一. 内容摘要 ………………………………………………………… 2
二.金融监管的必要性 ……………………………………………… 3
三.加强监管与放松管制 …………………………………………… 6
四.金融监管协调的两种路径 ……………………………………… 8
五.我国的制度选择与完善 ………………………………………… 10
六.结论………………………………………………………………… 13
内 容 摘 要
在我国经济以前所未有的水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，良好和健全的金融体系的重要性日益凸显。我国金融业目前正处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。其中，如何应对因金融创新和混业发展而加剧的监管部门之间的竞争与冲突，构建适应我国国情和现实需要的混业经营监管体制，就是一个相当突出的问题。
2003年《商业银行法》修订和2005年《证券法》修订时，以“国家另有规定的除外”的表述形式，为混业经营的进一步发展预留了空间。但是，对于与此相应的金融监管体制的调整，立法部门并未明确化，只作了原则性的规定。面对以英国金融服务局为代表的单一监管架构今年以来的流行，关于在我国设立某种形式的综合监管机构的呼声不绝于耳。然而，且不论单一架构本身是否是理想监管模式这一问题迄今并无定论，更为重要的问题是，这样一个体制是否适合中国。单一监管所赖以立足的成熟的市场体系和监管实践，所意味着的巨大的机构和制度融合成本，以及随之而来的监管权力的高度集中等等，都令人不得不慎重考虑制度移植中的“排斥反应”。从中国目前的现实情况出发，建立分业监管基本格局基础上的协调机制，解决关键监管冲突，同时保持适度监管竞争，也许是更优选择。
本文分为五个部分。第一部分从近日来伴随着创新的声潮，银行、券商、基金等行业层出不穷的产品违规事件，来引出金融监管的必要性，讨论金融竞争和冲突的原因、表现形式和可能导致的结果。第二部分分析金融集团的发展对于金融竞争和冲突的影响。阐述对金融市场加强监管与放松管制之间的辩证关系。在此基础上，第三部分讨论作为应对方案的金融监管协调的两种路径。第四部分结合我国金融监管体制的演变与特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上的协调机制更为可取，并就我国金融监管协调机制的健全和完善提出建议。最后是一个简短的结论。
金融监管与竞争
在我国经济以前所未有的水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，良好和健全的金融体系的重要性日益凸显。我国金融业目前正处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。其中，如何应对因金融创新和混业发展而加剧的监管部门之间的竞争与冲突，构建适应我国国情和现实需要的混业经营监管体制，就是一个相当突出的问题。
2003年《商业银行法》修订和2005年《证券法》修订时，以“国家另有规定的除外”的表述形式，为混业经营的进一步发展预留了空间。但是，对于与此相应的金融监管体制的调整，立法部门并未明确化，只作了原则性的规定。面对以英国金融服务局为代表的单一监管架构今年以来的流行，关于在我国设立某种形式的综合监管机构的呼声不绝于耳。然而，且不论单一架构本身是否是理想监管模式这一问题迄今并无定论，更为重要的问题是，这样一个体制是否适合中国。单一监管所赖以立足的成熟的市场体系和监管实践，所意味着的巨大的机构和制度融合成本，以及随之而来的监管权力的高度集中等等，都令人不得不慎重考虑制度移植中的“排斥反应”。从中国目前的现实情况出发，建立分业监管基本格局基础上的协调机制，解决关键监管冲突，同时保持适度监管竞争，也许是更优选择。
本文分为五个部分。第一部分从近日来伴随着创新的声潮，银行、券商、基金等行业层出不穷的产品违规事件，来引出金融监管的必要性，讨论金融竞争和冲突的原因、表现形式和可能导致的结果。第二部分分析金融集团的发展对于金融竞争和冲突的影响。阐述对金融市场加强监管与放松管制之间的辩证关系。在此基础上，第三部分讨论作为应对方案的金融监管协调的两种路径。第四部分结合我国金融监管体制的演变与特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上的协调机制更为可取，并就我国金融监管协调机制的健全和完善提出建议。最后是一个简短的结论。
一、金融监管的必要性
（一）金融监管的定义
金融监管是金融监督与金融管理的复合称谓。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业（包括金融机构以及金融机构在金融市场上所有的业务活动）实施的监督管理。而广义的金融监管是在上述监管之外，还包括了金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。央行制度建立后，金融监管成为其重要职责之一，在一定意义上说，正是金融监管的必要性促进了央行制度的诞生。我国最初的金融监管工作是由央行来执行的。但随着和国际接轨，要求央行在制定货币政策的职能加强，因此央行的监管职能被独立出来，形成银监会和证监会和保监会。对所有金融机构包括银行和非银行监督管理。
（二）金融市场监管的意义
金融市场监督管理的目的,世界各国都十分相近.从宏观经济角度看,是为了保证金融市场机制,进而保证整个国民经济秩序的正常运转,以高效,发达的金融制度推动经济的稳定发展。从金融市场的本身看,是为了限制和消除非一切不利于市场运行的因素,如各种非法交易,投机活动,欺诈手段等行为,以维持市场价格的相对稳定,保障市场参与者的正当权益,保证市场在具有足够的深度.广度,弹性基础上稳步进行
监管的意义来自三方面：首先,为了维护公平,公正,公开,健康的市场秩序,使金融市场在规范的轨道上动作,为了金融市场的安全,就需要一定的监督管理.其次,金融市场作业市场机制,带有一不定期的自发性和盲目性.这样就需要进行监督和管理,需要进行必要的引导,干预和调控。最后,金融市场的监督管理也是政府调节和管理国民经济的重要内容之一。
（三）创新环境下金融监管竞争与冲突
1. 金融监管竞争
在金融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可避免。实践永远不会始终被规则束缚，即使是在严格的分业经营、分业监管体制下，金融创新以及由此产生的非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属的问题。比如之前投资连结保险产品投资范围的监管，比如信托产品各类投资方向该如何界定有谁来监管等等。在混业经营体制下，无论是采取全能银行还是控股公司形式，不同性质金融业务之间的相互交叉和渗透都大为加强，使得金融监管的竞争更加凸显。
按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集团各自特殊利益角力和妥协的结果。不同金融监管机构一方面不可避免的会更多受到各自部门内利益集团（亦即监管对象）的压力和影响，另一方面自身在争取监管权限和监管资源方面也有其特定利益。因此，现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持自己的监管范围，同时积极进入和消减其它监管机构的势力范围。这种监管竞争被形象的称为“地盘之争”。
金融监管竞争被广为诟病的一个可能产物是所谓“竞次”现象，即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致削弱整体监管水平，损害投资者和社会公共利益。一般来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险就越大。与此相关的另一个可能后果是“监管套利”，即提供相同产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，造成规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。
近期发生的国泰君安和海通证券的创新产品遭遇监管风暴应该是监管套利的一个典型。
“一海通财”的监管套利与庞氏骗局简单来说就是利用券商OTC创新的灰色通道，投资标的信托计划，期限错配，以新偿旧，营造和银行资产池同类的理财庞氏骗局。
其用于信托产品投资的一海通财销售起点却只有5万元，非但如此，海通证券还借助OTC灰色通道，将理财产品汇集起来的资金投向信托计划。
海通证券“一海通财”系列产品除涉嫌监管套利，还被前述业内人士指称，利用系列产品开展资金池业务，“人为营造庞氏骗局”。
相关产品有个共同特点，就是产品投资标的众多，范围广泛，就连OTC市场的工作人员都说不清楚一款产品的具体投资标的及投资组合配置比例。这和被诟病为庞氏骗局的银行理财产品亦颇为神似。
今年年初，银监会明确理财产品要坚守风险底线。当前银行保险、证券、基金公司等金融机构的合作越来越多，需要积极加强监管，避免出现监管套利。
早在去年9月，时任中国银行董事长的现证监会主席肖钢，就对非规范银行理财产品一针见血地指出，“目前银行发行的以‘资金池’运作的理财品，由于期限错配，要用‘发新偿旧’来满足到期兑付，本质上是“庞氏骗局”。”
不过，不应过分高估上述问题的严重性。就竞次现象而言，一方面，在监管机构数量有限、监管体制相对集中的情况下，竞次问题并不会十分突出；更重要的是，通过为各监管机构设定更为清晰的监管目标和任务，并建立和落实有效的问责机制，竞次倾向可以得到抑制。毕竟，监管机构需要为自己的监管失败承担责任。就监管套利而言，该问题主要同以经营主体/机构作为监管划分标准的“机构监管”模式相联系，通过向着眼于金融产品/业务的“功能监管”模式转变，并加强不同监管机构之间的协调，有可能加以解决。即使无法完全解决，监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。
金融监管竞争拥趸的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择自由、以及对于监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的金融市场，监管机构每每力有不逮，难免出现判断错误。基于此前提，多“脑”思考、多“眼”监督的监管体制，比集中判断的单一监管更有利于减少监管决策错误。
更为重要的是，在合而为一的综合监管体制下，失去了监管机构之间的制衡，将没有力量制约监管机构可能的过度监管：单一机构的监管会不可避免的趋向严苛死板，而对市场需求变得感觉迟钝。保护金融经营者免受这种“监管狂热”之害的关键，就是确保其有多个监管者可供选择，这种选择自由可以成为独断和反复无常监管政策的制约因素。
2.金融监管冲突
金融监管冲突可以在两层意义上加以理解。在基本意义上，金融监管冲突是指由于监管权限本身的划分不清，或者由于金融创新的发展超出既有规则框架，而导致不同监管机构之间职权/职责的冲突。如果说前者属于立法疏漏，那么后者则是市场实践发展的必然结果。这方面一个直观的例子，就是边缘金融产品或替代金融产品的出现。
这些金融产品兼具不同传统金融产品的特征，游走于边缘，难以完全归入任何传统金融部门。由于金融创新日新月异，产品创新速度加剧，比如高端艺术品投资，酒类，古玩等实物投资，亦或是依托于传统保险基金产品上的衍生品投资，很难界定监管的机构或是部门。监管冲突既可以表现为积极冲突，即不同监管机构竞相实施监管，从而造成监管重复，也可以表现为消极冲突，即不同监管机构均回避或遗漏监管，从而形成监管真空。
在另一层意义，也许也是更深刻的意义上，金融监管冲突是指不同监管机构之间因为监管目标、监管理念、监管方法乃至监管文化方面的差异，在监管实践中所体现出的矛盾和分歧。当监管领域出现交集时，这种分歧可能演变为现实的冲突；即使是在画地为牢的情况下，金融市场和消费者整体上也可能会因为这种分歧而受到不利影响。
从监管目标上看，由于银行同宏观经济的密切联系，银行监管者将防范系统风险、维护系统稳定作为核心目标；保险监管者将保护保单持有人的利益作为核心目标；证券监管者则对投资者保护，确保市场公平、效率和透明，以及减少系统性风险三个目标给予同等重视。与监管目标相适应，银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力的审慎性监管，而证券监管者在审慎性监管之外，更注重通过对业务经营行为的监管，确保市场的公平、效率和透明。在监管目标、理念和方法上的差异，经过长期实践，形成了各监管机构不同的监管风格或者说监管文化。与较为温和内敛的银行和保险监管不同，证券监管机构通常更为强硬，强调信息披露和自律监管，依靠更为激进的执法手段处罚不当行为人，遏制违规行为。这种立足于严格披露要求和严厉执法措施的监管文化，与银行和保险监管者侧重监管对象安全与稳定的更为“家长式”的监管文化相去甚远。
二、加强监管与放松管制的辩证关系
（一）放松管制
（1）金融管制的理解
管制是市场在一定的发展历史时期，政府替市场的主体做了很多的选择。比如说，谁能干什么？谁不能干什么？什么条件的人能干什么？什么条件的人不能干什么？什么产品能干？什么产品不能干？为什么要进行管制？从经济学理论上来说，由于垄断、外部性、不对称信息等问题的存在，市场机制不可能达到经济资源最优配置的理想状态，市场存在大量导致资源配置低效率的市场失灵问题，因此国家需要用“看得见的手” 对市场进行干预。这种政府的管制是和行业的发展阶段相适应的。国务院副总理王岐山有句名言，“我国资本市场是‘硬碰硬’地从计划经济中发展起来的，我们既得益于它，也受制于它。”
（2）放松管制的必要性
放松管制的必要性来自于过度管制的弊端。特别是我们这样一个从计划体制向市场经济转轨的国家，最容易出现的问题就是管制过度。这种过度管制可能导致监管成本高昂，成效不明显，甚至还会产生反效果，严重阻碍市场本身的自发演进，使国家的经济、金融受到抑制。 以我们的资本市场为例：
①过度管制，抑制市场发展。过度管制下，必然导致市场缺少活力，市场主体参与积极性不足；导致市场创新机制不足，创新动力受桎梏，严重抑制市场发展。
②重风险防范，轻市场发展。1994年至1999年底的大多数时期，市场稳定是监管机构的主要目标，政府和监管机构在市场低迷时多次采取行政或政治手段进行托市或救市，如1994年的“三大救市政策”和1999年的《人民日报》特约评论员文章。而当1996年至1997年上半年市场处于牛市时，政府和监管机构又连续出台12项措施抑制和冷却股市，其中又包括著名的《人民日报》特约评论员文章《正确认识当前的股票市场》。“政策就是行情”，政策的力量大于市场的力量，完全轻视了市场的自生发展规律。
③过度管制，不重视投资者权益。过度管制下，国家政治和经济政策成为影响市场发展和效率的最主要因素，而投资者权益往往被忽视。如1997年下半年，国家提出国企3年解困目标。由于过分强调为国企解困服务，一批资产质量不高、甚至虚假包装的国企得以上市，如红光实业、大庆联谊等，而最终为此买单的是广大投资者。
④过度管制，提升监管成本。一般的规律就是，监管越紧，成本就越高，不仅包括监管导致的直接成本，还包括执法成本、守法成本、道德风险等，而且会抑制金融机构提供更低廉、更富创新性、更富竞争力的产品和服务。
（3）放松管制的实践
①混业经营。原《证券法》规定证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。这是争议很大的问题。随着全球金融自由化和一体化趋势的不断深入，越来越多的国家放弃了原先的金融分业管制政策，银行大规模地参与证券业务，以银行资本为主的多元化金融集团的发展迎来了历史性的黄金时期。事实上，这五六年来，我国大型金融集团快速扩张，比如平安集团、光大集团、中信集团，他们的集团中既包括银行，也有证券公司，甚至还有信托公司。商业银行可以设立基金管理公司，保险资金可按一定比例直接进入资本市场，这些做法都已突破分业经营的限制。
②关于证券衍生品种和期货期权交易和融资融券等一系列衍生金融工具的推出和创新产品的放开。
③国企交易股票。既然允许国有企业进入发行市场，自然也应当允许其进入交易市场。所以，现行《证券法》第八十三条修改为：“国有企业和国有资产控股的企业买卖上市交易的股票，必须遵守国家有关规定。”
④银行资金入市。原《证券法》禁止银行资金违规流入股市。这里的“银行资金”究竟是自有资金还是客户存进去的资金、还是其他的资金？界定不明确。为此，现行《证券法》第八十一条修改为：“依法拓宽资金入市渠道，禁止资金违规流入股市。”这样银行资金已经可以入市了。 此外，有些管制正在研究逐步放开。如私募阳光化，设立场外交易市场，发现体制改革、建立退市制度等。
在放松管制下，带来了市场规模的急速扩张和交易品种的较大丰富：资本市场上最初的十几家上市公司，如今已演变成超过2000家的上市公司队伍；总市值27万亿元，规模在全球排名第二；建立了涵盖主板、中小板、创业板、新三板的多层次资本市场体系；交易品种包括股票、基金、权证、公司债、可转换公司债券、融资融券、股指期货等。但是，我们也应看到，市场风险在放大，监管难度在加大，包装上市、虚假信息披露、内幕交易等违规现象屡屡出现。在干预和放松管制之间寻找到平衡，做好风险防控措施，加大整治力度，才能使市场健康发展，这也是监管部门下一步要研究和探讨的问题。
（4）放松管制和加强监管之间的依存关系
监管的主要含义，我理解是监管机构对市场秩序、市场规则、市场参与者的规范操作，即规范化治理。“放松管制，加强监管”是监管市场化的监管理念。市场化监管的核心是将传统的外部管制型监管进行内、外机制分层，即采取以公司自治、股东自治为主，外部监管并举的模式。换句话说，传统监管是看孩子的模式，或者说是军事管制模式，新型监管则主要依赖内生机制的约束。管制强调的是“管”，监管强调的是“监”；在两种不同的监管文化下，上市公司的内控机制发展也会很不相同。 “放松管制”与“加强监管”相互依存。加强监管是永恒的主题，什么时候都不能放松。但是，监管没有永恒的形式，都是一个改进的过程。中国资本市场的基本制度从西方移植而来，与之相应的一些思想意识、文化习惯、配套制度并非可以一蹴而就，监管者在加强日常监管的同时，必然要担负起一部分建立市场机制、健全市场功能和完善市场生态的职责，这是特定历史阶段赋予监管者的历史使命，我们不能“缺位”，而是要“补位”。但我们也清醒地认识到，“补位”的最终目的是要“让位”，即一旦相应条件成熟，就一定要让位于市场机制，让位于市场主体；同时，“补位”的过程中不能“错位”，日常监管中也不能“越位”。
（5）加强监管的措施建议.
①监管法制化。进一步完善《证券法》，并尽快制定与《证券法》相配套的相关法律法规，如《证券交易法》、《投资咨询法》、《投资者保护法》、《信托法》等，通过法制使监管机构的监管职能定位于“规范市场发展，保护投资者利益”的“裁判员”角色。同时，监管机构应尽量采用经济、法律手段进行规范化监管。
②监管透明化。完善证券期货市场信息披露制度，提高信息披露的有效性、及时性。研究制定上市公司、证券公司、期货公司、非上市公众公司等市场参与主体的信用评级体系，
（二）金融集团的发展及其影响
作为金融混业经营载体的金融集团近年来在全球范围内的迅速发展，既使金融监管竞争与冲突问题变得更为现实，同时也对其有所强化。目前对金融集团并无普遍适用的法律定义，就其基本内涵而言，大致是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融业务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行型、银行母公司型和金融控股公司型。金融集团的发展对于金融监管提出了一系列问题，如集团结构复杂、集团缺乏透明度、集团内交易带来的风险传播和利益冲突、各专业监管机构无法获得实施监管所需要的充分信息等。在金融集团银证联营乃至银、证、保联营的情况下，针对同一集团的审慎监管和业务经营监管之间的分歧会更为明显，系统性稳定目标与消费者保护目标之间的冲突会更加频繁，不同监管方法和监管文化之间的碰撞也会更加激烈。
在我国这样一个金融法律制度尚不发达，金融监管经验尚不丰富的国家，金融集团发展的影响更多的体现在加剧了监管的消极冲突，即因没有监管部门有效实施监管而形成的监管真空。我国虽然尚无金融集团立法，但事实上的金融集团已经广泛存在，其中既有历史形成的特例，也有近年来金融市场变化及金融混业政策逐步开放的产物。由于缺乏明确规范，我国金融集团的形态和结构不一而足，大致可以分为三类：（1）由纯粹控股公司控股下属金融机构形成的金融集团；（2）由金融机构设立/控股其它金融机构形成的金融集团；（3）由大型企业控股金融机构形成的混合集团。我国金融集团在立法滞后情况下的事实发展及其对监管消极冲突的加剧作用，在德隆事件中表露无遗。德隆旗下有200余家关联或控制企业，除工商企业外，还包括商业银行、证券公司，信托公司、租赁公司等金融机构，几乎涉足了国内所有金融业务领域。金融与产业以及金融机构之间的资金融合，是德隆能够迅速膨胀的重要原因。德隆事件充分显示了金融集团的发展对于监管消极冲突的强化效果：金融集团的监管权限、市场准入资质及许可、金融业务与工商业务的联营限制、集团内部关联交易的控制（“防火墙”制度）等关键制度均未建立，使得监管操作无章可循，监管对象有机可乘；而监管沟通与信息共享以及应急协调机制的缺位，则使得集团风险没有得到及时的识别、评估和化解，导致损失扩大。
三、金融监管协调的两种路径
金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为合理；在此基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式，协调监管运作。
（一）从机构监管到功能监管
所谓机构监管是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管的主要方式。在机构监管体制下，特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。机构监管有其合理性，但随着金融机构业务多元化，尤其是金融集团的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出的表现就是，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别；监管上的差别会导致激励方面的差异，在其它市场条件不变的情况下，会使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争。
相比之下，功能监管的基本理念是，相似的功能应当受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。在金融监管领域，功能监管概念最早出现在20世纪80年代早期的美国，在此之后成为美国历次金融改革法案的必备话题，并最终在1999年的《金融服务现代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act, 以下简称GLBA）中得以确立。 GLBA“规定了功能监管，由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。为了体现功能监管理念，GLBA废除了联邦证券法对于商业银行的适用豁免，要求商业银行的大部分证券业务转交单独的关联机构或子公司进行，并接受SEC的监管。 同时，为了解决功能监管下金融创新产品在监管归属上的潜在争议，GLBA第205节专门规定了对“新混合产品”的监管权：原则上新混合产品归属SEC监管，但SEC在制订规则之前，应就与新混合产品有关的证券商注册要求与联邦储备委员会（以下简称“联储”）协商并取得一致。
在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面，功能监管优势明显。但是，如上文所述，在涉及整体风险和清偿能力的审慎性监管方面，功能监管并不能完全满足需要。这一点在金融集团的监管上体现得尤为突出：在各功能监管机构对金融集团各种业务实施功能监管的同时，还需要有一个机构从整体上把握金融集团的风险和清偿能力，实施审慎性监管。为此，GLBA明确规定联储作为金融控股公司的总体监管者，或所谓“伞形监管者”，对于金融控股公司及其子公司拥有法定监管权，有权基于审慎性需要，对其财务、风险和合规情况等进行检查，并随时要求其提交有关报告。
（二）单一监管：是否最佳选择
截至2005年，已有至少50个国家在不同程度上确立了综合监管体制，或者设立全面负责所有金融部门监管的单一机构，或者赋予特定机构监管至少两个主要金融部门（银行＋保险、银行＋证券、证券和保险）的权限。 尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现， 但综合监管这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局的建立。下文的讨论将主要围绕以英国FSA模式为代表的单一监管模式展开。
单一监管的拥趸列举了其诸多优势，如更好的监控跨部门金融风险、更有效的监管金融集团、避免监管套利、有助于消费者保护、有利于降低监管成本，等等。但是，正如有学者所指出的，在所有支持单一监管的主要论证中，都能发现其一系列相应的抵销性的缺点。因此，本文不拟对单一监管的优劣逐一辨析，而是试图从以下三个角度观察其是否一定是金融监管的最佳选择：（1）金融监管者选择单一监管的主要理由是什么，以及这些理由是否充分；（2）单一监管之于金融竞争与冲突的影响如何；（3）单一监管有效发挥作用所需的外部条件如何。
在世界银行对实行综合监管的国家进行的一项抽样调查中，问题之一是采取综合监管的主要理由。各国监管者选择最多的三个理由依次是：（1）更好的监管朝向全面混业发展的金融体系；（2）最大化规模和范围经济，降低监管成本；（3）解决既有监管机构沟通与合作不佳的问题。第一个理由主要是基于这样一种认知，即金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限，也在模糊金融业务/产品的界限，传统的金融业务疆界正在消失，分业监管不再现实。然而，研究表明，不同行业的核心金融业务仍然是可以清晰区分的。 例如，银行业的核心业务是吸收活期存款和发放商业信贷，以及二者之间的不匹配性，这一核心特征是其它金融产品所不可取代的。具有显著差别的核心业务的存在，是功能监管必要性和合理性的基础；非核心业务的模糊化，则可以通过监管协商和冲突解决机制来应对。对于第二个理由，该项调查报告本身即指出，就规模经济而言，并无确凿的数据表明新监管机构的运营成本低于之前各监管机构运营成本之和；而在范围经济方面，经验表明综合监管者内部的组织结构趋向于反映传统的机构界限，其是否有助于提高效率，尚待观察。 至于加强监管沟通与合作的问题，同样没有充分证据表明，综合监管机构内部各部门之间的沟通，会自然比功能监管机构之间的沟通更为良好。
尽管单一监管可以消除监管机构之间的地盘之争，防止竞次现象，但监管制衡却也随之失去。结构的庞杂和权力的集中易于强化单一监管机构的官僚性，使监管趋向于固执和严厉，而对市场需求无动于衷。同时，在单一监管机构内部仍按传统机构界限划分部门的情况下，代表不同金融领域的各部门之间的机构内竞争依然存在，强势部门（如银行监管部门）有可能获得单一机构的主导权，从而产生片面监管的风险。同样的，反映传统监管机构特征的各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面的冲突并不会因机构整合而自然消失，只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。 缓解这一问题的方法是整合监管规则，即以统一的监管方法和规则，取代各部门所依赖的传统方法和既有规则。然而，规则整合的难度更甚于机构整合；在设立综合监管机构的国家中，只有极少数制定了适用于整个金融体系监管的统一规则。
在单一监管模式有效发挥作用的外部条件方面，一项针对68个国家金融监管体制的实证研究显示，金融监管集中程度/可能性与制度环境良好程度成正比，与市场规模和中央银行的参与程度成反比。换言之，这意味着：（1）制度环境越成熟，“良治”程度越高，越易于实现综合监管；（2）市场规模越大，越不易于实现综合监管；（3）中央银行在金融监管体系中的角色越积极，越不易于实现综合监管。这一研究结果对于意欲效仿单一监管的国家不无参考价值。
四、我国的制度选择与完善
（一）分业监管抑或单一监管
理解一国金融监管体制最好的方法是用历史的眼光观察。美国坚持功能监管基础上的伞形监管架构、拒绝集中监管，固然体现了历史形成的牢固传统，英国采用单一监管架构、整合监管权力，在很大程度上也是历史形成而非刻意设计的结果。这一原则，既适用于对我国现有金融监管体制的分析，也适用于对可能的借鉴与移植的探讨。
改革开放以来，我国金融经营和监管体制大致经历了“混业经营，混业监管”――“混业经营，分业监管”――“分业经营，分业监管”三个阶段。现行金融分业监管体制的确立，如果从1995年《商业银行法》颁布起算，不过十余年；如果从1998年保监会成立和《证券法》颁布起算，还不到十年；而如果从2003年银监会成立起算，则不过短短数年。目前各监管部门还处在做好各自领域的基础监管工作，完善分业监管体制的阶段，更需要的是总结监管经验，巩固既有成果，获取更多的分业监管收益，而不是在缺乏足够论证和经验支持的情况下贸然启动监管整合。
总结我国目前对分业监管体制的诟病，其实主要集中在两个方面：第一，不能有效监管金融集团；第二，不能有效应对以形形色色理财产品为代表的金融创新的发展。但是，通过确立功能监管原则，并在此基础上建立法定监管协调机制，上述两个问题都可以得到解决，下文将作进一步讨论。相反，基于上文的相关分析，我国目前并不适于建立单一监管体制。
首先，我国金融市场尚处于发育阶段，金融部门之间的差异多于共性，绝大部分金融机构之间还有着清晰的划分，远未发展成熟到需要/可以由单一机构实行一体化监管的程度。其次，如上所述，单一监管有两层含义，即机构的统一和规则的统一。如果仅仅整合机构，那么所形成的综合机构与伞形架构其实区别不大，并不能充分发挥综合监管的长处。然而，鉴于我国现有三大监管机构的规模，即使仅仅进行机构整合，也将意味着巨大的变革成本。至于监管规则的统一，考虑到我国金融市场和金融法律制度的实际情况，更是极不现实。再次，以四大国有商业银行为代表的存款类金融机构目前仍然在金融业内占据统治地位，金融业仍然以银行为主导，实力上的显著不均可能导致银行业监管部门在单一机构中获得压倒性优势，使得监管资源分配或监管政策设计出现倾斜。最后，由于我国金融监管体制建立的时间较短，加之金融业国有比重较大，监管部门同金融机构之间的关系比较复杂，监管独立性并未充分确立。在这种情况下，相对于多头监管，大一统的单一监管模式更有可能为行政干预和利益集团监管俘获创造条件。
因此，从我国目前实际出发，单一监管并不适宜，保持和完善现有的分业监管体制，是更为明智的选择。至于因金融创新和金融集团发展而加剧的金融监管冲突，则可以通过加强机构间监管协调来解决。
（二）金融监管协调机制的完善建议
1. 建立人民银行主导的法定监管协调架构
2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《中国人民银行法》对金融监管协调机制作了原则性规定。其中，《银行业监督管理法》第6条和《中国人民银行法》第35条规定银监会和人民银行应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制，《中国人民银行法》第9条则授权/责成国务院建立金融监管协调机制。但是，迄今为止的金融监管协调仅限于银监会、证监会和保监会不定期召开的监管联席会议，停留在政策层面，不是法定机制，内容也以“务虚”为主，实际收效甚微。事实上，从本文第三部分关于金融监管协调的分析中不难发现一个共性的特征，即存在一个总体意义上的监管者，对金融机构进行总体监督和控制；惟其如此，金融监管协调才具有坚实的平台。反观上述法律有关协调机制条款，并未创设这样一个监管主体，甚至也没有提供推定出这样一个总体监管者的余地，难以形成真正有效的监管协调。既然按照上文分析，我国并不适宜实行单一监管，那么当务之急，便是确定功能监管基础上的伞形监管者。
目前来看，最适合担任伞形监管者的，莫过于中国人民银行。中央银行在金融监管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在实行综合监管的国家，中央银行在发布和修订有关审慎性法规、授予或吊销金融机构牌照以及制定有关金融系统整体的重要法律方面也继续发挥重要作用。出于有效履行货币政策职能、防范和化解系统性风险，有效行使最后贷款人职能，以及发挥比较优势和降低监管成本等考虑，中央银行需要行使一定金融监管职能。同时，肩负宏观经济良好运行职责的中央银行，也能够更好的在防范金融风险与允许适度风险行为以保持宏观经济活力之间保持平衡，而不像并不承担宏观经济职能的其它监管机构那样，存在过度压制风险以防止金融机构倒闭的倾向。就我国实际情况而言，一方面银监会、证监会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样的超然地位；另一方面，人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者，银监会、证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行，人民银行拥有“三会”所不及的影响力。伞形监管者的职责，由人民银行承担最为适宜。
有鉴于此，应由国务院根据《中国人民银行法》第9条的授权，以行政法规的形式确认人民银行总体监管者的地位，建立人民银行主导下的常设金融监管协调架构。在此架构下，对各种金融理财产品以“功能”为基础协调监管，并由人民银行作为金融控股公司的法定监管者。
2. 协调金融理财产品监管
目前我国金融机构推出的各类金融理财产品，是金融创新的集中体现，也是监管乱局的源头之一。现有的理财产品涵盖各种金融机构，包括商业银行的人民币和外币代客理财业务、信托投资公司的资金信托业务、基金管理公司的基金管理业务和委托资产管理业务、证券公司的定向资产管理业务和集合资产管理业务、保险公司的投资连接保险和万能保险业务等。 各类理财产品虽然在法律性质上虽然尚无清晰界定，但都具有相当程度的信托色彩，在功能、运行机制和监管思路方面也大体一致。然而，由于缺乏监管协调，各监管部门在这一领域基本上是按照机构监管的原则各自为政，在投资金额起点、期限设置、能否保本、能否有固定收益、能否转让流通以及能否跨地区分支机构经营等基本问题上各执一词，既不利于相关业务的顺利开展，更不利于有效监管和投资者保护。
为解决这一问题，需要改变监管方法，由机构监管转向功能监管。对于已有的理财产品，根据其基本功能（如信托），由人民银行会同“三会”协商确定基本监管规则，报请国务院以行政法规形式发布，作为该领域监管依据。在此基础上，有权监管机构根据相关产品的具体功能，可以制定实施细则；如果在实施中出现分歧，同样经由协商解决，如无法取得一致，可以通过常设协调架构中的争议解决机制，由人民银行报请国务院裁断。对于将来的金融创新，也依据功能原则加以协调监管：任何监管部门对可能涉及其它部门权限的混合金融产品制订规则时，应事先与该部门及人民银行进行协商，达成一致；如无法取得一致，则可诉诸争议解决机制。
3. 明确金融集团监管权限
严格说来，即使是在2003年和2005年《商业银行法》和《证券法》修订之前，我国法律也并未明文禁止通过控股公司的形式建立金融集团。《商业银行法》第43条禁止商业银行“从事信托投资和证券经营业”或“向非银行金融机构和企业投资”，但并不禁止其它企业投资控股商业银行；《证券法》第6条要求“证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立”，而控股公司之下的作为独立法人的子公司，理论上也符合“分别设立”的要求。可见，至少对于金融控股公司这种形式而言，其实一直不存在法律障碍。修订中增加“国家另有规定的除外”的但书，只是为更多形式的金融集团（如银行母公司型）和金融混业预留空间。这样，对于金融集团一方面立法未予整体禁止，另一方面却又没有相应规则加以规范，导致我国金融集团无序发展，形成监管空白。目前的主监管制度既无法律约束力，也难以清晰划分监管权限，作用有限。以立法形式明确对金融集团的监管权限和分工，已是势在必行。
我国目前金融集团模式不一，在监管上也应有相应区别：对于金融控股公司，即由纯粹控股公司控股不同金融机构形成的金融集团，按照上述监管协调架构，由人民银行作为伞形监管者，负责金融控股公司整体监管；各金融子公司的业务，则由各监管机构按照功能原则进行相应监管。对于金融机构作为母公司形成的金融集团（如银行母公司型）典型代表是中国民生银行，以民生为控股股东，旗下发展金融租赁、基金公司等控股子公司，由母公司的功能监管机构（如银监会）在并表基础上对母公司进行监管，其金融子公司则由其它相应功能监管机构监管。
五、结论
金融监管竞争与冲突是与金融监管相始终的话题，金融集团的发展使得这一话题更加引人注目。如何应对和解决，并不存在绝对的理论标准或实践坐标，而是取决于一国需要/能够在多大程度上容纳监管竞争，以及在何种意义上消弭监管冲突。金融监管协调机制的构建，正如金融监管模式的选择一样，受制于一国独特的国情，受制于其在政治、经济、历史、金融市场和监管资源方面的条件。在这个意义上，每个国家都有其不同于其它国家的、选择或不选择某种模式的理由。
我国近年来金融集团和金融创新的发展不断挑战既有的监管体制，也提出了监管协调的迫切要求。惟其如此，我们更需要对实践中究竟需要解决什么问题以及如何解决这些问题进行冷静分析，而不是贸然移植“先进”模式。当此分业监管体制全面确立时日尚短，制度成本收益尚待进一步把握之际，保持制度的连续和稳定，应当成为优先考虑的目标。在现有的分业监管格局下，通过确立功能监管原则，并在此基础上建立中央银行主导的伞形监管架构，足以解决目前实践中存在的主要问题。这应该成为当前以及将来一段时期内我国监管体制的基本定位。
参 考 文 献
【1】20世纪金融监管理论与实践的回顾和展望 白钦先
【2】金融监管学 李成
【3】市场微观结构：理论实践与监管应用 江曙霞
