德庆县支行在确定贷款额度时除考虑以上因素外，把家庭外出打工收入水平作为一个重要的依据或还款来源来确定贷款。
3、积极沟通协调，确定贷款对象。在深入调查了解的基础上，主动向各级政府汇报有关情况，剔除不具备条件的改造户，确定了基本符合条件的贷款对象。如贡嘎县对2户有不良记录的家庭未发放贷款；曲水、堆龙德庆县支行分别把25户和19户贫困户列入无还款能力范围，与县政府积极沟通协调，并由县政府通过一对一帮扶、县直单位捐款等其他渠道解决了他们的建房资金。
4、及时发放贷款。各行对符合贷款条件的房改户采取特事特办、现场办公、利用节假日加班加点等方式及时提供了信贷支持。在具体发放过程中，各行也探索了一些积极有效的做法。如曲水、堆龙两县农行发放此次贷款时将农户已有的“三卡”小额信用贷款余额全部收回结清；曲水县还在《农牧户贷款证》上加盖了专刻的“农房改造章”，规定贷款到期收回后收回这部分“三卡”，换发新卡；堆龙德庆县在所有农房改造贷款分户帐上加盖了专刻的“农房改造章”等，以便分开管理，重点监控。
（二）贷款使用情况
为了切实加强贷款管理，确保贷款按指定用途专款专用，防范风险，各级行、所在有关部门的配合支持下，采取了各种有力措施，做到信贷资金专款专用，无一笔挪用现象。贡嘎、堆龙德庆县发放贷款后先转入农户自己开立的存款户，在具体使用时按工程进度由村长签字认可后方可到营业所支取；曲水县支行按户发放贷款后由乡政府统一存放在营业所，乡里还为每户专设资金使用帐户进行统一管理，使用时也采取先核实后付款（从村长到乡长核实签字）的方式，实行审签。
（三）贷款担保情况
此次农房改造贷款保证措施，除个别贷款是属担保、质押外，其他贷款均以农牧户互保形式发放，而且农房改造户相互间的互保率非常高。如贡嘎县互保率约为90 %，曲水为90%，堆龙德庆为50%。同时，堆龙德庆县农房改造竣工验收后政府同意为农民办理房屋产权证，并在贷款还清之前将所有产权证押在农行，以减少贷款风险。
三、贷款偿还能力和风险度预测分析
据初步调查，拉贡公路沿线农民的主要经济收入来源为外出打工收入（含运输）、农作物收入、部分房租收入和小本经营收入等，其中外出打工收入（ 户均月收入约为600元）约占总收入的50%-60%。农作物收入基本上自给自用，基本没有卖余粮实现现金收入的可能，因为此次涉及农房改造的农户基本属城乡结合区域，户均耕地面积较少。如贡嘎县户均耕地面积约为0.7亩，曲水县约为2.6亩，堆龙德庆县约为2亩。
三县发改委公布的2004年人均年纯收入情况分别为贡嘎县2300元，其中：现金收入1380元（人均收入的60%计算）；曲水县2395元，其中：现金收入1197元（人均收入的50%计算）；堆龙德庆县2050元，其中：现金收入1230元（人均收入的60%计算）。根据去年三县农民人均纯收入水平和全区农牧民人均纯收入平均每年增长10%（2004年全区增长率为10.2%）为依据测算的三县农民五年贷款期内的人均、户均收入情况见表三：
贷款期家庭收入情况测算表
表三 单位：元、户、年
县名
项目
2005年
2006年
2007年
2008年
2009年
户均收入
合计
备注
贡嘎
人均收入
2530
2783
3061
3367
3704
现金收入还款
人均现金收入
1518
1669
1836
2020
2222
9265
户均现金收入
7950
8345
9180
10100
11110
46685
曲水
人均收入
2634
2897
3187
3506
3857
同
上
人均现金收入
1317
1448
1593
1753
1928
8039
户均现金收入
6585
7240
7965
8765
9640
40195
堆龙德庆
人均收入
2255
2480
2728
3001
3301
同
上
人均现金收入
1353
1488
1637
1800
1980
8258
户均现金收入
6765
7440
8185
9000
9900
41290
注：户均人数按5人计算，现金收入均按2004年各县平均水平测算。
根据上述数据分析，如果农民的收入来源按现有的渠道、水平按常规稳步增长，在剔除贷款期内各种事先难以预料的不确定因素的情况下，贷款的偿还能力和风险预测情况有以下几种：
1、偿贷能力不足而出现的风险度为19%。如果贷款期内每户按年现金收入的80%归还贷款，其风险度分别为贡嘎县农民偿还贷款基本没有问题，其风险度可视为零；曲水县24%，约476万元， 119户（户均贷款4.2万元）；堆龙德庆县30%，约165万元，35户（户均贷款4.7万元），三县平均风险度19%，约627万元，149户，占总户数的18%。
2、收益水平不变，偿贷比例提高，其风险度为6%。假设农民将所有的现金收入归还银行贷款，其贷款偿还能力和风险度分别为：贡嘎县农民偿还贷款基本没有问题，其风险度为零；曲水县农民偿贷能力约为95%，贷款风险度为5%；堆龙德庆县农民偿贷能力约为87%，贷款风险度为13%。但农牧民将所得的现金收入全部用于归还贷款的可能性不大，这样可能将影响到贷户正常的生活开支和生产准备。
3、预期收益提高，偿贷比例不变，其风险度为10%。由于此次农房改造区域内的农民均位于城郊结合部，区位优势、交通条件、外出打工等方面均有较大的优势，农牧民的收入水平和增长幅度高于该县和全区的平均水平。假设该区域内农民的人均收入平均每年增长15%，贷款到期时三县农民户均现金收入分别为贡嘎53505元、曲水46421元、堆龙德庆47704元。若现金收入的80%用于归还贷款，其风险度分别为贡嘎零；曲水为12%、238万元，约57户；堆龙德庆为19%，104万元，约22户，三县平均风险度为10%。
4、收益水平和偿贷比例不变，期限延长一年，其风险度为6.7%。按三县户均贷款测算，假设贷款期限确定为六年，年均收入增长仍按全区平均10%计算，农民将所得现金收入的80%用于归还银行贷款，其风险度分别为贡嘎零，曲水为9%，堆龙德庆为11%，三县平均风险度约为6.7%。因为到了第六年户均现金收入合计分别为贡嘎58919元，曲水50813元，堆龙德庆52192元。
综上分析，在贷款期内农房改造户人均收入平均增长15%和所得现金收入的80%用于归还贷款是有可能的，在这种情况下，出现风险的贷款约为342万元，占已放此类贷款的10.33%,即不良贷款率为10.33%。
四、存在的问题
（一）潜在的风险较大。由于此次农房改造区域较集中，贷款额度大，期限较长，用途纯属消费性贷款，加之在农牧区很难落实合法有效的担保措施而主要采取了互保形式，且改造户相互间的互保率高，这种互保只能起到一点约束作用而起不到真正意义上的保证作用；还有部分农民有小额信贷存量信用，潜在的风险较大。
（二）未明确贷款利息贴补办法。贷款利息由政府承诺补贴支付，农民均认为此类贷款为免息贷款，但至今除山南拨付了一季度的利息外，其他两县的贷款利息应由哪一级财政贴补，贴补时间以及若贷款逾期，其利息由谁支付等没有任何文字性依据。
（三）贷前调查不够真实。此次农房改造工程因时间要求高和户数多等原因，贷前调查没能完全逐户进行，真正入户调查率平均约为30%，调查的全面性、准确性不够，进而影响了合理确定贷款额度和期限。有时在具体操作上也未能完全按规定程序操作。
（四）在宣传教育工作中出现误导现象。在思想发动和宣传教育过程中，政府个别工作组和农行未能完全统一口径，未能真正做到联合入村进行宣讲政策和思想发动等工作。有时由于宣讲政策的口径不一，导致部分群众对农行有关信贷政策的理解出现偏差，在群众中引起误会；也导致农行工作处于不利的被动地位，虽然各级行所进村入户做了很多工作，但至今个别老百姓对以后的还贷还持观望态度，正确引导、正面宣传和协调工作有待进一步加强。
（五）群众对农房改造的实施有不同意见。由于此次农房改造工程是按照政府的统一要求、统一规划、统一区域、统一图纸下进行的，规定区域内家庭经济和现有住房条件好、中、差全部列入改造范围内，部分农牧民反映现住的房子是一两年前才盖的或按自己的经济基础现有住房条件还可以，大部分资金靠贷款拆了重建一是显浪费，二是怕背债务负担，也不愿使用贷款，存在着怕背债务负担和不情愿的心理。
（六）未能合理确定贷款额度。因时间要求急等原因，此次农房改造贷款未能完全按贷款需求和实际偿贷能力确定贷款额度。个别家庭经济条件好的农民完全有能力用自有资金盖房，但因其贷款不用自己承担利息而向银行申请贷款，形成农户间的贷款攀比心理。因此，有的行所只好确定最高贷款额，造成实际需求、偿还能力与贷款额度间的背离，即偿还能力强，实际需求小的贷款5万元，贷款发放超过了需求；而偿还能力弱，实际需求大的也贷款5万元，贷款超过实际偿贷能力；有的按实际偿贷能力放贷后盖房时出现资金缺口，工程又处于“半拉子工程”状态，在相关政府的多次协调和工作下又追加贷款。
（七）确定合理的贷款额度和期限比较困难。农房改造贷款系农牧区大额消费性贷款，是属新业务品种，它与农牧区的其他用途贷款有很大的区别。在农户没有固定收入来源和预期收入不明朗的情况下，如何确定符合实际的贷款额度和期限比较困难；在上述户均贷款的额度和期限下，根据测算的人均收入分析，期限再延长一点，贷款的风险度相对减少，但期限长了，不可预见的风险因素也就相应增加，因此，如何根据实际偿贷能力确定较合理的贷款额度和期限显得尤为重要。
五、工作建议
在拉贡公路沿线农房改造贷款过程中，有关行所在贷前调查、贷款发放、管理使用等环节上摸索了一些好的做法，总结了一些经验，值得借鉴和总结。同时，从目前形势看，在中央、自治区推动社会主义新农村建设的大好形势下，为了切实改善西藏农牧民的生产生活条件，各地将要推出各种形式的农房改造工程，要求西藏农行贷款予以相应支持。为在今后有条件的地方稳步、慎重推进农牧区消费信贷业务，规范此类贷款的操作行为，进一步加强基层行、所业务经营管理，防范信贷资金风险，做到农牧区消费信贷业务的有效发展，针对本次调查中发现的问题，提出如下工作建议。
（一）深入联合宣传，做到家喻户晓。在思想发动和宣传教育阶段，基层行、所与政府统一宣传口径内容一同进入群众中，并应积极宣传我行的有关金融政策、规定、贷款条件、期限、利率、额度等，让农牧民明白农行贷款的有关政策，弄清信贷资金与各级政府补贴资金的区别。
（二）积极沟通协调，寻求得到支持。各行一定要加强同各级政府的沟通协调，定期不定期地向当地政府汇报农房改造贷款发放进展情况以及存在问题，寻求当地有关部门在贷款发放、使用、管理、收贷等环节上的支持。
（三）坚持信贷制度，做到银行自主审贷，自主经营。政府启动的农房改造工程，具有涉及农户多，贷款额度大，贷款时间要求急和工作量大等特点，为了防范信贷风险，认真确定贷款对象，在农牧民自愿提出贷款申请的基础上，应认真做好全面调查，做到掌握实情，以此确定贷与不贷，贷多贷少。同时，凡不具备贷款条件且无偿还能力的农民，应积极要求各级政府通过其他渠道解决，农行不予信贷支持。今后各行在开展农房改造信贷业务时必须严格按“因户制宜，区别对待，择优支持，防范风险”的工作要求，坚持“放得出、收得回、有效益”的信贷原则，认真按农民的实际需求和偿贷能力确定贷款额度和期限。
（四）尽快落实利息贴补的有关政策。相关行、部一定要尽快反映、协调贷款利息由政府承诺补贴支付之事。要求出具补贴时间等在内的文字性依据，并要求按季拨付，以准确反映当期财务成果。
（ 五）加强贷后管理，补签分期还款协议。由于此类贷款额度较大，期限长，属消费性投入，因此，各基层行、所一定要把这类客户作为重点贷款户加强管理，定期不定期地深入贷款户中进行检查，掌握贷款户的家庭收入、经济来源、思想动态，发现问题、及时提出风险预警信号，把贷后管理做实、做细、做深。同时，营业所与农房改造户间补签一个“分期还款协议”，装入贷款档案，分年度收回贷款，以减轻贷户贷款到期时的还款压力。
（六）制定信贷准入标准。要严格此类贷款用途、额度相匹配的信贷准入标准。一是农牧民自愿改造建房且自愿提出贷款申请；二是优先重点支持各地城郊结合区域内交通、地理位置优越的符合此类贷款条件的农民；三是家庭经济条件较好，没有不良记录，信用好，有一定的自有资金，且自有资金加各级政府补贴应达到所需建房资金的60%以上；四是有较稳定的还款来源，尽量落实可靠的担保措施；五是寻求更有效、合法的担保抵押方式，如借助政府建立的担保中心的担保等。
（七）农牧区消费性大额信贷投入须审慎。由于我区农牧区的经济基础比较薄弱，农牧民的生产生活水平仍然比较低，大多数农牧民尚不具备用贷款改善自己居住条件的能力，加之消费意识淡薄等，在这种背景下，建房资金五成以上靠农行贷款在各地实施农房改造工程还不太现实，也不具备条件，这样，银行的信贷资金出现大面积风险的可能性非常大，也影响整个农牧区的信用状况。因此，类似这样的农牧区消费性大额信贷投入须审慎。
调查人：普穷次仁
2005年12月
参 考 文 献
本调查报告的数据来源：
人均纯收入是各县发改委统计公布的数据。
相关贷款数据均为各级行所统计数据为准。
