一、我国基本养老保险制度的历史回顾
二、 现行基本养老保险制度存在的主要问题
三、结语：政策展望
内 容 摘 要
养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式；为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。
我国养老保险制度的回顾与展望
一、我国基本养老保险制度的历史回顾
我国基本养老保险制度经历了由统到分，由分到统，再由统到分的三个阶段。 第一阶段是苏区建立和实行统一制度到分类管理阶段（1921-1949）。中国共产党成立后就力争工人的社会保险。 1932年在湘赣根据地建立了社会保险机构。1933年《中华苏维埃共和国劳动法》规定：各企业、各机关以及私人雇主每月向社会保险局缴纳工资总额的5%～20%的社会保险基金，建立了覆盖机关和企业等人员的制度统一、管理机构统一的现代社会保险制度体制框架。1948年制定的《东北公营企业战时劳动保险条例》，对公有企业职工的退休条件和养老金作了明确规定，参保职工近80万人。对机关工作人员则采取另外的养老办法。 第二阶段是从分类管理到统一养老保险制度的发展阶段（1949-1982）。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》规定了各类企业职工的社会保险办法。1956年，参保的企业职工达到2300万人，覆盖率达94%。国家机关工作人员则采取单独的管理办法。1958年，国务院针对机关工作人员的退休待遇比企业职工退休待遇低的情况，统一了企业、机关、事业单位职工的养老保险制度。1978年下发国发[1978]104号文件，对机关企事业单位工作人员的退休条件和待遇水平作了统一规定。 第三阶段是以城镇企业职工为重点分类推进养老保险制度改革阶段（1982年至今）。1984年，开展企业退休费用社会统筹。1991年国务院决定建立国家、企业、个人共同负担基本养老保险费，社会统筹和部分积累的制度。1995年深化企业职工养老保险制度改革，建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。1997年国务院决定建立统一的企业职工基本养老保险制度。提出了建立独立于企事业单位之外，保险对象广覆盖、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的基本养老保险体系的目标。2000年后，先后下发了国发[2000]42号、中办发[2003]16号、国发[2005]38号等文件，改革创新了基金征缴拨付机制、宏观监管机制、基本养老金正常调整机制、个人账户实账积累机制、缴费激励机制、企业年金制、多元筹资机制和企业退休人员社会管理服务机制。养老保险基金收缴由“差额缴拨”改“全额缴拨”，社保机构对企业征缴养老保险费与企业离退休人员领取养老金分离，基金实行收支两条线管理，堵住了由企业拖欠和社保机构挤占养老基金的制度性漏洞，确保了离退休人员养老金按时足额社会化发放和基金安全。此外，20世纪80年代在农村实行过计划生育养老保险，1991年推行农民养老保险。1996年以来在部分省市对机关事业单位职工的养老保险进行了改革试点。
二、 现行基本养老保险制度存在的主要问题
(一)、基本养老金制度覆盖率低
根据国家劳动保障局公布的数据，可以发现尽管统一城镇基本养老保险后，其覆盖范围逐渐放宽，但社会基本养老保险的工作进展缓慢，参加城镇基本养老保险人数从1998年的11203万人增加到2004年的16353人，年均增长仅有6．57％。农村的养老保险工作自1998年处于暂停后，其参保人数更是由1998年的8025万人跌落到2004年的5378万人。我国2004年末的参保人数城镇与农村合计为21731万人，仅占75200万就业人口的28．9％左右，如总人口按13亿计算，基本养老保险覆盖率仅为16．7％，低于世界劳工组织确定的20％的国际最低标准。即使按基本养老保险主要惠及的城镇人口计算(2004年末全国城镇人口达到54283万人)，其覆盖率也只有30％。我国2004年的城镇新增就业人口980万人，而全年新增参加社会基本养老保险人数只有604万。也就是说，在城镇新增就业人口中有4096以上的人没有参加社会基本养老保险，形成了大量新的未参保人员。
（二）、重城镇企业基本养老保险制度改革，轻机关事业单位和农村养老保险制度建设
从养老保险的资金来源来说，城镇职工实行的是"国家、单位、个人共同负担"的养老保险基金筹措体制，农村劳动者实行的是"以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持"的养老保险基金筹措体制。在农村养老保险实践中，"国家扶持"根本不能实现，农村养老保险实质上走的是自我保障的道路。显然，农村劳动者与城镇劳动者不能享受同等的保险待遇。由于农村养老保险是自我保障模式，因而，实际上很难开展起来，这使农村养老保险大大滞后于城镇。此外，城镇劳动者内部之间也缺失公平，在我国，企业职工退休后的基本养老金待遇水平远低于机关事业单位工作人员的基本养老金待遇水平。为此，企业离退休人员对此意见较大，国家为缓解矛盾每年要拿出大量资金补贴企业离退休人员，搞待遇拉平工作。同时，由于养老金利益的驱动，引发了部分企业职工为追求高养老金待遇，在退休前想方设法向机关事业养老保险系统流动的现象，这既损害机关事业养老保险事业的健康发展，又给政府机构改革精简人员造成压力。
（三）、社会统筹无法顾及到人口老龄化对社会养老保险制度所带来的风险
社会养老保险基金的长期平衡是社会统筹的难题。而大数额的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。用于积累的个人帐户由于要求收支平衡的期间过长，容易受到通货膨胀的严重影响，一旦遇到大的经济危机和金融危机，养老金个人帐户的贬值风险无法抵御；而且，单纯以个人交纳的保险费数额来决定养老金给付数额的模式下，社会的低收入者或负担重的劳动者往往难以通过自身预提积累的保险金满足维持退休后最基本生活水平的需求。
三、结语：政策展望
（一）、全面推进多层次养老制度体系建设
建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。
第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人三方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付筹资方式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。
第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个人为辅供款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄功能。实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分的保障。
第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和储蓄功能。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。
第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。
（二）、逐步建立并完善农村养老保险
我国是农业大国，应加大力度进行农村社会养老保险立法，制定出适用于农村的养老保险制度，保证农村养老保险制度的实行，依法监督、管理农村社会养老保险的实施，并确保农村养老保险基金保值增值。完善中国农村社会养老保障制度，确保农村社会养老保险方案能够有效地实施，可以立足于以下几个层面思考对策： 第一，从经济学层面上讲，一是要有明确的社会养老保障目标，从长远看，我国农村社会养老保障的最终目的就是要逐步消除城乡二元对立格局、建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一元是一个趋势和必然，因此，农村社会养老保险方案在设计上必须和城镇居民养老保障方案能够有机地衔接起来。二是要着力解决农村社会养老保险基金的保值增值问题。要以全国为单位统一对农村社会养老保障基金的统筹和管理，依托中国农业银行等金融机构进行合法的高收益性投资，如购买债券、投资安全性和收益性较义的产业等等，确保资金的保值增值。另外由于银行本身组织严密、制度健全、管理到位，具有良好的投资理财渠道和经验，加上它的分支机构遍布全国各地，在农民心中信誉度较高，这样，农民可以把缴纳的养老金真正当成自己的储蓄存款。 第二，从社会学层面上讲，一是要加强宣传、解释力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知道养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参与和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬老养老心态等等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。二是要解决好当前和今后一段时期内农民养老保险的重点。三是要理顺农村办理社会养老保险各机构关系，实行刚性和弹性相结合的原则，确保养老保险基金稳定的来源。四是国加强农村社会养老保障制度建设，尽快制定出一条适合我国国情的农村养老保障法律、法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化以及城乡一体化。 第三，从资金筹措层面讲，制约农村社会养老保险实施和发展的瓶颈还是在保险基金稳定的来源方面，为解决这个制约农村养老保险的基本问题，可以对现行农村发展政策进行微调，政府就能既承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重政策效果。一是调整支出结构。将目前国家财政各种支农开支中的部分开支，以适当形式用于启动农村社会养老保险制度的建立，并将其直接规定为国家负担的份额。如改变农产品收购资金、粮食等农产品风险基金的现行使用方式，以补贴缴费的方式，直接用于支持农民参加农村社会养老保险制度。二是免税。即用人单位缴纳的保险费可以税前列支，被保险人缴纳的保险费可以税前扣除；保险基金增值不征税；农民养老金超过征税额可以免征农业税、特产税及所得税。三是让利。即对存入国家金融机构的农保基金给予免征利息税，并可按规定签订协议存款利率，国家向农保基金发行高于银行利率的长期建设债券，或者借鉴国际经验，向农民养老基金向发行特种国债。四是投资回报。国家集中用于重点项目的长期投资，并给予较高的回报；允许部分农保基金投资金融市场中风险低、收益高的产品。五是部分国有资产变现收入、国有企业利润可以也应该用于农村社会养老保险制度的建设。六是从国家经济发展的战略需要出发，加大国民收入再分配向农民、农业和农村倾斜的力度。如可以将农业税主要用于农村社会养老保险制度的建设，甚至可以直接将农业税改为农村社会保险税。七是承担最终责任。农村保险基金出现危机时，由国家财政或地方财政给予支持，即国家扮演最后出场的角色。 第四、从制度层面讲，通过制度创新，可以采取以实物换保障（产品换保障、投权换保障、土地换保障）的方式，解决农村面临社会保险资金短缺的硬约束。中国农村社会养老保险制度迟迟没有建立，除政治经济社会条件制约、理论准备不足、缺乏明确可行的方案外，关键是农村面临社会保险资源短缺的硬约束。农村社会养老保险制度包括保费的收取、基金投资、保险金的计发等环节。在众多环节中，保费的收取是难中之难，难就难在农民收入普遍偏低，其中农民收入又以实物或自然生产所得为主，其市场化、货币化难度较大，现金收入少且不稳，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。传统经济学也认为，社会保障是国民收入再分配的重要形式。通常认为没有剩余收入就不可能建立社会保险制度，似乎固定的货币收入是建立社会保险制度的唯一基础。
（三）、应建立最低养老金制度
社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费不利于社会保险的基本原则，若对他们免征费用，首先是社会养老保险基金承受不了，再者不出力而吃饭的局面会难以控制，而且对缴费者也构成了不公平。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，使人人都有饭吃。建立最低养老金标准，实行养老金收入保障制度，相对于每个养老保险制度范围以内的所有退休人员而言，就是要使他们在这道保障底线面前权利具有一致性，也就是要使现有退休老人甚至将来更多的老人在养老金收入上能够实现“底线公平”。 现阶段，政府在养老保险的问题上重点应该放在保障“底线”上，即优先解决最困难养老金低收入退休老年人的需要，解决富裕反衬下养老保险制度内的“贫困”问题以及制度内贫富悬殊扩大化的趋势，这是政府在市场经济条件下必须管的事，也就是政府必须掌控的“适度公平”，而“适度公平”就是“底线公平”。“底线公平”是最容易做到、最必须做到、最能够提高社会整体公平水平的一种“公平”，应以之作为构建和谐社会的起点、着力点和工作重点，这是建立最低养老金标准的理念基础。
（四）、确保保险基金的增值
在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效：尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。可以通过把死的那部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点，因此，承着金融风险的逐步解决，国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。
中国当前实行的养老保险体制基本上是符合现实国情的。由于改革方案很难尽善尽美，当前的养老保险体制还存在着许多理论上和实践中有待解决的问题。在改革进程中及时发现和解决存在的问题，中国养老保险制度的改革才可能获得成功。
参 考 文 献
1、刘子操《中国社会保障制度研究》中国金融出版社2006年
2、朱青《养老金制度的经济分析与运作分析》中国人民大学出版社2002年
3、《中国社会保障》2007年
4、大洋新闻网 2009年3月7日
5、梅哲《最低养老金标准问题研究》2009年1月4日
