一、我国个人所得税征管现状
（一）我国个人所得税收入状况
（二）个人所得税分类课征模式的具体规定
（三）个人所得税征管现况
二、我国个人所得税在征管方面存在的问题及原因分析
（一）扣缴义务人未认真履行扣缴义务，劳务报酬和非货币性福利监控缺位
（二）纳税申报表设计不够严谨，给自行申报带来困难
（三）缺乏相匹配的社会环境
三、完善我国个人所得税征管方面的建议
（一）完善代扣代缴制度，建立个人所得税档案号制度
（二）优化与个人所得税纳税相关的社会环境
（三）完善个人所得税的征管条件
内 容 摘 要
中国个人所得税的征收方式实行源泉扣缴与自行申报并用法，注重源泉扣缴。个人所得税的征收方式可分为按月计征和按年计征。个体工商户的生产、经营所得，对企业事业单位的承包经营、承租经营所得，特定行业的工资、薪金所得，从中国境外取得的所得，实行按年计征应纳税额，其他所得应纳税额实行按月计征。
关键词：个人所得税 征管问题 征管条件
一、我国个人所得税征管现状
（一）我国个人所得税收入状况
我国个人所得税经过不断发展，在组织财政收入和调节收入分配等方面发挥着越来越重要的作用。自1980年个人所得税开征以来，收入连年大幅增长，特别是1994年新税制实施以来，个人所得税收入以年均34%的增幅稳步增长。1994年，我国仅征收个人所得税73亿元，2009年个人所得税完成3949.27亿元，同比增长6.1%，比2008年回落了10.7个百分点。其中，工薪所得税收入2483.09亿元，增长10.8%，比上年增速回落了17.3个百分点；储蓄利息所得税收入139.33亿元，同比下降57.4%，比上年增速回落了20.4个百分点；房屋转让所得税收入77.1亿元，同比增长179.1%，比上年增速上升了152.4个百分点。1994年-2009年,个人所得税收入占GDP的比重由0.15%上升至1.26%，占税收收入的比重由1.4%上升至6.64%。(((
（二）个人所得税分类课征模式的具体规定
我国个人所得税的纳税义务人是在中国境内居住有所得的人，以及不在中国境内居住而从中国境内取得所得的个人，包括中国国内公民，在华取得所得的外籍人员和港、澳、台同胞。1994年的分税制改革颁布了新的个人所得税法，其中列举11个项目为征税所得，分别为：工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得，其他所得。各项所得分类纳税，实行差别税率，其中工资、薪金所得适用5％～45％的九级超额累进税率；个体工商业户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用5％～35％的五级超额累进税率；稿酬所得税率为20％，并按应纳税额减征30％；劳务报酬所得税率为20％，所得高的再加成征收；其他所得为20％。由此可以看出，我国现行个人所得税具有分类所得税的主要特征，是一种具有较少综合性的分类所得税制。
（三）个人所得税征管现况
在分类征收模式下，我国推行全员全额扣缴申报和自行申报相结合的课征模式，极大地提高了征管效率。全员全额扣缴申报，是指扣缴义务人在代扣税款的次月内，向主管税务机关报送其支付所得个人的基本信息、支付所得数额、扣缴税款的具体数额和总额以及其他相关涉税信息。自行申报纳税制度是指建立在纳税人自核、自填、自缴方式基础上的一种纳税申报制度。所谓自核、自填、自缴，是指纳税人在法律、行政法规规定或税务机关依法确定的纳税期限内，按照税收法律、行政法规的规定，自行计算应纳税额、自行填开税收缴款书、自行向国库缴纳税款的一种纳税方式。根据《国家税务总局关于印发〈个人所得税自行纳税申报办法（试行）〉的通知》（国税发【2006】162号文），从2006年1月1日起执行，五类情形须向税务部门自行申报纳税，即年所得12万元以上；从中国境内两处或两处以上取得工资、薪金所得；从中国境外取得所得；取得应税所得，没有扣缴义务人的；以及国务院规定的其他情形，均须到当地地税部门进行申报。不论纳税人是否已被扣缴税款，或是纳税人自己已向税务机关自行申报过，凡在一年内全部收入超过12万元的纳税人，在纳税年度终了后3个月内，都应当再自行向税务机关办理纳税申报。在计算年所得时，按照国家规定，单位为个人缴付和个人缴付的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、住房公积金等费用可以被剔除。2006年，全国各地税务机关受理年所得12万元以上纳税人自行纳税申报人数达到137．5万人，共补税15亿元。(((2008年，据国家税务总局统计，申报期内，全国各地税务机关共受理自行纳税申报人数2126786人，比2007年增加498080人，增长30.58%。(((财政部公布数据称2008年，个人年所得12万元以上纳税人自行申报人数为240万人，占全国个人所得税纳税人数的约3％。(((这些数字离我们对应该自行申报人数的大致判断来说，还有很大差距。
二、我国个人所得税在征管方面存在的问题及原因分析
近年来，我国的个人所得税纳税服务取得了一定的进步，有力地推动了税收征管质量和效率的提高，但是与发达国家相比，我国个人所得税征管在观念、制度、措施等方面都还存在很大的差距，并没有真正确立“以纳税人为中心”的有机纳税服务体系。个人所得税成为我国征管难度最大、偷逃面最宽的税种，税源流失严重，主要表现在以下几个方面：
（一）扣缴义务人未认真履行扣缴义务，劳务报酬和非货币性福利监控缺位
1. 扣缴义务人未认真履行扣缴义务
履行扣缴义务的单位和个人在向纳税人支付各种应税所得时，还做不到完全严格扣缴。扣缴义务人由于对代扣代缴义务认识不足，对征收项目区别划分不准，对一些补贴、津贴、奖金的发放未依法代扣代缴，造成代扣代缴义务不能得到切实履行。随着社会经济的高速发展，部分企事业单位利用部门的职能权力和对生产资源的垄断轻而易举地造出巨额的利润财富，与此同时单位的奖金福利补贴发放名目变多了、所属单位的干部、职工收入变多了，个人所得税代扣缴工作成了一个不容忽视的问题。通过审计发现：一是工资、薪金所得扣缴不足。有的单位在计算工资、薪金所得时只计算财政发放部分应缴纳的个人所得税收，未将单位发放的奖金福利补贴及其他工资收入全额纳入个人收入和执行代扣缴个人所得税义务。二是部分单位干部、职工不如实提供个人收入资料，瞒报、少报个人收入；三是支付个人劳务报酬所得时没有代扣缴个人所得税。有的企事业单位聘请专家、技术人员而支付的劳务报酬一年多达数万元，却没有扣缴一分钱个人所得税。
2．企业对劳务报酬收入的扣缴义务履行不力
由于税务机关对于企业的控制力度较强，而对于个人几乎没有控制能力，因此，凡是由企业支付的所得，代扣代缴个人所得税的状况就比较好。而凡是由个人向个人支付的款项，代扣代缴个人所得税的状况就比较差。由于工薪阶层的收入几乎全部来自工资，而税务机关对企业代扣代缴个人所得税控制得比较严，因此，取得工薪的人偷逃税款的可能性比较小。但对于那些收入主要来自劳务报酬的人而言，由于大部分都是现金支付，而且税务机关对企业支付劳务报酬的监管力度远低于对支付工资的监管力度，因此，依法足额纳税的比例比较小。这样就在客观上造成了工薪所得与劳务报酬所得实际税负的巨大差异。在现行的征管条件下，由于工资薪金所得最易于实行源泉扣缴，因而，处于中下收入水平的工薪阶层成了真正依法纳税的主体，而税务部门对其他所得监管十分缺位，个税在调节工薪族收入差距中作用明显，对其他收入群体个税的调节作用却不显著。根据2006年的统计数据，工薪所得所承担的个人所得税占全部个人所得税收入的比例达到了55.5%。(((从分项目收入看，近年来工薪所得项目个人所得税收入占个人所得税总收入的比重也一直保持为50%左右。(((
3．企业的非货币性福利监管不力
个人所得税征管能力不高，高收入群体监控困难。由于个人所得税纳税人众多，税源隐蔽分散，个人收入来源渠道多样，税务机关无法监控隐蔽性收入及灰色收入。我国附加福利和职务消费在个人收入中占有一定的比重，不同行业的附加福利存在较大的差异，特别是垄断行业和利润率比较高的部门的附加福利比重较大。此外，在一些私营公司和企业，投资者与高管的个人消费和企业消费无法明确区分，一些个人投资者取得很低的工资，企业利润长期挂账不进行分红。由于高收入群体的收入来源分散化和隐蔽化，不能得到有效监控，税务部门手段缺失，无法做到应收尽收，使得高收入群体有可能逃避应有的纳税义务。
（二）纳税申报表设计不够严谨，给自行申报带来困难
2008年年所得12万元以上纳税人自行申报的人数为240万人，占全国个人所得税纳税人数的约3%，而缴纳的税额为1294亿元，占全国个人所得税总收入的35%，自行申报人员多集中在电力、金融、石油、电信等部门和公司股东、企事业高管等职业。(((但是对于目前正在开展的自行申报制度，仍需进一步深入研究解决以下问题。个人对收入难以记录全面，所得计算复杂。同时，单位年终无告知员工全部年收入义务，银行无告知个人利息收入义务，证券公司无告知个人股票转让收益义务等等。而且目前11个项目的个人所得，计算复杂，所以，自行纳税申报质量不高，申报所得项目较单一，与纳税人收入密切的股息、红利所得项目和财产转让所得（股票转让所得）极少有人填报。(((在一个涵盖9362个调查对象的纳税服务需求调查中，认为我国税制设计比较繁琐、每年缴纳税款次数较多的有5682人，占60.7%；认为我国税收政策经常处于变化之中、稳定性和规范性较差的有6723人，占71.8%；认为办税流程复杂、办税环节繁多的有7965人，占85.1%。(((加之高收入人群通常怀有藏富心理。藏富观不仅使财富的流动受到影响，加剧了贫富分化，也给税收征管带来很大的难度。尽管税务机关一再承诺会依法保密，一些人还是不愿将自己的收入明细登记。
《个人所得税纳税申报表》（以下简称《申报表》）的设计粗糙，推行困难。如关于第一项所得，即工资、薪金所得，《个人所得税纳税申报表》仅列了境内年所得额、境外年所得额、合计年所得额、应纳税额、已缴（扣）税额、抵扣税额以及应补（退）税额等几个项目。我国工资、薪金所得是按月缴纳的，而且实行超额累进税率，因此，应该明确列出各个月份的工资、薪金所得数额才能据此计算每月的应纳税额。《个人所得税纳税申报表》仅列出纳税人全年的工资、薪金所得以及全年的应纳税额，从而与《个人所得税法》的制度设计存在背离。仅从《个人所得税纳税申报表》所申报的数额中，无法看出纳税人实际申报的应纳税额是否正确。因为年工资、薪金所得相同的纳税人，其年应纳税额很可能不同，甚至会存在较大的差距。特别是我国还存在对于年终奖金、股票期权等特殊工资、薪金所得的计税方法，致使该纳税申报表无法准确反映纳税人的工资、薪金所得的具体状况及其应纳税额。再如，《个人所得税纳税申报表》中的第四项所得是劳务报酬所得。根据我国《个人所得税法》的规定，劳务报酬所得应纳税额是按次计算的，每次劳务报酬所得都要先扣除800元或者20％的费用，然后再适用20％的税率计算应纳税额。《个人所得税纳税申报表》同样仅仅列出了纳税人全年的劳务报酬所得的数额，而没有分开列明纳税人每次劳务报酬的数额。这样，根据该纳税申报表所申报的劳务报酬所得数额无法计算其应纳税额是多少。(((
（三）缺乏相匹配的社会环境
1．目前还没有完善的、可操作的个人收入申报法规和个人财产登记核查制度。从2000年4月1日起，我国正式推行个人存款账户实名制。经过几年的努力，目前的个人存款账户实名制仍然不够完善，税银合作层次很低。现实经济生活中，我国工资外收入占个人收入的比重逐年上升，个人储蓄存款虽已实行实名制，但其他金融资产尚未实名化，个人存量资产的申报制度尚未建立，分配体制仍然混乱。个人收入隐蔽化，渠道多元化，纳税人并没有统一的银行存款账号，加之流通中大量的收付交易以现金形式实现，与银行的个人账号并不发生直接联系，导致税务机关无法有效监控税源，也没有一套行之有效的措施加以制约和保障。
2．个人收入来源众多，单靠地税部门自身的力量，难以归集、控管个人收入，因此，加强与有关部门的合作显得非常必要。受社会信息化程度影响，税务部门与相关部门缺乏实质性的配合措施，还未能实现运用计算机技术对纳税人的纳税信息进行分析研究，以确定纳税人纳税情况的真实性，信息资料的缺乏导致无法据以组织征管，形成大量的税收盲点。当前我国税收遵从管理还缺少科学的分析决策方法，数据模型尚未健全，相关的数据缺乏定期清理和分析，第三方数据共享尚在起步阶段，导致决策者无法科学地定期跟踪税收遵从度的变化，制定针对性的管理策略。此外，由于没有实现与工商、银行、海关、国土等数据的实时共享，信息来源不足也增加了个人所得税征管的难度。在个人信用体系不健全、现金交易大量存在的情况下，要全面了解、监控一个人全年所得收入、纳税情况，靠税务部门自身的力量是很难掌握有关信息的。由于外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断，出现了一些税收征管漏洞。
3．中介服务力量不能满足需要。个人所得税看似简单，实则不然。由于市场经济条件下个人收入来源的多元化，加上税收的征收需要考虑不同社会主体的收入水平、经济负担、政策偏向、市场波动、税收导向等等因素，其复杂性超乎想象。从税制模式总体来看，综合所得税制模式由于费用扣除计算及其复杂，因此每年约半数的美国纳税人求助于注册会计师、律师和税务代理人代为办理申报业务。因此，成熟、完善 的注册会计师和律师体系是保证纳税人自行纳税制度运行不可或缺的不分。相比之下，尽管我国采用了相对简单的分类税制，但由于分类和费用扣除规定不合理、《申报表》设计不严谨、加之长时间代缴代扣制度下纳税人税收知识严重缺乏等原因，费用确认标准不清，对于纳税人而言，却丝毫不见得简单。而与此同时，由于我国“会计师不懂法、律师不懂税”的现状，也给我国个人所得税的征纳带来了一定的阻力。
三、完善我国个人所得税征管方面的建议
尽管纳税遵从受到社会诚信度、法律制度健全度等多种客观因素的影响，税务机关的行为能够有效影响纳税人的遵从度。其中，理解税法是“遵从”的基础，降低办税难度是“遵从”的保障，而精确打击“不遵从”则是对“遵从”的最好鼓励。结合我国实际，税务机关在完善个人所得税征管方面可从以下方面着手：
（一）完善代扣代缴制度，建立个人所得税档案号制度
1．完善代扣代缴制度
在目前无法直接对个人所得税纳税人实行全面监控的情况下，实行源头扣缴无疑是个人所得税征收的有效办法。即使是在公民纳税意识较强的美国，雇主代扣代缴仍是个人所得税征收的主要形式。我国目前实行的是代扣代缴与自行申报相结合的“双轨制”。但我国相当多的个人所得税纳税人被排除在自行申报之外。我国《税收征管法》还规定，纳税人有向扣缴义务人索取代扣代缴凭证的权利，但在现实税收缴纳活动中，纳税人一般很少主动索取相关凭证，大部分纳税人不知道自己被扣缴的具体税额。我国税法规定，当纳税人逃税或拒不缴纳税款时，扣缴义务人有义务向税务机关报告，由税务机关追缴纳税人的应纳税款。但如果出现了扣缴义务人不向税务机关报告，或扣缴义务人报告了但纳税人已与扣缴义务人脱离雇佣关系的情况，税务机关将很难查获纳税人的逃税行为，从而造成税收流失。而通过预扣纳税人应缴纳的个人所得税税款则可以避免出现这种情况。这样既减少了税收的流失，也为税务机关节约了征管成本。同时，预扣税款也可以改变纳税人与扣缴义务人的风险选择偏好，提高他们的纳税遵从度。(((
2．建立个人所得税档案号制度
要求在全国范围内建立识别个人所得税纳税人的惟一档案号制度。我国不断完善的身份登记制度和户籍制度是建立档案号的基础。第二代身份证将是每个人出生即拥有的，而且是终身不变的在中国境内的惟一号码，因此，将第二代身份证号码作为个人所得税档案号非常合适。并依法规定该档案号在纳税、保险、银行存款、签订工作协议、享受国家某些福利、领取奖金、出国购买大宗财产时强制性地使用，为税务机关掌握个人收入创造有利条件，保障个人所得税申报制度的良好的外部环境。同时，银行的计算机信息系统应对税务机关开放，且国家应出台相关的法律法规来保障纳税人的信息不外泄。
（二）优化与个人所得税纳税相关的社会环境
1.个人存款账户实名制与减少现金交易
立法主要解决银行账户的实名制、税务机关能够比较顺利地监控纳税人银行账户资金流的动态状况及严格控制现金流这三个方面的问题。完善个人存款账户实名制，辅以个人支票制度和完备的会计审查制度，完善抽查和惩戒制度，将纳税人的财产收入显性化，在一定程度上克服和解决税源不规范、不透明、不公开的问题。 实现个人收入支付规范化，推行使用银行卡和转账支付，逐步缩小现金支付范围，减少现金流量。在税务部门的监控之下，可从这一账户全面了解个人工薪收入和纳税情况，有效杜绝隐蔽收入的现象发生。
2.加快建设全国联网的税务情报信息交换系统
建立全社会的的个人信用体系，大力提高社会信息化程度。面向外部部门，通过建立财税库行横向联网系统，外延系统接口，与国税、工商、车管、房地、土地、技术监督等部门进行数据交换和数据共享，从而拓宽税收信息的共享渠道，提高税收信息利用率，最大限度发挥税收信息服务作用，以掌握纳税对象的注册、收入数额、出入境、民众的纳税反映等情况，构建固定的信息传递系统，形成良好的协税护税网络。同时在对外数据交换平台和内部核心系统间通过网闸进行隔离，保障电子化申报缴税的顺利实现。在《税收征管法》中要明确类似外部信息的有效性与信息交流的方式。
3. 规范税务代理行为，完善违法责任追究程序和机制
税务代理是税收专业化服务的必要补充，是社会化纳税服务体系的有机组成部分。只有将税务机关的专门服务与具有税务代理社会性质的服务有机结合，相互促进，纳税服务工作才能步入健康发展轨道。普遍的、社会化的、专业的税收服务中介组织（包括会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等）是推行自行申报模式的根本保证。应从法律角度制定统一规范的税务代理管理制度，细化对税务代理人遵从税法的具体要求和法律责任，划分代理人和纳税人之间的举证责任，对于代理人和纳税人属于不同税务机关管辖，发生税务代理违规行为如何追究和由哪个管辖税务机关执法的问题予以明确。另外，要加强对税务中介机构的监督和指导，使其依法提供服务业务，发挥其在维护纳税人合法权益方面的积极作用。
（三）完善个人所得税的征管条件
1.优化纳税服务
一是简化纳税程序。要从方便纳税人办税而不是从方便内部管理出发来设计征管流程和相关信息系统，统一资料报送系统，实现纳税人一次提交资料，后台资料共享。要加强业务部门之间的统筹，避免各业务部门与同一纳税人多点接触，让纳税人在设定的办税流程中以较低的成本获得较优质的服务。
二是建立涉税服务支持平台。我国税收政策数量多，时间跨度长，个别政策之间甚至在内容上还有重复矛盾之处。因此，税务部门可以通过与税务系统外门户网网站、地方税收“12366”、传真等多种方式的平台建立接口，为纳税人提供税收征纳信息支持和税收政策语音自动咨询，并为纳税人提供短信或E-mail告知，扩充网上申报表填写引导、自动计算、自动纠错等功能。
三是提高征管人员的业务素质和执法水平。征管人员掌握了很多个人以及家庭收支等隐私情况。因此，征管人员要牢固树立征纳双方法律地位平等的意识，做到依法、公平、文明服务，提供简明、高效、透明、周到的程序性服务以及优良的纳税环境。另外，可以探索开展每月纳税人满意度调查，并将调查结果列入单位和个人的业绩考核指标，通过行政考核驱动机关真正做到“以纳税人为中心”。
四是增加“柔性管理”的服务内容。许多国家都推行“通知申报”制度，在每个财政年度结束后，税务局向纳税人寄发报税表，纳税人按要求填妥后寄还税务局。税务局根据报税资料进行评估，并向纳税人寄发评税通知书，纳税人再按评税通知书纳税。这样虽然增大了税务人员的工作量，但可以培养纳税人主动纳税的意识，使其形成良好的收入核算习惯。
2．提高纳税人纳税遵从度
根据美国国家经济研究局和我国《2000-2006年中国税收征收管理战略规划纲要》对“纳税遵从”的定义，纳税遵从包括四个方面的内容：及时申报、准确申报、按时缴纳、与法院的裁决要求相符合。税务部门要尽快实行信誉等级管理，通过对诚信纳税人提供“绿色通道”以显示对税收遵从者的鼓励。同时在税法宣传方面除了曝光违规者外，更多的是要向纳税人传达积极信息，向社会表明遵从标准是高的并被维持的，从积极的方面去引导纳税人。如果一味的报道宣传负面消息，可能会引起遵从纳税人的心里不平衡而产生仿效行为。另外，应尽快构建一套完善的纳税遵从衡量和评价机制，客观准确地分析纳税遵从现状，了解整体纳税遵从的意识水平，找出影响遵从的主客观因素。尽快建立数据模型和风险评价系统，以完整的风险指标体系测算税收缺口。要从税收缺口的构成中，准确测算隐瞒收入、未申报纳税、纳税不足等情况占据的比例，锁定高风险的纳税人。(((
3.建立行之有效的个税申报的激励机制和惩罚机制
通过奖罚措施可以使纳税人聚焦于遵从和不遵从的物质成本和收益合理比较。例如：我国在实行代扣代缴制度的基础上，对一部分重点纳税人实行自行申报。不仅可以实现源泉管控，而且可以提高个人的纳税意识，起到对纳税人与扣缴义务人的双向管控。为鼓励纳税人自觉申报，可考虑引进蓝色申报制度，即根据纳税人纳税情况分别标号，对纳税申报好的纳税人给予适当鼓励。
在美国，对审计出来的偷逃税处罚非常重，故一般纳税人不敢铤而走险，更不敢抗税。这些均有效遏制了偷逃税现象的发生。随着信息技术的发展，法治的推进，国民理性意识的提升，追求公平正义的法律秩序的情感和意志不断升华。税务机关对于主观故意逃避税收义务的纳税人，应给予严厉处罚，增强税法威慑力。
综上所述，个人所得税征管是关系到国计民生的一件大事，只有在强化社会依法纳税意识背景下，牢固树立和实践科学发展观，以负责和科学的态度，跟进以上相关配套法律制度，逐步健全对个人收入的监控体系，完善个人所得税的征管条件，才能充分发挥个人所得税在组织财政收入和调节收入分配方面的作用，为社会主义和谐社会建设作出应有的贡献。
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