一、存款保险的制度安排4
二、发达国家存款保险制度的实践5
三、我国商业银行建立存款保险制度需要迫切解决的几个问题6
四、建立中国商业银行存款保险制度的路径选择8
结 论 9
内 容 摘 要
存款保险制度是市场经济国家银行市场退出机制的一个重要组成部分,本文在对存款保险 制度进行理论分析的基础上,针对我国商业银行建立存款保险制度需要迫切解决的问题,提出建立中国商业银行存款保险制度的路径选择。
关键词：存款保险制度；监管；市场退出
建立我国商业银行存款保险制度的思考
存款保险制度是市场经济国家银行市场退出机制的一个重要组成部分,而对存款保险制度的研究已从理论探讨上升到实践构建的层面。尤其随着国有商业银行股份制改造步伐的加快,无论是金融学术界还是实务界开始普遍认为国家对存款安全的隐性担保已经到了非取消不可的地步,否则就无法真正通过市场机制解决银行业稳健发展的诸多问题。 存款保险制度的作用是保护中小存款人的利益，提高社会公众对银行体系的信心 如果建立了存款保险制度，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构可以向其提供财务救助或直接向其提供部分或全部存款。对于中小存款人，由于其财力和技能难以对银行资产质量等做出正确的评价，在建立存款保险制度后，到他们面临资金困难时，可以向存款保险机构寻求帮助，帮助度过困难的时期。当公众看到不管遇到什么困难，金融机构都能够很好地应对，金融体系保持稳定，就会提高对银行体系的信心。
一、存款保险的制度安排
存款保险制度是指当吸收存款的银行机构无力偿还债务时,为保护全部或部分债权人的合法利益,维持金融体系的稳定而借用保险组织形式制定的保护性安排。其核心在于为金融体系提供一张安全网,防止存款者因为个别金融机构倒闭而对其它金融机构动摇信心,由此导致挤兑,引发银行恐慌和金融危机。截止到1999年,全球已有68个国家先后建立了存款保险制度。
存款保险制度的设计初衷是通过防止挤兑增加银行体系的安全性。因为在一国发生局部银行信用危机时,存款保险制度能增强社会公众对金融机构与金融市场的信心,从而可以有效地避免因局部危机而造成的对全局的冲击;同时,通过对存款机构经营和安全性的关注,这一制度还对中央银行的监管起到辅助和补充的作用。但由于信息不对称,这一制度的存在也在一定程度上增加了银行经营风险,削弱了银行体系的稳定性,并增加了银行关闭的可能性(谢平等,2001)。
首先,存款保险与其它保险还存在着差别,保险的存在是建立在大数法则的基础上,即灾难的发生是个别的。而银行支付危机往往在特定时期内集中发生,任何一种存款保险方案,除非它提供无限制的保护,并得到政府的全额支持,否则不可能防止系统性银行挤兑,从历史上看大规模的银行挤兑只有政府的救助措施才能制止。
其次,存款保险机制的存在客观上也增加了各参与方的运行成本,即增加了监管者的监管负担和银行的运营成本,使得高额的保险费无论对银行还是整个经济运行都可能产生一种逆向的结果。从短期来看,存款保险制度是一种在提供更好的监管方式与增加银行业成本之间的一种平衡(Garcia,1999)。
最后,鉴于存款保险制度所引起的道德风险与逆向选择问题,一些经济学者建议建立私人存款保险体系,这样的系统在美国最近已重新被引入并取得了一些成功(Mishkin,1992)。私人存款保险体系的优势在于公司之间的竞争提供了信息选取和准确定价的激励机制。但它也存在一些缺陷:由于系统风险,除非私人保险体系依赖政府,否则它们同样缺乏信用担保。而一旦与政府相联系,它的准确定价的动机就值得怀疑。同样,由于中央银行的干预和商业银行关闭决定是公开的,只有政府建立了明确的关闭政策后,私人保险体系才能发挥作用,而这无疑是困难的。
因此,从各国发展经验来看,存款保险制度正面临着如何提供一种可兼容性的激励机制的问题,其中包括银行股东、管理者、存款人、借款人和监管者等多个关联方。一个好的存款保险制度将为这些关联方建立良好的激励动机,不仅能够提供必要的安全保护,起到对银行监督的作用,又能解决信息不对称而引起的道德风险和逆向选择问题(Garcia,1999)。
二、发达国家存款保险制度的实践
存款保险制度最早于1829年在美国纽约创立,承担银行券及存款的赔偿责任,这是最早的全国性存款保险制度。美国在1921年至1933年间倒闭了14000多家银行,给银行业和存款人带来了极大的损害(详见表。1933年美国国会通过《格拉斯———斯蒂格尔法》,建立了联邦存款保险公司和联邦储蓄贷款保险公司,创设了存款保险制度。1933年后,美国银行倒闭数量大量减少,存款保险制度在防止银行挤兑和维护整个金融体系稳定等方面起到了重要作用(详见图1)。
年度
倒闭银行
占银行总数比
涉及存款数
占银行总额比
1921
506
1.16
17281
0.619
1922
366
1.15
9118
0.3
1923
646
2.10
14960
0.462
1924
775
2.58
21015
0.609
1925
617
2.08
16694
0.440
1926
975
3.28
26015
0.661
1927
669
2.39
19933
0.491
1928
498
1.84
14239
0.338
1929
659
2.47
23064
0.543
1930
1250
5.29
83710
2.01
1931
2293
9.87
169023
4.42
1932
1453
6.94
70619
2.43
1933
4000
20.53
35967
14.23
20世纪中期以来,美国以外诸多国家的银行陆续出现了不同程度的危机或问题,国际货币基金组织 的181个成员国中有133个国家都曾在某个阶段经历过银行部门的重大问题或危机(详见表2),绝大部分国家和地区的存款保险制度正是在这种银行业动荡不安的状态下陆续建立起来的,对于维护存款人信心、维护银行体系稳定发挥了重要作用。
国 别
危机
严重问题
其它问题
合计
国家总数
数目
%
数目
%
数目
%
数目
%
数目
工业国
4
17
12
52
2
9
18
78
23
发展中国家(地区)33
20
86
53
4
2
123
76
161
(1)新兴市场经济
10
63
5
31
1
6
16
100
16
(2)转型经济
4
17
19
79
0
0
23
96
24
(3)石油输出国
1
8
2
15
0
0
3
23
13
所有国家和地区
37
20
98
53
6
3
141
77
184
三、我国商业银行建立存款保险制度需要迫切解决的几个问题
鉴于存款保险制度在防止银行倒闭、保护存款者利益和稳定金融体系方面的重要作用,我国应该尽早建立存款保险制度。2007年8月2日,中国人民银行行长周小川在会见美国联邦存款保险公司主席希拉・拜尔时说,中国正在积极考虑筹建存款保险公司。国务院总理温家宝在2008年的政府工作报告中明确提出“建立存款保险制度”。可见,存款保险制度的建立已经是势在必行的事情了,但在此过程中,要妥善解决以下问题。
解决建立存款保险制度的时机抉择问题。抛开存款保险制度对银行市场退出机制的风险补偿作用及其作为建立市场约束机制的关键因素,建立存款保险制度有着公认的目标—保障存款者的利益和维护金融业的安全。但是,事实上,作为一种制度措施,其功能的有效发挥必须具备一定的前提条件。美国是存款保险制度的始创者。早在1933年联邦存款保险计划建立之前,美国就有14个州曾存在着各种模式的存款保险安排。但是,这些存款保险计划往往由于设计上的缺陷而在金融危机的冲击下失败 (White,1995)。
所以,联邦存款保险制度在当时就引起了激烈的争论。笔者认为,要建立有效的存款保险制度,就必须充分考虑以下前提和条件:有效的银行监管;适应市场竞争的银行体系;比较发达的金融市场;可靠的金融基础设施(如健全的法律体系、标准的会计制度和完善的信息披露制度等)。首先,有效的银行监管是有效存款保险制度的前提条件,它能够一定程度制止存款保险制度的逆向选择问题。
其次,只有具备了适应市场竞争的银行体系和发达的金融市场,才能有效发挥市场纪律的约束作用。再次,要使市场纪律发生作用,市场参与者要有充分选择投资渠道的机会。如果银行部门或是金融市场发育不健全,不能提供合理的投资选择,那就不能过多地依赖市场的反应来促使银行通过管理的调整来消除风险 (IMF,1998)。因此 ,只 有当满足上述前提条件的情况下,存款保险制度的推出才是适当而有效的。
(2)解决存款保险制度的定位问题。存款保险制度的定位问题要解决的是建立存款保险制度的目标选择问题。存款保险制度对缺乏经验的中小存款者的保护意义已不存在异议。然而,理论界对建立存款保险制度的目标和达到这一目标的路径选择存在争议。Flood (1996) 认为,美国建立存款保险制度并非是出 于保护存款人的目的,而是为了恢复公众对银行体系的信心,维护金融系统的稳定。Goodhart(1995) 则强 调,只有在建立和运行存款保险过程中,人们才逐渐强调存款保险对存款人保护的功能并将其作为首要目标。Demirgue2Kunt和Kane (2001) 认为,现代金融市场的发展并不见得非要用存款保险手段来保护存款人 的利益,例如,欧洲的储蓄银行是通过投资于安全的金融工具(如政府债券)来保证资金流动性的;在美国,近年来也提出了类似的“窄银行(NarrowBank)”概念。对此,我们认为,建立我国存款保险制度的目标与银行监管的目标应当是一致的,按照《银行业监督管理法》对立法目的、监管目标的表述,建立我国存款保险制度的目标应当是:保护存款人和其他客户的合法权益,促进银行业的合法、稳建运行,维护公众对银行业的信心。
(3)解决自愿保险还是强制保险的问题。目前世界各国在存款保险制度的投保方式大致分为三种: 一是采取强制的方式,如英国、日本、加拿大等国;二是采取自愿的方式,如法国、德国、意大利等国;三是自愿和强制相结合的方式,如美国。无论是自愿保险还是强制保险,都无法解决道德风险和逆向选择问题,而且会因强调解决一个问题而使另一问题更加突出。因此,这一问题的解决途径只能由政策的制定者进行权衡。
(4)解决费率的定价机制问题。其实,对存款保险定价应实施固定险费抑或风险调整险费一直存在着争议。批评固定险费的学者认为:在单一费率征收方式下,投保存款不分存款种类,不分投保银行机构的差别,以相同的费率征收存款保险费,尽管操作简单易行,但缴纳的保费根本无法反映机构的财务状态、业务经营水平和承担的风险程度,这就引发了道德风险问题。同时,由于单一费率制下银行高风险业务的广为推行,直接促使社会资金流向高风险经营的企业,导致整个社会资源的非优化配置。最后,单一费率制还会引发逆向选择问题,使自愿保险制下参保机构多为风险程度较高的中小银行。因此,存款保险定价问题实质上是如何协调处理银行监管工具之间的搭配问题,所谓风险调整的险费与固定险费之争,不在于其是否能有效防止银行的风险转移行为,而在于其效率水平的高低。就此而言,易操作、低成本的固定险费的定价策略对监管当局来说不失为一剂良方;但从长期来看,保费费率的确定应以风险为基础,兼顾系统内的风险分摊要求,进而保证存款保险制度在维护银行体系稳定与道德风险、逆向选择之间平衡的基本要求。
四、建立中国商业银行存款保险制度的路径选择
(1)建立渐进的存款保险制度。中国商业银行存款保险制度的建立必须建立在有效的存款保险制度的前提得到全部满足或是部分满足的条件下,而且国家隐含担保并不能全部迅速撤除。毕竟公众认为银行中的存款天然地享有国家担保,要立即对银行系统的全部存款实施明示存款保险,不仅可能导致银行体系的振荡,对公众也欠缺公正性。可采取将四家国有商业银行与其他股份制银行、外资银行、其他银行机构区分开来的做法,对四家国有商业银行已有存款沿用国家隐含担保,以对其他股份制银行、外资银行、其他银行机构的全部存款和四家国有商业银行的增量存款建立存款保险为突破口,在存款保险得到公众充分认知后,最终通过国有银行的股份制改造的成功施行,实施对整个银行体系的存款保险制度的建立和完善。
(2)建立存款保险制度必须充分吸收借鉴国际上的成功经验,发挥“后发”优势。改变过去金融改革“先实践,后立法”的做法,立法先行,以法规指导和保证存款制度的建立工作。在存款保险制度立法时,应明确规定存款保险制度的目标、机构设置和职能划定、存款保险范围、保险基金的筹资安排方式、费率的定价机制、赔偿处理形式,确保存款保险制度安排在法规确定的框架内运作。
(3)建立中央银行、银监会、存款保险公司之间既有分工又有合作的运作机制。央行专司货币政策的制定和执行,并对有流动性困难的银行体系以最后贷款人的身份补充流动性。银监会负责银行系统的监管职能,并负责作出银行的市场退出决定。而存款保险公司的职责在于实施银行的市场退出运作过程,其工作重点在于保护存款人而不是银行,在于保障银行的有序退出而不是其存续。当银行破产清算时,存款保险公司将被银监会指定为接管人,对银行进行破产处置,并实施一系列处理手段,如收购与接管交易、过渡银行、不歇业银行援助等,使央行和银监会从复杂的处置程序中摆脱出来。
结 论
存款保险制度的建立既是世界各国金融体系的潮流，也是目前防范世界金融风险的有效措施。它既可以稳定一国的金融秩序，形成金融安全网，又会导致银行投机行为的发生，损害广大储户的利益，不利于社会稳定。因此，面对这一矛盾局面，如何制定符合我国金融体系的存款保险制度，在什么时候实施等问题都是应该考虑的。所以，我们应大力发展它有利的一面，尽量规避不利的影响产生，使存款保险制度促进我国金融行业的快速发展，步入世界先进行列。
参 考 文 献
[1]赵华伟1对建立健全我国金融机构市场退出机制的思考[J]1海南金融,2009,(3).
[2]周振海1加快建立存款保险制度[J]1中国金融,2009,(7).
[3]刘澄1金融海啸威胁下中国亟须建立存款保险制度[J]1中国党政干部论坛,2009,(4).
[4]何春1在金融危机中完善我国的存款保险制度[J]1吉林省经济管理干部学院学报,2009,(2).
[5]赵晨光1关于我国建立存款保险制度问题的几点思考[J]1经济论坛,2009,(2)
