一、政策性银行风险管理理论概述
二、国外政策性银行风险管理经验借鉴
三、中国政策性银行改革进程中的风险研究
四、相关对策建议
内 容 摘 要
随着中国产业结构的变迁和市场经济的不断演进，作为在金融领域起着扶持、补充和引导功能的政策性金融(银行)，一方面继续完成政府交予的政策性业务，另一方面在政策允许范围内自主选择兼顾社会效益和经济效益的商业性业务。随着中国政策性银行逐步建立现代企业制度以及不断完善商业化运作方式，经营各种业务所蕴含的风险日益复杂，特别是经营政策性业务所面临的风险具有与经营商业性业务不同的地方。
本文主要运用经济学、金融学、管理学、统计学等方面的理论，采用与内部员工访谈的方式，运用规范分析和理论联系实际的方法，借鉴国外政策性银行风险管理的经验，把理论上归纳的政策性银行面临的一般风险和特殊风险与中国政策性银行改革进程中遇到的实际问题相结合，分析了中国政策性银行由于经营政策性业务所面临的流动性风险、利率风险、信用风险、道德风险和内部操作风险的特殊性。笔者认为中国政策性银行经营政策性和商业性业务所面临的风险具有不同的表现形式，归根到底是业务性质的差异所引起经营和管理方式的不同。
在分析了中国政策性银行风险特殊性的基础上，笔者试着提出风险管理相关建议：(1)通过减少资产负债的期限结构错配、不断充实资本金、积极主动处理不良贷款降低流动性风险；(2)利用国家信用，创新市场化发债方式和品种，拓宽债券发行渠道、优化政策性及准政策性贷款利率定价机制降低利率风险；(3)通过加强信贷风险的防范、不断完善信贷风险保障和补偿措施、建立适宜的信贷资金退出机制以降低信用风险；(4)通过建立企业及各级政府的征信体系、加强舆论的信息披露和监督来预防道德风险；(5)通过在银行内部树立鲜明的风险防控意识、构建完善的内部控制体系、完善内部审计管理职能等来降低内部操作风险。
中国政策性银行在改革进程中的风险管理研究
一、政策性银行风险管理理论概述
（一）政策性银行概述
作为政策性金融一种形式的政策性银行，可以理解为是在政府政策鼓励下，由政府出资或参股组建，由国家信用作为保证，不以盈利为目的，为了配合政府政策意图，在特定领域以提供政策性贷款为主要业务的金融机构。政策性银行的资金投向往往是一些社会效益好、经济利益较低的、承担不起商业性贷款利率的，但是政府政策大力支持开发的项目或是政府大力扶持的企业。
1、政策性银行的性质
政策性银行具有政策性和商业性的双重性质。它既是政府为了达到一定政策意图而设立的机构，同时又是按照金融运作方式经营的金融机构。它的存在即是为了达到社会性和经济性的统一，两者不能偏颇。如果过分强调政策性，政策性银行完全成为政府补贴国有企业、弱势企业或者基础产业的工具，不讲求回报，那么政策性银行就会与财政混为一体，这会使政策性银行忽视经营管理，放松内部管制，从而导致经营困难，其正常运转难以为继，最终政策性的初衷也难以保证；相反，如果过分强调金融性，政策性银行就会按照市场原则与商业性银行产生竞争，在业务范围、贷款对象等方面与商业银行相重合。而由于政策性银行享受政府优惠政策，它能以比商业银行优惠的贷款利率放贷，吸引客户，因此这种竞争是不公平的竞争，破坏正常的金融秩序。因此，政策性和金融性相统一，是政策性银行正常运营的内在要求，也是执行经济政策，促进经济协调发展的外在要求，是政策性银行的基本性质。
2、政策性银行的功能
所谓政策性银行的功能就是政策性银行对经济的功效、效用、效应或作用，它与经济金融的发展有着极大的相关性、协同性和一致性。理论上对政策性银行的功能界定可以分为以下几种：
(1)基础功能:服务功能和中介功能
政策性银行具有服务功能和中介功能，但它在基础功能上并不扮演主要角色。主要是由于其特殊的目的和服务对象、特殊的运作机制、特殊的外部组织结构等难以在金融领域中扮演主要角色。但是，作为金融机构，不管是政策性银行还是商业性银行，都具有基础功能。政策性银行在特定行业或领域可能具有特殊的服务性功能，由于其在某一行业或领域长期从事信贷活动，具有该行业或领域特有知识、技术和经验，可以为企业或政府提供有效的咨询服务。
(2)核心功能:资源配置功能
政策性银行具有资源配置功能，只是其资源配置的方式与商业性银行有所不同。一般商业性银行是依据市场机制进行运作，以实现资源的效率配置；而政策性银行则是在政府的参与或指导下进行资源配置，尤其强调政府与市场这两种资源配置机制之间的巧妙结合。一般来说，商业性银行在资源配置领域发挥主导性作用，而政策性银行只发挥辅助和补充的作用；与之相对应，商业性银行占资源配置的主要份额，而政策性银行所占资源配置份额较小。但是，在某些特殊领域或特定时期，政策性银行在资源配置的过程中发挥主导或主体作用。
(3)扩展功能:经济调节
由于政策性银行业务的开展有政府的参与，主要是为了实现政府的政策意图，而政府的政策主要是为了调节宏观经济或局部经济的问题，因此，政策性银行扩展功能主要表现为经济调节。当然，政策性银行发挥经济调节功能，有可能是为了把民间不能承担的风险转为国家或政府来承担，所以政策性银行在发挥经济调节功能的过程中也发挥风险规避功能。
（二）政策性银行风险管理概述
1、政策性银行面临的风险分类
银行是经营风险的企业，它一方面将资产所有者不愿承担的风险承担下来，另一方面又通过信贷等具有一定风险的业务将吸收的资金投资出去，获得投资收益。政策性银行在经营过程中同样要面对风险，只是它所面对的风险有其特殊性。
政策性银行既面临着商业性银行所具有的风险，又具有自身风险的特殊性。
就其所面临的与商业性银行类似的风险来说，主要包括信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险等。
1)信用风险是指交易对手不能正常履行合约或信用品质潜在变化而导致发生损失的可能性。信用风险可分为交易对手风险和发行者风险两种类型。前者主要产生于银行的贷款业务和金融衍生交易中，后者主要和债券交易相联系。由于政策性银行的主要资产业务是发放贷款，因此政策性银行的信用风险主要指的是借款人违约而导致贷款或证券等银行资产不能收回本息而造成损失的可能性。在实际经营中，政策性银行涉及的领域不是需要大量资金投入和持续时间很长的工程，就是几乎无利可图的扶贫、支持国家建设的项目，因此政策性银行面临的信用风险里带有一定政策性因素。
2)市场风险是指市场变量变动而带来的风险。根据市场变量的不同，市场风险可分为利率风险、汇率风险、股权价格风险、商品价格风险。对于政策性银行来说，市场风险主要是指利率风险和汇率风险。利率风险是指由于利率的波动，致使资产收益与价值对于负债成本与价值发生不等量变化而造成银行损失收入和资产的风险。汇率风险指经济主体在持有外汇的经济活动中，因汇率的变动而蒙受损失的可能性。对于从事境外筹资、支持进出口贸易、对外投资等业务的政策性银行来说，必然要面临汇率风险。
3)流动性风险是指金融机构持有的资产流动性差和对外融资能力枯竭而造成的损失或破产的可能性。当银行流动性不足时，它无法以合理的成本迅速增加负债或变现资产获得足够的资金，从而影响其信用和盈利水平。政策性银行的流动性风险主要来源于流动性资产与流动性负债的期限和数量不匹配、政府或监管机构的宏观货币政策的变化以及市场对利率升值的预期等。
4)操作风险是指因不适当或失败的内部程序、人员及系统或外部事件而造成损失的风险。对于政策性银行来说，操作风险一般来自于内部控制、稽核的不完善，信贷人员对外部经济形势判断失误引发的不良贷款，在履行合同中缺乏谨慎、在信贷业务中不注重依法保护自身合法权益，内部网络系统存在安全问题等。
5)法律风险是指银行签署的交易合同因不符合法律或金融监管部门的规定而不能得到实际履行，从而给银行造成损失的风险。直至今日，中国没有有关政策性银行的法规，政策性银行相应的权利、义务及经营中的法律目标、约束都没有明确。法律本身的不完整和法制环境不健全，很难使政策性银行的债权得到有效的保障。
政策性银行除了在经营中面临上述风险外，自身还存在一些特殊的风险。作为金融机构，政策性银行要实现保本或赢利，才能生存和发展;作为政府的政策工具，又要以贯彻政府的经济政策为目标。因此，政策性银行在确定贷款对象时，就存在盈利性和政策性的矛盾。因此，这种政策性和盈利性内在的矛盾性就成了政策性银行本身一些特殊风险的根源。
1)政府过度干预风险 政策性银行是实现政府经济政策的工具，如果政府对政策性银行的经营干预过多，政策性银行在项目选择上缺乏自主权，此外，政府会根据经济发展的形势适时调整产业政策和区域发展政策，发展的重点行业和重点地区都会有所变化，这直接影响政策性银行客户的经济效益和贷款偿还能力。由于政策性银行业务的严格界定性和它所承载的政策性任务使其不能像商业性银行那样采用业务策略多元化来分散风险，这使得产业政策的变化极易给政策性银行资产带来损失。
2)业务集中性风险 对于政策性银行来说，业务集中性风险表现为信贷资产集中于同一行业、或是集中于某一地区、或是集中于一个互相关联的借款人群体、或是集中于大型中长期建设项目。这种风险容易受到非系统因素的影响，当政策性银行将大部分资金贷给同类性质的企业时，当社会供求发生变化，外部经济形势发生变化时，整个行业都将受到影响，政策性银行的信用集中度风险就会凸显，信贷资金的潜在损失就会突然之间喷发，不利于政策性银行的稳健经营。
3)内部管理惰性风险 政策性银行的经营目标不是利润最大化和股东权益最大化，而是贯彻国家宏观经济政策，实现社会效益的最大化。同时，政策性银行又要遵循一般金融企业的运行规律，力争保本微利，否则其经营就难以为继。这种经营目标上的宏观与微观的冲突，带来了对政策性银行经营业绩评价的复杂性。同时也造成了政策性银行在实际经营过程中风险管理动力不足。
4)严重的道德风险 政策性银行面临的道德风险主要有两个部分：第一，管理层的道德风险。政府很难准确了解政策性银行的经营管理情况，对于经营管理者工作是否努力、廉洁和具有管理能力难以准确进行评价。当出现不良资产时，政府很难判断到底是政策因素造成的损失还是管理者人为因素造成的损失，难以对政策性银行的管理层进行有效的控制和监督，容易造成贪污腐败。第二，借款人层面的道德风险。由于许多借款人把政策性贷款等同于财政拨款，还款意识淡薄。另外，借款人还可能利用政策性银行管理机制上的漏洞，对政策性贷款进行挪用，这不仅违背政策性银行的贷款目的，而且使政策性银行的资产处于风险之中。
5)利益补偿机制缺失风险 由于政策性银行往往经营商业性银行不愿经营的低利润甚至无利润业务，因此，政府一般对政策性银行给予一定的利益补偿。利益补偿主要包括三个方面：一是利差补偿，即对资金收益与资金成本倒挂所形成的差额进行补偿；二是资本金补偿，即随着贷款规模的扩大相应补充资本金；三是特定贷款的风险补偿，即对国家交办的风险较大的特定贷款项目，建立特殊贷款准备。政府在以上三个方面给予相应的利益补偿，是政策性银行维持正常运行的基本保证。但是，随着市场化的推进，由于政策性业务与自主经营业务之间的界限比较模糊，政府往往很难准确界定两者的界限，因而往往会补偿过多或补偿不到位，给政策性银行的正常经营带来不利影响。
二、国外政策性银行风险管理经验借鉴
由于政策性金融(银行)在调节和管理经济中发挥着不可替代的作用，因此无
论是发达国家还是发展中国家内部都建立起了各具特色的政策性金融机构，作为政策性资金融通的手段。本节归纳分析了欧美和亚洲国家的政策性银行以及世界银行的运行机制和风险管理的一些做法，在此基础上，总结出一些可供中国政策性银行借鉴的经验。
（一）欧美国家政策性银行风险管理
1、德国间接融资制度中体现的风险管理
德国的主要政策性银行(德国复兴信贷银行(KFW )、德国负担调整银行(DtA,
主要是向中小企业提供创业支持)、农业金融银行)没有分支网点，在搜集各个地区的中小企业信息方面，通常利用各民间银行的原有广泛的网点，以银行为中介，主要的业务运营形式是间接融资。即需要借款的人直接向民间银行提出申请，银行进行审查，政策性银行再进行确认，最后将贷款放出。这样的政策性银行，被称作“再融资机构”。政策性银行依靠民间银行发挥作用，同时回避与民间银行的竞争。在德国，KFW ，DtA及农业金融银行均采取间接融资的方式，由民间银行进行审查和融资，它们则向民间银行提供需要的资金贷款。
为了支持中小企业，德国政策性银行采取了新的结构形式。KFW为了弥补中介银行的办事经费和风险，对其给予1%的手续费。同时还规定了融资上限，与中介银行协调融资。但是信用风险仍按照原则由中介银行方面来负责。为了控制给中小企业的信用融资的信用风险程度，德国要求大银行向中小企业的融资必须审慎。总之，德国政策性银行在对中小企业的融资上采取间接融资的方式，为的是用市场化的方式转移信用风险，减轻政策性银行对民间银行正常运行的干扰，同时也起到对中小企业正当扶持的作用。
2、日本开发银行的信贷风险管理
日本开发银行是于1951年4月依据《日本开发银行法》由政府全额出资成立的综合性政策金融机构。根据《日本开发银行法》规定，该行每年度的收支预算必须首先报送大藏大臣，经大藏省研究调整后报请国会批准。该行贷款范围较广，包括产业开发、社区建设，福利设施的开发以及其他一般商业银行不愿承担的业务。以提供长期低利项目贷款为主，带有极强的政策性，对民间金融机构的金融活动予以补充和完善。
日本开发银行的资金来源包括资本金和准备金，借入财政投融资，这是开发银行主要资金来源，每年占80%左右，以及发行外债。日本开发银行是不以盈利为目的的政策性银行，但是它在业务运行中按银行的一般经营原则操作。在贷款发放时就对贷款全部安全收回进行充分准备，实行严格的评审制度，独立的贷款决策以及贷款担保制度，以此来降低信贷风险。日本开发银行的贷款项目程序基本与商业银行相同。区别主要在于开发银行作为政府金融机构，它对于贷款对象是否符合国家的政策意图，从项目的审查到贷后管理整个过程，都非常关注。
日本开发银行的贷款项目选择要经过7个步骤：(1)贷款申请。由开发银行的总行及各分行，与申请融资的客户进行初步接触，在判断融资项目的性质时，主要对融资项目的政策效果、希望的融资额度、期限、担保、担保人等融资条件进行调查。(2)审查：开发银行对项目“是否应该融资，以及是否能够融资”进行判断。审查大多数是由营业部进行，少数比较复杂和金额大的项目由总行审查部直接审查。审查的内容主要包括：融资对象是否符合政策性贷款的要求；融资对象是否具有信用能力。后者的做法与一般商业银行的做法相同，前者是政策性判断，是政策性银行的特有要求。(3)决定贷款：审查合格以后，在开发银行内部再经过一定的手续，就可以正式做出贷款决定。(4)贷款合同：开发银行与其他金融机构一样，要与贷款申请人签订贷款合同，合同内容与商业银行的大体相同，但是要加上政策性银行特有的条款，例如：如果借款人没有正当的理由，长期不使用资金，银行有权提前收回贷款；借款人有义务及时向银行报告项目的进展和贷款的使用状况。(5)贷款资金的拨付：根据项目的支付期限，分批分期拨付资金，直到项目建成为止。(6)确认资金用途：开发银行的资金支付结束、贷款项目完成时，尽快确认贷款资金的用途。这是政策性银行特有的手续之一。主要包括项目贷款的使用情况和是否达到了预期的政策效果。(7)贷款的管理和回收：开发银行在这一阶段的工作主要关注三个方面：担保权的设定、保证合同的缔结等贷款条件的履行；担保的保全及担保品的管理；借款人的经营状况及保证人的信用状况。
当贷款的偿还由于经济形势的变化等原因出现问题时，开发银行一般与商业银行合作，对债务进行检查或重新安排，如贷款本息的延迟偿还或利息减免等。只有在有关担保事项处理之后，开发银行确认贷款无法偿还时，才最终作为坏账处理。对于开发银行来说，贷款的责任由其负担，贷款的损失也由开发银行各年的利润来冲销。
随着日本银行体系的变革和经济产业结构的调整，在1999年9月30日日本政府宣布将日本开发银行与北海道东北开发金融公库合并，成立日本政策投资银行，作为国有综合政策金融机构，投融资方向集中于政府确定的政策性重点项目，其经营不以盈利为目的，不参与市场竞争，面向对日本经济社会发展有利的项目提供长期稳定的资金供给。日本政策投资银行继承和完善日本开发银行信贷项目选择的做法，对信贷风险进行严格监控。
3、世界银行的运行机制和风险管理
世界银行集团主要是由国际复兴开发银行(IBRD )、国际开发协会(IDA )、国际金融公司(IFC)组成的世界性金融机构。IBRD旨在通过贷款、担保以及非贷款服务(包括分析与咨询服务)，推动中等收入国家和信誉好的较贫困国家的可持续发展，实现减贫目的；而IDA则通过融资，帮助那些几乎没有能力通过市场筹借资金的最贫穷国家，提供帮助的方式包括提高生产力、提供可信赖的公司治理、改善私人投资环境、增加穷人受教育和享受卫生保健的机会。世界银行在向贫困国家发放贷款、提供援助的同时，也注重自身风险管理。
世界银行的信用风险可分为两大类：国家信用风险和商业信用风险。其中，国家信用风险是最首要的风险，它有三种类型：一为特定风险，即由于某国自身的特殊原因而造成的累积过期未付欠款；二为系统风险，即由于共同的打击而造成的某一国家的累积过期未付欠款；三为业务集中风险，由于贷款集中于相对较小的一组国家而造成的。对于业务集中风险，世界银行采取的措施是向某个借款国提供的最高贷款敞口应限制在集中风险界限以下，该界限相当于认缴资本、储备金和未分配盈余的10%。集中风险界限不仅考虑到当前的敞口，而且包括今后3-5年期间的预期敞口。每年世界银行执行董事在讨论IBRD的储备量和上一财政年度净收入分配计划时决定这一界限。对于国家信用风险中的拖欠还贷问题，世界银行采取的最直接有效方法是停止支付已经批准的贷款项目和停止审批新的贷款计划。IBRD的政策规定，如果与IBRD的硬贷款或IDA的软贷款有关的本金、利率或其他费用超过偿还期30天，则超过这一期限或更长时间的全部贷款在未偿还前，执行董事会将停止审批欠款成员国或该成员国内任何其他借款人的新贷款提议，而且对已通过的贷款协议也不予签字。此外，如果超过偿还期60天，则在全部欠款未偿清前停止支付对该国所有贷款或者由该国担保的贷款。
IBRD面临着各种潜在的利率风险，如IBRD的资产收益和筹集这些资产的借贷成本之间的净差额相关的利率敏感性。长期以来，世界银行通过成本让渡方式，即对其贷款收取贷款利率的方式，有效的限制了贷款业务净差额收入的利率敏感性。但成本让渡贷款也有利率风险，这主要是由于其借款利率方式所具有的滞后性。如果新筹措资金的利率高于债务库中的平均利率，则较高的债务成本将无法通过向借款人收取利率的方式得到转移。目前在世行的业务中成本让渡贷款占己发行贷款业务的87%，而对其余13%的非成本让渡贷款业务，IBRD主要是采用利率掉期的方法来控制利率风险。
对于汇率风险，IBRD采用的主要措施是将各类币种的负债与同类币种的资产相对应，以及将未分配盈余币种和累积贷款损失备抵币种与未偿还贷款币种相对应。世界银行还采用货币总库制来分散和转移利率和汇率风险，即使所有借款人平均分担因汇率和利率波动而发生的风险，避免单个借款人承担过大的压力，这实质上是将利率和币值波动的风险转移到借款人身上。
为降低经营风险，世界银行在考虑IBRD的财力、活动性质和业务市场等因素后，在其内部推行了一套涵盖所有经济部门的内部综合管理体系。对于可能招致损失的外部经营风险因素，世界银行采取了一系列针对项目管理的措施。(1)这些措施起始于项目可行性研究。世界银行对每个项目的可行性研究报告都认真审议，以确保每个项目建立在设计的科学性、经济上的可行性和还贷的可支付性基础上。概括地讲，世界银行对项目实施过程中的管理措施就是自下而上的报表审批制度。即由具体的项目执行单位向项目执行管理机构上报世界银行所要求的各种报表，再由项目管理机构汇总后提出综合报表向世界银行上报。(2)世界银行的监督检查人员除了通过审批报告报表外还深入基层进行实地考察，察看项目的进展程度，核实进度报告中情报的准确性和完整性。此类考察定期进行，一般与各级项目管理机构联合实施，以便发现问题，与有关负责人当面商谈及时解决。(3)世界银行对所发放贷款独到的管理方式被称作报账回补方式，其具体做法是由项目实施单位用自筹资金，也称配套资金先行垫付各项支出，之后再以支出费用凭证向世界银行报账补回所付资金。这种做法不同于一般商业银行的贷款方式，它大大限制了借款人资金使用的自由度和随意性，防止将贷款截留或挪用，由于贷款现金不是直接拨给借款人，世界银行一旦发现有不合理开支即可停止支付并提出警告，财务管理更为严谨，可有效降低诸如呆账和坏账发生的可能性。
4、国外政策性银行风险管理经验总结
从上述具有代表性的政策性银行风险管理中，笔者总结出以下几点经验：
(1)不管是欧美还是亚洲国家的政策性银行，区域性的还是全球性的政策性金融机构，开展的业务主要是为了帮助弱势企业(如资金不充裕的中小企业)走出经营困境或是贫困国家经济复苏与更快发展。业务形式主要以贷款和担保为主，因此在风险管理中着重在信用风险管理方面。
(2)政策性银行的经营都有明确的目标和宗旨，相应的在风险管理上也有目标和具体方法：在欧美国家政策性银行主要发挥补充和协调功能，一般是按市场经济的模式运作来达到政府政策的要求，所受的政府管制较少，且资本金和营运资金大多来自于市场筹集，因此在风险管理上着重于商业性的信用风险；而亚洲国家的政策性银行主要是由政府出资建立，资本金和营运资金大多来自财政投融资，因此日常经营受到政府的管制较多，往往会按照政府指令发放软贷款，因此在信用风险管理上不可避免地要考虑政策性因素：对于区域性和世界性的政策性金融机构，其业务大多是向贫困国家和地区的贷款和担保，因此在风险管理上要考虑国家信用风险。
(3)随着经济形势的转变、产业结构的调整以及国家财政状况的变化，政策性银行的业务重心会跟着政府政策意图而改变;会因为自身原有业务的商业化，为了避免与商业银行正面竞争，而放弃原来经营领域;甚至会因为政策性领域的不断收缩而放弃政策性银行的性质，转变为商业性银行。相应的其风险管理的领域和具体方法也会随之不断补充、完善和转变。
(4)国外政策性银行大都形成一套符合自身业务要求的项目审贷体系，明确分工和责任，将贷款的政策性和经济性结合起来;同时，对贷款项目的及时监督和评估，参照政策目标的实现状况和贷款项目的实际表现，决定是否继续予以政策金融支持，这种机制有利于鼓励借款人积极进行生产经营活动，降低道德风险发生的概率。
(5)政策性银行在业务中注重合理规避风险，在贷款业务上，采取与商业银行等中介机构合作的间接放贷模式，一方面将贷款的直接信用风险转移给了商业银行，另一方面可以引导商业性银行的资金进入政策产业投资领域。在应对市场风险上，运用各种风险转换方法和金融衍生产品进行套期保值，降低因市场利率和汇率波动带来的风险。
三、中国政策性银行改革进程中的风险探究
随着中国经济市场化程度的逐步深入，中国政策性银行在运行机制上逐步由完全听命于政府行政安排向商业化自主经营方向转变，同时可自主选择部分适宜的商业性业务来经营，但是中国政策性银行依然要履行其政策性职能，担负起国家政府委以的发展经济和增进社会福利的任务。政策性银行要对政策性业务和商业性业务带来的风险进行区分，特别是在中国政策性银行的改革进程中要注意政策性业务带来的风险，并且对政策性因素引起的或潜藏在其他风险中的问题加以关注。
（一）流动性风险的特殊性
中国政策性银行面临的流动性风险主要来自于资产与负债期限结构错配、资产与负债数额的不对称、资本金水平较低以及历史遗留的不良贷款占政策性银行营运资金较大。
首先，政策性银行经营的资产业务主要是政策性和准政策性信贷业务，其一般是按照国家政策导向的要求发放一些中长期的、规模较大的开发性贷款以支持国家重点建设项目，或是扶贫支农贷款以支持农村经济发展。政策性银行的负债则主要是通过发行金融债券或是向中央银行借款筹集，一般期限较短，且有到期还本付息的压力。这种短负债长资产的状况引起资产负债期限结构的错配，许多短期负债用于中长期放款，一旦资金供应不足，无法满足中长期贷款需求，容易引发流动性风险。例如：国开行经营的基本是中长期信贷项目，时间长、放贷规模大，在项目建设初期投入大、收益低，国开行要承担较大的资金缺口风险。而国开行营运资金主要来源于发行金融债券，金融债券的期限主要集中在5(含)-10年，而且每年都有数千亿债务到期，能否按期偿还债券本息取决于到期贷款能否按期收回、取决于新债能否发行，能否顺利流通，同时还受到政府宏观调控和中央银行货币政策的制约。而国开行发放的信贷项目平均在10年，最长还款期为30年，这种资金来源与运用上的期限不匹配，给国开行带来经营的流动性风险。
另一方面，从相同期限范围的资产负债的数额来看同样存在着不匹配问题。政策性银行的流动性负债基本能满足短期贷款的需求，而同期发行的长期债券则无法满足中长期贷款的需求。短期负债频繁的到期还本付息以及长期信贷的资金需求，给政策性银行的资金流动性带来很大的压力。资产与负债的期限结构不匹配和数额不对称都会引起政策性银行的流动性风险。
其次，从资本金来源角度看，中国政策性银行的资本金主要来源于财政拨款、税收减免转增，并且财政拨款不是一次性资金到位，而是几年陆续分拨。在中国政策性银行发展初期，政府把政策性银行定位在履行完成政策性业务上，因此为了达到这一目的，避免其与商业性银行产生过度竞争，政府通过对政策性银行的资本金数额进行控制，防止其业务的过度扩张。但是，在新时期，政府不再将政策性银行局限在完成政府指令性业务的范围内，而是赋予其更大的自主经营空间。随着政策性银行业务量的扩大，其信贷规模在不断上升，产权投资形式的业务量也逐步增长，相应的资产总量在增加，而其资本金却一直处于相对较低水平，这一方面会束缚政策性银行业务规模的增长，另一方面会严重影响政策性银行业务开展的安全性。对于日益商业化运作的政策性银行来说，要时刻预防经营过程中资金临时性短缺的流动性风险。对于短期金额较小的资金缺口可以通过短期同业拆借或是向中央银行再贷款来解决，而对于长期金额较大的资金缺口归根到底则要靠充足的资本金作为后盾，提升自身信誉多渠道获得资金来解决。
再次，中国政策性银行成立之初，承接了四大行大量政策性不良贷款，虽然经过十几年的运作己经基本消化，但是仍然有一部分旧的不良贷款以及随着业务开展新增的不良贷款存在，这些不良贷款占据了银行大量的流动资金。这些贷款全部失去流动性(其中政策性挂账贷款利息由中央和地方财政予以补贴)，不能参与正常的周转使用。
（二）利率风险的特殊性
政策性银行面临的利率风险主要来自筹资过程和资金运用过程。具体而言，有与商业性银行不同的特点。
首先，从筹资角度看，政策性银行一般是根据国家信用发行金融债券或者是由财政拨款、央行拆借来获得营运资金，而商业银行的营运资金主要来源于居民和企业的存款，政策性银行虽然也能吸收企业存款，但是这些存款主要来源于与其有业务往来的企业存放的贷款未用款或日常经营的零星存款。政策性银行发行的金融债券利率水平主要取决于国家信用水平、同期市场利率水平以及市场上资金面宽紧程度。国家信用越高，同期市场利率水平越低，市场上资金面较宽裕，那么发债利率水平就越低；而商业银行存款基准利率由央行规定，且其资金来源具有被动性，并不能由商业银行自主决定存款数额和期限。因此，政策性银行在筹资领域的利率风险主要来自于国家信用水平的变化、同期市场利率水平的高低以及市场上资金面宽紧程度变化引致债券发行成本的差异。
其次，从资金运用角度讲，政策性银行一般对国家政策扶持的项目或企业会以政策性优惠利率发放贷款，该利率是采用中央银行公布的基准贷款利率，政策性银行没有对贷款利率进行上下浮动的权利。而商业银行在发放贷款利率时会根据借款人的信用评级和债项评级来确定贷款利率，该利率可能高于也可能低于基准利率水平。因此，政策性银行在经营政策性和准政策性贷款中将面临刚性利率风险，即筹资领域发行金融债券的弹性利率与资金运用领域政策性和准政策性业务刚性利率的不匹配。
除此以外，资产与负债的期限错配不仅会导致流动性风险，同时也隐藏着较大的利率风险，表现为银行积累了大量的中长期资产利率正缺口，当利率上升时，短期负债利率会随之上升，而中长期贷款利率却要等到下一年度才能调整，导致银行利息收入下降。
（三）信用风险的特殊性
中国政策性银行的信用风险主要产生于信贷业务。其发放政策性或准政策性贷款的对象是参照政府政策导向来选择的，一般不按市场规则评审贷款项目，例如农发行在选择政策性贷款时以财政保障为基础，结合量化标准来确定投资取向。只要有政府担保或还款承诺，即使缺乏抵押物或抵押不足，政策性银行也愿意发放贷款。在这种信贷市场中存在严重的信息不对称，一方面贷款企业或贷款项目的资信和经营状况、项目可行性等信息不为政策性银行全面获知，另一方面由于政策性贷款存在政府担保或承诺的信用增级，政策性银行贷款审查时，侧重在对贷款对象是否符合政策性要求上，而对后者自身的资信水平、经营中的风险状况没有进行深入调研的动力。然而，所谓的政府担保或承诺往往是不足值的，不能完全覆盖贷款的全部，一旦发生贷款企业或贷款项目亏损无法偿还贷款本息，政府的利益补偿机制没有跟上，就会给政策性银行带来信用风险。
政策性银行发放的贷款一般期限较长，规模较大，并且在政策导向的作用下信贷资产会集中于同一行业或同一地区，这种信贷业务过于集中容易受到非系统因素的影响，引起同类企业或同一地区经济的同向变动，政策性银行的大量信贷资产就会同时面临信用风险。
另外，政策性业务与商业性业务范围划分不清或者调整滞后都会间接造成政策性银行的信贷风险。因为政策性业务扶持的对象会随着经济体制结构以及政府政策导向的变化而改变，原先需要扶持的行业经过政策大力扶持和自身发展己经能够按照市场经济要求融资，那么为了维护市场的公平，政策性银行的政策性资金就应退出原来的行业，转而投向新的领域。例如目前我国经济发展重点扶持的是“三农”、生态环境项目、民生领域的保障性住房以及中小企业融资等。政策性银行若不能及时调整其政策性业务范围，对借款企业的性质界定不清，对本应该发放商业性贷款的企业给予政策性优惠利率的贷款，那么一方面会降低资金的收益，另一方面会承担额外的信贷风险。除此以外，政策扶持行业和项目选择的不恰当，政策导向性的失误也会给政策性银行带来信贷风险。
再次，政策性信贷资金会因为历史遗留因素形成的不良贷款难以实施信贷退出或因企业经营不善而使贷款资金分阶段收回困难，这也会给政策性银行带来信贷风险。对于既有政策性贷款，又从事商业性贷款的企业，一旦企业经营行为出现偏差，受企业承担政策性职能影响，政策性银行很难实施信贷退出机制。出于国家宏观政策的要求，有些企业即使亏损，资产负债率高，为了继续发挥这些企业在社会中的正向作用，政策性银行难以采取信贷退出机制。改革之前的国开行发放了许多软贷款，即以股权形式将资金贷放给国家确定的重点建设项目，这些资金成为了项目的资本而不是负债，即可长期占用政策性资金，并且只要支付低利息。因为该类软贷款的还款来源大多是项目投产后的收益，但是由于受政策变化影响较大，该种收益存在不确定性，这给政策性银行的资金带来很大的信贷风险。
（四）道德风险的特殊性
所谓道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动，或者说是:当签约一方不完全承担风险后果时，所采取的自身效用最大化的自私行为。对于获得政策性贷款的企业来说，由于其拥有政府担保或政府承诺，政策性银行一般给予无抵押或低抵押优惠利率贷款，企业获得政策性资金的成本较低。同时借款企业特别是国有企业与政府之间有着密切的联系，有些甚至成为向政府输送利益的部门，通过与地方政府串通，编造申请政策导向性项目开发贷款计划或者政策性业务季节性资金需求，套取政策性银行的资金。在获得资金之后，贷款企业将部分资金转移到地方政府账户下，填补地方政府资金缺口或供其它利益主体使用，这种做法违反了信贷法律法规，给政策性银行带来道德风险。这种道德风险来自于企业与政府的串通和合谋，利用了政策性银行对政府的信任以及政策性银行对政策性业务的审贷较为宽松的条件，假借发展政策性业务或准政策性业务，骗取政策性资金。
（五）内部操作风险的特殊性
中国政策性银行的操作风险主要根源于内部控制和稽核的不完善以及人员调配、激励机制管理不到位，这些原因导致的操作风险与商业银行有一定的不同。
首先，在内部控制方面，中国政策性银行还存在以下的不足：(1)部门之间的联系和沟通不足。内部组织的控制要求按照决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则来设置，但在实际操作中并未达到这一要求。(2)领导干部的权力缺乏应有的控制机制，所有权代表与经营者一人兼任。目前农发行采用的是一级法人下的分支行行长负责制。即银行内部的经营管理由行长负责，行长既是国有资产所有代表，又是企业法人的代表;既是经营决策者，又是经营管理运行的执行人。行长的个人决策行为、业务行为、责任行为没有操作性强的规范的制度制约。(3)内部审计管理职能难以充分发挥作用。在农发行内部，一些分支机构不重视内部审计工作，配备的内部审计人员数量少，审计频率偏低，覆盖面不够，人员素质不能适应工作需要。
其次，在人员的调配和激励机制上还存在不足之处。(1)各分支机构特别是地县级机构的工作人员较少，随着政策性银行业务量的增加，人少活多的问题日益突出，不同岗位上的业务量差异大，但每个人的薪酬水平差距不大。(2)在薪酬管理上，政策性银行依旧是按照事业单位的做法，人员工资薪金以及机构运营的费用都由上级行一级一级拨款，人员薪酬制度由上级制定，各分支机构自身没有制定内部员工薪酬安排的权力。同时，各分支机构的业务利润必须上交上级，这会导致各分支机构创收的动力不足。
四、相关政策建议
（一）对于流动性风险的对策建议
1、减少资产负债的期限结构错配
针对政策性银行短负债长资产的问题，一方面可通过调整发行的金融债券期限结构，增加中长期金融债券的发行数量，拉长负债期限。但同时也要考虑到发行中长期债券成本较高，政策性银行经营的部分政策性或准政策性业务的收益水平较低，容易导致收益成本差距小甚至为负，因此应该寻求其他方法来改善政策性银行资产负债的期限结构不匹配问题。例如运用资产证券化，将长期商业性信贷资产打包出售，回笼部分资金，缩短信贷资产的平均期限;可将长期贷款按照循环贷款的方式发放，即按照期限和贷款金额分时分段发放，这样可以少占用贷款资金、并将贷款期限缩短。
2、不断充实资本金
资本充足率水平是衡量银行能否稳健运行的标准之一，政策性银行在经营过程中同样要有充足的资本，作为发放贷款、建立贷款损失准备金、应对突发性支付危机的保证。中国政策性银行的资本金水平偏低，受资本充足率水平必须达到8%的束缚(对于政策性银行因其发放的贷款规模大、时间长，因此国外有些政策性银行的资本充足率规定要达到12%的水平)，中国政策性银行无法迅速地拓展信贷业务范围和规模。同时，因为政策性贷款的特殊性，许多资金被长期占用，对政策性银行的内部流动性产生不利影响。
对于中国政策性银行，除了先前通过财政拨款、财政税收减免转增资本补充资本金以及吸收外部金融机构的资金汇入外，还可以通过在证券市场发行次级债券补充附属资本，在股份制改革完成的基础上政策性银行可引入合格的境内机构投资者，给予其股份但不给予其管理政策性业务的权利，通过内源融资将经营利润转为股本等方式来增加资本金。
3、积极主动处理不良贷款
不管是由于历史因素形成的不良贷款还是在开展业务中新增的不良贷款，都会占用政策性银行的资金，对其流动性和安全性形成压力。在对不良贷款的处理上，政策性银行首先要分清不良贷款的来源，辨别清是来自政策性、准政策性还是商业性贷款。其次，对因开展政策性或准政策性业务而形成的不良贷款，政策性银行要根据贷款抵押、担保状况，加大清收、转化力度。例如对经营不善、流动资金不足但企业整体状况仍较理想的，政策性银行可积极支持企业兼并、重组以此来盘活不良贷款；对有抵押资产的贷款，可对其抵押资产进行拍卖、租赁等方式，回收一部分贷款损失；对有政府担保的不良贷款，可要求政府根据贷款政策规定补偿亏损。再次，政策性银行要做好监测考核工作。对于政策性或准政策性贷款在考虑政策性因素带来的不确定性风险的同时，要结合贷款五级分类的标准，定期对贷款质量进行重新评估。
（二）对于利率风险的对策建议
1、利用国家信用，创新市场化发债方式和品种，拓宽债券发行渠道
政策性银行要继续凭借与国家主权一致的债信评级，通过市场化招投标方式发行金融债券。招标方式可采用利率招标、债券价格招标、数量招标、利差招标、数量与价格综合招标等方式。政策性银行要维护好与债券承销商之间的关系，降低债券发行成本。创新债券发行品种，例如在市场利率变动频繁的经济环境下，可发行浮动利率金融债券；运用债券回购条约在有利的条件下赎回债券；根据远期利率水平发行债券；利用国际金融市场发行外国债券，拓宽资金来源渠道。在发行债券的期限结构上，要注重短期、中期、长期品种的搭配，适当增加中长期债券的发行数量。
债券发行渠道上，我国债券交易市场由银行间债券市场、交易所债券市场和银行柜台市场组成。其中，银行间债券市场是由各个金融机构组成的债券投资市场，是债券的发行市场；交易所市场和银行柜台市场是金融机构与中小机构投资者或居民进行债券买卖的场所，是债券零售市场。政策性金融债券现只能在银行间债券市场进行交易，暂无法进入债券零售市场流通。笔者建议拓宽政策性银行金融债券的销售渠道和销售对象，不再局限于与商业银行、邮政储蓄、社保基金等金融机构之间的交易，而是拓宽到非金融企业和个人。在销售渠道上一种方式是可通过自身网络系统直接销售，另一种方式是可利用商业银行柜台面向中小机构或资金雄厚的个人进行销售。另外，在债券交易市场不断成熟以及政策性银行金融债券发行品种不断丰富、规模日益扩大的情况下，可考虑将中长期的政策性金融债券纳入债券交易市场，一方面提高金融债券的可变现性和流动性，另一方面二级市场的债券交易价格可为金融债券发行价格提供参考。
2、优化政策性及准政策性贷款利率定价机制
目前，政策性银行可以借鉴商业银行的做法对商业性贷款自主定价，而对于政策性及准政策性贷款还没有自主定价的权利，贷款利率是依据央行公布的基准利率执行，缺乏弹性。笔者建议，政策性银行在严格审查贷款政策性或准政策性性质的情况下，可在央行公布的基准利率上，适当增加政策性银行用于发放贷款的资金筹资成本，扣除政府担保或抵押物的信用增级价值，确定最低贷款利率水平。如果贷款期限较长，那么政策性银行可与借款企业约定间隔一个季度、半年或一年随市场利率水平或基准利率改变而调整贷款利率。
（三）对于信用风险的对策建议
1、中国政策性银行要加强信贷风险的防范
首先，切实提高贷款评审水平。虽然政策性业务有政府做担保或承诺，但是做好贷前审核也是必要的。具体来说，可以建立专家评审和专家咨询制度，会同政府领导一起听取专家学者对项目可行性的建议。切实把好贷款审查关，信贷管理部门除了落实专人审查贷款申报材料的合理性、完整性和风险因素外，还要组织征求专家审查意见。
其次，要整合贷款审批流程。按照客户评价与业务决策分离、信贷审批与业务审批分离、内部授信与公开授信分离的原则设置和整合贷款决策流程。
再次，要对贷款全程风险监控。一是对开户企业进行全面考察与准确评价，在判断企业法人代表的道德品质、管理能力，企业的经营状况、财务状况的基础上，进行信用评级，确定授信额度。二是加强对企业资产实质调查，综合企业资产的当前市场价、未来资产市值等准确评估抵押资产值。三是加强贷后管理，及时监测管理风险。建立严格的贷款管理体系，及时掌握企业的经营状况，监督企业资金流向；建立贷款质量分析报告制度，实行定期通报与预警。
2、中国政策性银行要不断完善信贷风险保障和补偿措施
首先，要增加信贷风险保障措施。政策性银行在发放政策性贷款或准政策性贷款时，同样要建立信贷风险保障措施。除了对借款企业资信调查，还要求借款企业缴纳一定保证金、提供抵押担保品或明确政府担保的范围、担保方式等。政策性银行可根据借款企业的贷款方式不同，要求其缴纳贷款金额一定比例的自有资金作为风险保证金或风险抵押金；对于借款企业的抵押资产，政策性银行要定期进行检查、对价值进行重新评估，保障抵押资产对信贷资金的覆盖率。对于有政府作为担保的信贷项目或企业，政策性银行要了解企业与政府的关系，政府自身的信誉状况，所申请的政策性项目是否属实、是否属于政策性范围，有无还款来源。
其次，要加强利益补偿机制建设。中国政策性银行成立的目的是为了承接四大国有银行政策性业务，这些业务中存在的不良贷款大多数由政策性银行来接管和处理。
当然，从另一方面来说，政策性银行也要建立自身的风险补偿机制。例如，农发行建立粮棉风险基金补偿机制。对准政策性贷款中，由于国家和地方政府实施宏观调控采取最低价收购和平抑粮价销售等政策而形成的差价亏损和费用，可从风险基金中得到补偿。该风险基金的资金可来自于政策性银行的部分经营利润或是准政策性贷款的保证金等。
3、中国政策性银行要建立适宜的信贷资金退出机制
政策性银行要根据国家政策的变化不断调整和完善政策性业务或准政策性业务与商业性业务的界限，并在会计账户上予以明确区分。当业务性质发生变化时，要对贷款企业的风险水平和授信状况进行重新评定。例如在准政策性业务转变为商业性业务时，要根据实际提高贷款企业的贷款利率水平或增加抵押担保物，将该笔贷款在贴户上进行转移。若业务性质改变的同时，不良贷款增加较多，则政策性银行就要限制贷款限额，加强对贷款的收回，甚至在必要时用抵押物偿付贷款资金，使信贷资金退出。对于扭亏无望、信用等级低的企业，可依靠政府部门组织引导，加快企业兼并重组的步伐，做到主动性退出和预见性退出。政策性银行可建立贷款补偿机制，积极争取外部补偿，对由历史遗留因素和政策因素形成的不良贷款，可尝试在政府主导下，由地方财政牵头成立地方财政补偿基金，进行贴息和损失补偿，实现不良贷款的偿还。
（四）对于道德风险的对策建议
道德风险存在于信贷业务的实际操作中，其最终结果与信用风险类似，都会造成银行信贷资金的损失，形成不良贷款。基于道德风险形成的原因在于借款者主观上的故意，即借款者在借款时就有意将资金挪作他用或故意到期不还，因此对道德风险的防范有与对信用风险防范不同的地方。
对于政策性银行来说，其道德风险来自于企业本身将政策性贷款挪作他用或政府与企业利用国家政策合谋骗贷，形成信贷风险。对于道德风险的防范和管理，从根本上要建立企业及各级政府的征信体系。目前中国已经由人民银行建立起企业征信系统，银行在发放贷款之前可以通过该系统查询企业的财务状况和信用状况，以此作为发放贷款的参考。但是，对于经营政策性业务的政策性银行，不单要知道企业的信用状况，还要知道行使担保或承诺职责的政府信用状况，以此作为防范道德风险和信贷风险的依据，因此建立政府信用评价体系也是必要的。政府信用评价体系可以包括对政府所在区域经济基础评价；地方政府财政能力、干预经济能力、行政效率和行政透明度等公共服务评价；地方法治环境评价等。该体系可由中国政策性银行会同金融监管部门一同建立。通过对地方政府信用的了解以及对借款企业信用状况的评定，政策性银行可以综合评价一项政策性或准政策性贷款的风险水平，特别是对道德风险可以做一个提前的预防。
除此以外，对于信贷中的道德风险应加强舆论的监督和披露，政策性银行可对因道德风险引起的不良贷款进行适当地公开披露，起到对政府和企业的外部约束作用。
（五）对于内部操作风险的对策建议
首先，在银行内部要树立鲜明的风险防控意识，培养员工的自我约束能力。通过企业文化渗透，使员工在心理上形成对规则自我服从、对风险主动防范的“内在约束”，这种约束力表现在对所有违反规章制度行为的自觉监督、自我抵制、主动制止上。
其次，构建完善的内部控制制度体系。要做到各部门在履行各自职责的同时，加强部门之间的协调沟通;所制定的制度体系要覆盖所有的管理对象和管理内容；制度应覆盖到工作流程的每一个环节和每一个细节。
再次，要建立和完善现代企业制度，做到银行所有权与经营权相分离，各分支行行长要明确职责，行长应负责经营管理，国有资产的所有权代表职责应由上级机构指派的专人或政府部门的代表担任。
第四，要完善内部审计管理职能。政策性银行要配备素质较高的、具有审计经验的人员，定期对政策性银行经营的三类性质贷款进行财务操作上的审核，检查借款企业是否符合政策要求、贷款用途是否属实、信贷手续是否齐全、抵押物担保是否落实到位、贷款本金和利息的归还是否及时等内容。
第五，要完善机构设置，增加地县级人员数量，根据各部门的实际业务量配备恰当的人员数量。要建立员工薪酬与岗位职责和贡献密切挂钩的收入分配机制，充分调动员工的工作积极性，强调员工的责任意识，建立严格的考核奖惩制度，发现问题及时解决。
参 考 文 献
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8、雷建维，《政策性银行越界问题分析及对策思考》，《商业研究》，2003年第2期
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11、白钦先、王伟，《政策性金融监管机制与结构的国际比较》，《国际金融研究》，2005年第5期
12、白钦先，《国内外政策性金融理论与实践若干问题的思考》，《广东金融学院学报》，2005年第1期
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