我国农村金融体系的现状。………………………………………..5
（一）政府控制农村金融的局面没有根本改变，金融机构的商业化仍然面临政策性贷款和低利率的双重制约。……………………………………………..5
（二）农村金融市场的构成没有根本改变，中国农业银行和信用社仍然垄断着农村信贷市场。…………………………………………………………………5
（三）金融机构的绩效没有根本好转，这与过去20多年整个社会经济特别是农村经济的蓬勃发展极不相称。 这说明,完善农村金融体系,发展农村金融机构,使其为新农村建设服务，对于构建我国和谐社会,拉动经济回升有着非常重要的作用。…………………………………………………………………………….5
农村金融体系存在的主要问题…………………………………….5
（一）农村信用社由于信息优势和规模限制，其市场定位是当地“三农”，是支农服务的主力军。…………………………………………………………….6
（二）大型银行收缩县及县级以下机构，支农作用有所下降。………….6
(三)中国农业发展银行职能较为单一，作用尚待进一步发挥。……….6
（四）邮政储蓄因人才、经营能力欠缺，尚未形成较强的支农能力。….6
(五)其他新型农村金融机构如村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等，因占市场份额小，优惠政策落实不够，支农效果较小。…………………..7
（六）金融生态环境不容乐观，信贷风险仍是涉农银行业金融机构惜贷、惧贷的主要因素。……………………………………………………………………..7
（七）农村信用社在县域内资金占比较低，对公存款大部分都在农业银行开户，难以支撑和面对资金需求量较大的“三农”，给农村信用社带来了“农户贷款难，信用社难贷款”的现象。…………………………………………………..7
三、完善我国农村金融体系建设，加大“三农”金融支持的对策……..7
（一）深化农村金融机构改革，加大“三农”金融支持力度。……………8
（二）大型银行要在支农的大项目上发挥更大作用。………………………8
（三）中国农业发展银行要扩大业务范围，更好地发挥政策性金融机构支农作用。………………………………………………………………………………..8
（四）中国邮政储蓄银行应尽快为发展农村经济发挥重要作用。………..9
（五）培育适合农村发展特点的新型农村金融机构，满足“三农”建设的多层次资金需求。…………………………………………………………………… 9
（六）发展农业保险，发挥农业保险支持“三农”的作用。…………….9
（七）建立确保农村资金回流的有效机制，国家要加强对农村信贷的宏观调控，使用政策引导及货币政策工具，强制规定各金融机构县及县级以下支行必须将吸存自本县的一定比例存款用于当地支农贷款。……………………………..9
加强和完善国家对农村金融的政策支持。………………………….9
（九）优化农村金融生态环境。……………………………………………….10
四、农村金融体系建设的几点建议……………………………………………10
（一）要促进存量金融机构利用已有的机构体系和雄厚资金实力，特别是应该进一步完善促进农村信用社及其转型的农村商业银行、农村合作银行等金融机构发放农户、微小企业信贷的激励机制，强化农村金融服务。…………………10
（二）进一步放宽市场准入条件，促进竞争性农村金融市场的形成。…..10
（三）应该培育农村微小金融机构服务的机制，实现近距离地服务客户、微小企业，不但需要发展更多的小机构，实现机构多元化，还要建立服务这些机构的机制，要辅助这些机构进行能力建设。………………………………………..10
（四）要推动农村信用社体系建设，改善农村信用环境。…………………..11
（五）推进农村信贷产品和服务方式创新。……………………………………11
（六）完善农村金融担保机制，中介服务体系。…………………………….11
（七）控制农业银行的资金外流。……………………………………………..11
（八）应加快邮政储蓄银行运作步伐， 建立农村资金回流制度，使邮政储蓄资金回流农业和农村，实现“取之于民，用之于民”的良性循环。…………….11
内 容 摘 要
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是我国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题，伴随着中央和地方一系列强农惠农政策措施的落实，农村金融在支持农业增效、农民增收、农村发展上做出了贡献，支农力度明显加大，金融支持、服务“三农”工作已取得了明显成效，但目前我国农村金融改革仍然滞后，农村金融体系建设仍不完善，金融支持、服务“三农”的能力仍显不足。农村金融体制的改革对中国广大农民和对中国金融业乃至于对地方经济都具有深远的影响和非常重大的意义。
论农村金融体系建设的思考
我国农村金融体系的现状
目前,我们国家表面上似乎已经初步建立了以农业发展银行履行政策性功能、农村信用社承担合作性功能、农业银行承担商业化功能的农村金融体系. 但是，由于缺乏法律规范约束以及法律制度的滞后，使得农村现有的各金融机构之间法律属性不明、职责不清，由此导致它们之间的功能或者重叠、或者空缺、又相互隔离的状态，相互之间并没有形成有效的竞争机制.因此，农村金融体制虽屡经变革，但农村金融的基本格局并未发生根本转变，具体表现在以下几个方面：
（一）政府控制农村金融的局面没有根本改变，金融机构的商业化仍然面临政策性贷款和低利率的双重制约；
（二）农村金融市场的构成没有根本改变，中国农业银行和信用社仍然垄断着农村信贷市场；
（三）金融机构的绩效没有根本好转，这与过去20多年整个社会经济特别是农村经济的蓬勃发展极不相称。 这说明,完善农村金融体系,发展农村金融机构,使其为新农村建设服务，对于构建我国和谐社会,拉动经济回升有着非常重要的作用。
农村金融体系存在的主要问题
经过改革开放30多年来的发展，我国农村金融体系已形成为以大型银行、农村中小金融机构、政策性银行为主体，股份制银行、城市商业银行、邮政储蓄银行等为补充的农村金融体系。在2012年1月的全国金融工作会议上提出，金融要为经济社会发展提供更多的优质金融服务，要加大对薄弱领域的信贷支持，特别要加快解决农村金融服务不足等问题。其实，强化农村金融服务，是中央政府多年来一贯的政策取向，2004年—2012年的中央一号文件里均涉及农村金融改革的内容；同时，还从农村金融服务机构体现创新和业务机制创新两个角度出台了其他一系列的相关政策措施。诸如开放金融业市场准入并促进村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型机构的产生，激励金融机构扩张农村金融业务网点，对开展小额贷款的金融机构提供税收优惠，对农村金融机构实行较低的准备金率，发放政策性贴息贷款等一系列方式，企图为农村经济发展提供普惠金融服务，虽然取得了一些成效。但是总体而言，绝大多数商业信贷机构任然没有建立起自主服务农户、微小企业的内生性组织机制，贷款决策中的农户排斥、农业排斥、农村排斥问题突出，农村金融抑制仍然十分严重，农户、农村小微企业贷款难的问题依然突出。农村金融体现建设问题，制约了农村经济的发展，一些深层次的问题和矛盾日益彰显。
（一）农村信用社由于信息优势和规模限制，其市场定位是当地“三农”，是支农服务的主力军。自2003年农村信用社启动改革试点以来，其服务能力和支农水平得到不断提高。但是就目前来说，无政策定位待遇和历史包袱沉重等原因，严重制约了农村信用社支农能力的发挥。在当前进行的新一轮以股份制为导向的改革中，有不少地方存在简单“换牌”现象，通过改革转变经营机制、壮大支农实力的作用尚不明显。
（二）大型银行收缩县及县级以下机构，支农作用有所下降。自1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县及县级以下机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本政策以来，各国有大型银行特别是农业银行和工商银行为推行商业化运作和集约化经营，大幅收缩无盈利或微利的农村分支机构，基本放弃收益低、风险大的涉农贷款，并且将从农村吸存的资金转而投向城市收益高、风险小的项目，导致农村资金外流，使农村业务大大萎缩，支农作用下降。近年来，各大型银行虽又开始恢复县级机构设置，但经这些年的业务收缩，这些分支机构发挥支农作用尚待时日。
(三)中国农业发展银行职能较为单一，作用尚待进一步发挥。至今为止，我国与“三农”有联系的政策性金融机构只有中国农业发展银行一家。由于中国农业发展银行的业务范围仅限于粮棉油的储备、购销贷款，业务范围狭窄，功能单一。近年来，虽在农村集镇建设、农田水利项目建设方面发挥了一定作用，但农村一些带有公益性的经济活动等领域，因得不到商业性信贷支持，信贷供给存在空白。截止2011年6月末，中国农业发展银行涉农贷款余额为1.59万亿元，只占金融机构涉农贷款总额的11.9%。
（四）邮政储蓄因人才、经营能力欠缺，尚未形成较强的支农能力。邮政储蓄银行于2007年3月挂牌成立，因成立时间较短，虽营业网点遍布城乡，但由于缺乏经营银行业务和风险控制方面的经验，缺少有经营管理经验的人才，支农能力大打折扣。截至2011年6月末，邮政储蓄银行涉农贷款余额仅1153.6亿元，只占金融机构涉农贷款总额的0.86%。
(五)其他新型农村金融机构如村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等，因占市场份额小，优惠政策落实不够，支农效果较小。
（六）金融生态环境不容乐观，信贷风险仍是涉农银行业金融机构惜贷、惧贷的主要因素。以云南省为例，农村信用社不良贷款就占比较高，其中有乡镇、村两级政府立据拖欠的，有乡镇企业倒闭无法落实债权的，有干部“私贷公用”无法清偿的。时至今日，司法执行难的现状仍没有得到根本扭转，金融机构“赢了官司，输了钱”仍旧是一个老生常谈的话题。政府帮助农村信用社清欠贷款力度不够。2006年，我省出台了《关于清理机关、事业单位干部拖欠农村信用社贷款的通知》，各级政府也做了很多工作，但收效不够明显，需要进一步加大清欠力度。信用村（镇）建设进展缓慢，农户贷款满足率低。
（七）农村信用社在县域内资金占比较低，对公存款大部分都在农业银行开户，难以支撑和面对资金需求量较大的“三农”，给农村信用社带来了“农户贷款难，信用社难贷款”的现象。
三、完善我国农村金融体系建设，加大“三农”金融支持的对策
要从更本上解决当前我国农村金融中的突出问题，不能局限于对当前农村金融体系的小修小补，必须从农村金融体系的整体着眼，重新对农业银行、农村信用社、邮政储蓄进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农“服务的农村金融体系为目标，要构建普惠制农村金融体系。加大政府支持力度，让所有的农村金融机构开展的支农业务都可以享受到财政补贴、资金扶持、税收等各类优惠政策，逐步建立其普惠制农村金融体系。
普惠制农村金融构建依据主要有：由于农村信贷市场信息不对称，支农贷款申请笔数多，单笔数额小，管理成本高，农业风险性较高等特征，以至于以效益为中心的农村金融的有效供给不足。而支持“三农”具有正外部效应，带有公共物品的特性，按照公共物品理论，政府才是最合适的提供者。出于解决“三农”问题和粮食安全战略考虑，加大农村经济发展的政策支持是当前政府义不容辞的责任。为了发展农村金融，不断增加农村金融的有效供给，应逐步建立起普惠制农村金融体系。
（一）深化农村金融机构改革，加大“三农”金融支持力度。农村信用社向商业化、股份制方向深化改革。近年来,尽管农村信用社通过国家给予的各种政策和自身努力化解了相当一部分历史包袱，但是历史包袱依旧十分沉重，在支持“三农”的压力下需负重前行。个别地区农信社受制于历史包袱，其生存危机没有得到彻底摆脱。因此，在农村信用社自身盈利水平有限且被约束的情况下，国家应继续出台扶持政策，以彻底解决农信社的历史包袱。
实践表明，农信社已不具备改造成为合作金融机构的可能性，而转为政策性金融机构又将与现有的政策性金融机构角色重叠，因此将农信社改制为县域中小商业性金融机构是最佳选择，农信社要向商业化、股份制方向深化改革。但现阶段，由于“三农”问题在全国普遍存在，农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村仍然是落后地区，作为支农的主力军，农信社还必然要带有一些政策性金融机构色彩。这就表明农信社“商业性业务和政策性业务”兼任还需要继续承担下去。这对农信社既不公平，又限制其发展。因此，需要改变农信社承担政策性金融任务又得不到政府必要补偿的现状。国家应当承认农信社“准”政策性金融机构性质，在税收、利率、存款准备金率等方面优惠政策应当以某种形式长期固定下来，以补偿农信社的超额付出。另外，应当在那些城市化程度较高、“三农”问题已经初步解决的地区设立农村商业银行，以避免政策性与商业性之间的冲突。
（二）大型银行要在支农的大项目上发挥更大作用。大型银行机构庞大、管理层次较多，在面向“三农”时，无论是其信息收集的成本还是经营的灵活性，都无法与社区中小金融机构相比，存在着先天的劣势。鉴于商业性银行趋利性的特点，对大型银行支持“三农”的期望值不能太高。但是农村的农业产业化龙头企业、农业科技园、农村经济组织等重点项目和重点企业需要大额的信贷资金，其资金需求是农村信用社和小额信贷组织等中小金融机构满足不了的，需要大银行的支持。大型银行可以重点面向以上高端客户，在支农上发挥更大作用。
（三）中国农业发展银行要扩大业务范围，更好地发挥政策性金融机构支农作用。应按照现代银行的要求，注重成本核算，完善经营核算考核机制，健全风险防范机制，合理布局分支机构，在做好对粮棉油的储备、购销贷款的同时，发展农村基础设施、农业综合开发、农业科技开发和推广等政策性金融业务，增强农业发展后劲。
（四）中国邮政储蓄银行应尽快为发展农村经济发挥重要作用。中国邮政储蓄银行因其网络强大、资金充沛、无历史包袱等优势，只要加强风险管理、健全内控机制、提升员工素质，可在小额贷款试点成功的基础上逐步开展抵押、保证贷款等，从而逐渐在农村金融市场占有重要地位，为发展农村经济发挥重要作用。
（五）培育适合农村发展特点的新型农村金融机构，满足“三农”建设的多层次资金需求。2009年的中央一号文件明确提出：在加强监管、防范风险的前提下，加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。因此，要从法律和制度的完善、政策的落实入手，鼓励和引导民营的贷款公司以及村镇银行、农村资金互助社等多种形式的新型农村金融机构健康发展，使其规范化。同时加强监管，从而增加农村金融的有效供给，满足“三农”建设的多层次资金需求。
（六）发展农业保险，发挥农业保险支持“三农”的作用。农业保险可分散和降低农业自然风险，是分散和降低农村金融系统风险的有效手段。我国应大力发展农业保险。鉴于农业保险成本高、风险大、收益差的特点，建议通过政府的适当补贴和政策优惠来吸引社会各方力量投资设立农业保险机构。同时加快发展政策性农业保险，增加险种，尽快建立农业再保险体系和巨灾风险分散机制。
（七）建立确保农村资金回流的有效机制，国家要加强对农村信贷的宏观调控，使用政策引导及货币政策工具，强制规定各金融机构县及县级以下支行必须将吸存自本县的一定比例存款用于当地支农贷款。如政府可采取奖励或补贴等方式，采取自愿、互利和市场化的原则，引导邮政储蓄银行和政策性银行、新型农村金融机构合作，鼓励邮政资金回流农村等。
（八）加强和完善国家对农村金融的政策支持。建议从产权政策、财税政策、货币政策、监管政策上加大改革，加强和完善国家对农村金融的政策支持。在产权方面，建议对农村农民住宅资产加速产权明晰工作，尽快为农民颁发产权证一盘活这块存量资产，对耕地经营权也应向农民颁发经营权书，允许农民以经营权证进行投资入股，成为农业化公司或合作机构的股东。在财税政策方面，建议农村金融机构实行税收减免政策，包括对县域内各类农村金融机构（含保险机构、担保机构）的营业税、所得税实行大幅度减免或者全免政策，通过推行减免所得税政策引导商业银行到农村去。在货币政策方面，建议实行差额存款准备金率，大幅度降低农村金融机构存款准备金率，继续实行支农再贷款政策，扩大支农再贷款规模，实行差别利率政策，准许农村地区存款利率适当高于城市存款利率，减少农村地区资金外流甚至吸引城市资金流向农村。在监管政策方面，建议免收农村银行类金融机构监管费，鼓励商业银行在农村地区新设分支机构，鼓励和引导各类资本到农村地区设立新型金融机构，准许并购、重组农村地区金融机构，完善业务准入管理办法，促进农村金融产品创新，大力支持农业龙头企业重组上市。
（九）优化农村金融生态环境。应深入广大农村大力宣传金融基础知识，普及金融法规；应加快对公安、银行、工商等部门的信用信息资源共享，建立和完善全社会企业和个人征信系统；应完善立法，严格执法，既保护企业和公民的合法权益，又维护金融债权；应大力发展社会化、竞争化的信用评估、信用担保等中介机构，既为农村各类经济活动主体获得贷款创造有利的信用条件，又在贷款抵押物评估、登记、过户、资产证明、信用评估等方面与金融机构衔接，减少金融机构贷款损失。
农村金融体系建设的几点建议
我认为，强化农村金融服务，提高农户、农村小微企业的信贷可获得性，既要强化存量机构的政策支持，也要进一步推进增量创新或让更多机构进入支农领域。
（一）要促进存量金融机构利用已有的机构体系和雄厚资金实力，特别是应该进一步完善促进农村信用社及其转型的农村商业银行、农村合作银行等金融机构发放农户、微小企业信贷的激励机制，强化农村金融服务。
（二）进一步放宽市场准入条件，促进竞争性农村金融市场的形成。消除小额信贷公司试点中的配额制、指标制、审批制，促进更多的社会私营资本进入，增加小额贷款公司的数量。同时，小额贷款公司的负债融资比例，不应该仅限于“来自不超过两个银行业金融机构的融入资金”且“获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%”，可以逐步提高该融资比例到资本净额5倍或者更高的比例等等。
（三）应该培育农村微小金融机构服务的机制，实现近距离地服务客户、微小企业，不但需要发展更多的小机构，实现机构多元化，还要建立服务这些机构的机制，要辅助这些机构进行能力建设。这些机构需要进入货币市场或者资本市场融资，需要股权融资和债权融资，需要治理结构的完善，需要财务咨询，需要培训等等。
（四）要推动农村信用社体系建设，改善农村信用环境。应该将全国统一的中小企业、微型企业和个人信用信息基础数据库征信系统快速扩展到农村地区。
（五）推进农村信贷产品和服务方式创新。农村县域金融需求也在变化，随着农村城镇化、农民组织化、农业现代化、农业生产专业化、农业生产规模化和产业化的推进，农村本土金融需求也出现需求额度逐渐大额化，需求长期化、链条化、多元化等特征，适应“三农”需要的信贷产品的品种和数量也需要不断创新。一些特色金融产品，如集体林权抵押贷款、大型农机具抵押贷款、“信贷+保险”产品、中小企业集合票据和“惠农卡”等在内的金融产品和服务方式，应该大力推进，迅速扩大覆盖面。
（六）完善农村金融担保机制，中介服务体系。坚持政府引导、市场化运作的原则，进一步建立和完善农村金融担保机构。逐步改变财政直接投资的办法，将有限的财政资金转变为担保基金，按照目前1:5的比例放大使用，为企业、农户贷款提供担保，分散信贷风险。通过税收、财政等扶持政策，积极吸引民间资本进入农村担保领域。
（七）控制农业银行的资金外流。近年来农业银行从农村撤出后，加大力度在县域内大力组织存款，但是只是发放微量的贷款，将大量资金进行上存，不但没有将资金投向农业和农村，反而将使农村支农资金大量外流。
（八）应加快邮政储蓄银行运作步伐， 建立农村资金回流制度，使邮政储蓄资金回流农业和农村，实现“取之于民，用之于民”的良性循环。
在当前农村经济形势下只有建立健全农村金融体系，使各金融机构之间的功能优势互补、互相配合，这样才能发挥农村金融机构的整体作用，保证农业发展所需资金,为社会主义新农村建设提供有效的支持和推动作用,才能促进农村经济的全面可持续发展。
参考文献：
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