前言
一、国企改革中存在的问题
（一）改革期间国有资产流失
（二）改革这中辅业剥离不当
（三）改革之后发展后劲不足
二、问题产生的根本原因
（一）国企改革主体错位
（二）产权转让方式不当
（三）中介机构监管不力
（四）部分改革政策欠妥
（五）企业制度存在缺陷
三、改革中加强国有资产监管的对策
（一）规范国企改革主体
（二）转变产权处置方式
（三）加强中介机构监管
（四）优化国企改革政策
（五）完善现代企业制度
内 容 摘 要
国企改革走到今天，取得了许多成绩，但同时也遇到了许多问题，出现了许多矛盾，因此而产生了一些非议。议论的焦点有两个：一是国企改革中的国有资产流失，二是改制企业的生存与发展困难。改革是发展的源动力，改革是历史的大趋势，不可能因为有问题、有矛盾就止步不前，甚至走回头路，我们要做的是研究改革中存在哪些问题，这些问题产生的原因何在，如何去解决这些问题，实现改革的目的。本文作者正是按照这样的思路去调查、分析，提出了在国企改革中加强国有资产管理的一些对策，以防止国有资产流失，促进改制企业持续、健康发展，提高国有资产运营效益，有效实现国有资产保值增值的目的。
在国企改革中如何加强国有资产管理
我国的国企改革自开始以来，走过了一条曲折而艰辛的道路,，取得了许多成绩，但同时也遇到了许多问题，出现了许多矛盾。改革初期的艰难，所有改革先驱至今仍谈者感慨。经过先驱者们近10年不懈的努力，通过一些民营企业、改制企业的崛起，和人民物质生活条件的改善，终于使改革得到了大多数群众的认可。其间，产生了许多可歌可泣、可恨可悲的事迹和人物：有的人一心为了改革事业和企业发展，却不为人理解，被迫“下课”；有的人开拓创新，克服困难，成为时代的英雄；有的人不思进取，贪污腐化，锒铛入狱。但是，近年来，随着改革中贪污腐化行为的披露、社会贫富悬殊的加剧、改革遗留问题的凸显，改革者们再次面临责难和非议。尤其是“郎顾之争”的出现，使这种责难和非议掀起了一个高潮。所有的责难和非议，其焦点是改革的结果与最初的目的是否相符。但是，改革是发展的源动力，不论其中有多少问题，它给社会和人们物质文化生活水平所带来的巨大提高是有目共睹的，改革的步伐不能也不会因此而止步，更不可能倒退。我们要做的，是通过加强国有资产管理，解决改革中出现的问题，避免改革中可能出现的问题，实现改革的目的。
一、国企改革中存在的问题
国企改革遭人非议，根本原因在于自身存在诸多问题。归纳起来，主要有以下几个方面的问题：
（一）改革期间国有资产流失
在对国企改革是非得失的争论中，争论得最多的便是国有资产流失的问题。在国企改革中，国有资产流失的方式很多，有的比较明显，有的比较隐晦；有的是个别人得利，有的是企业职工整体受益；有的是故意的，有的是无意的……归纳起来，大体有以下几种类型：
1、国有资产被人骗取。例如：某县群众反映在一国企改革中存在国有资产流失问题，经上级纪委及国资监管部门查实，该企业在改革中有上百亩土地没有纳入改制资产评估范围，但却随其它资产一并过户给了新业主，而原国企主要领导、同级国资监管部门及地方政府主要领导都知道此事；某国企在改制时，确定了由企业内部职工按净资产评估值的80%购买全部产权，而原企业领导层在其中占30%左右。在中介机构对企业资产进行评估时，企业部分领导及有关人员就与评估机构达成默契，结果企业净资产的实际评估值比正常情况下的评估值要低40%左右。通过低评资产，国有资产有40%流入了原企业职工手中，而原企业领导层占了30%左右。弄虚作假，骗取国有资产的方式还有很多，如将已无须支付的费用作为债务、将可以收回的债权核销等。
2、国有资产人为“减值”。有时候，因为评估人员的过错或过失，使国有资产的评估值远低于实际价值，造成大量国有资产流失。比如，某国企产品质量很好，拥有数十项专利，在同行业内具有很高的知名度和竞争力，因为一项投资失误，使企业陷入财务危机，一公司得知消息，愿出1700万元购买其51%股权以控股该企业。后因按照政策要求进行改制，由企业职工以评估价的80%优先购买。在改制评估时，评估人员只对其实物资产进行了评估，对土地以外的其它无形资产，如专利、商誉等都没有纳入评估范围，结果本来51%股权就可卖1.87亿元的企业，最后全部股权只卖了1400多万元。事实上，大多数国企在改制评估时，都没有把无形资产纳入评估范围。另有一国企，其公交车营运权的评估值竟然为负数，且抵减了净资产。
3、国有资产“合法”流失。国有资产的流失，有时还穿着“合法”的外衣。比如：一些地方的改革政策规定，企业职工可以按评估价优先购买国有资产或国有产权，甚至在评估价的基础上优惠一定的比例（就笔者所知，最高优惠比例达到50%），或者对其中某些资产进行优惠（如土地）；国有企业在改革时要给职工一定的经济补偿（以下简称转换身份经济补偿），以“转换”其国有企业职工身份。
国家对国有企业进行改革，主要目的是解决国有企业的发展、市场主体的规范以及政企不分的问题，职工的待遇是通过企业的发展来解决的，国家从来就没有赋予国有企业职工在购买国有资产中任何特权，而且专门规定了不能将国有资产低价卖给企业职工，这些优先购买和给予优惠的政策都是地方政府出台的。事实上，资产的评估价通常要比通过公开出售的方式实现的价格要低（一般都要低10%以上），按评估价出售给职工，实质上已经是低价卖给职工了，更何况还要在评估价的基础上再优惠一定比例。
事实上，各地搞的转换国有企业职工身份经济补偿基本上是参照劳部发[1994]481号文件（以下简称481号文）解除劳动合同经济补偿的规定执行的（劳部发[1994]481号文件的规定：……用人单位解除劳动合同的，用人单位按劳动者在本单位工作的年限，工作时间每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金），但这样执行存在两个问题：1、481号文给予职工经济补偿的前提是“用人单位解除劳动合同”，而“转换”身份经济补偿是不论是否解除劳动合同都要给的；2、从法律角度看，因为“转换”身份经济补偿与解除劳动合同经济补偿是两个行为，所以领了转换身份经济补偿金的，如果以后企业要解除其劳动合同，还得按照481号文给予职工经济补偿。所以，“转换”国有企业职工身份，并给予一定的经济补偿，对国有企业职工来说简直就是天上掉下来的馅饼。
这种“合法”的流失，造成的国有资产的损失之巨大，难以想象。有一个市，改革以来，这种流失高达数十亿。
4、国有资产被人盗取。许多国企在改制时，改制方案还没有开始制定，企业内部就早已沸沸扬扬。对于那些经营困难、前途不明的企业，因为不知道企业未来的发展形势和自己未来的走向，部分员工就开始四处活动，谋划自己的未来，而疏于自己的职守，致使一些企业员工或者社会上的人见企业管理混乱，疏于监管，趁机盗取企业财产。有一国企，到改制方案确定下来时，企业除重型机器设备、厂房、土地外的有形资产，几乎被“洗窃”一空。
（二）改革之中辅业剥离不当
许多地方，在搞国企改革时，搞一刀切，把企业的医院（或者卫生所等类似机构）、学校、食堂、运输队等辅业全部剥离。结果，企业改革之后，由于自身经营发展的需要，又重新建立或者收购回来。比如，有一企业，地处山区，所在地只有这一家企业，因为有了这个企业才逐渐形成了以企业职工及家属为主的场镇，与其它城镇相距甚远。企业改革时，按照当地改革政策，把医院、食堂、运输队都剥离了出来，交给了社会来办理。但是，企业有4000多人，上班实行的是三班倒，倒班职工到外面去吃饭不方便，成本也太高；周围没有医院，剥离出来的医院形成了独家经营，收费远比以前职工医院高，职工和企业都感到难以承受；运输队改造成的运输公司除老企业的业务外，没有其它业务，而对老企业而言，其运输也只能找这一个运输公司，双方在经营中都觉得存在诸多障碍。最后，经协商，老企业又把改造成的新医院、运输公司都收购了回来，重新建了一个职工食堂，恢复到以改革以前的状况。而在此过程中，企业付出了额外的时间与金钱上的代价。
（三）改革之后发展后劲不足
许多地方，多数改革后的企业发展后劲严重不足，没有达到预期目的。据笔者调查，在某市（包括其全部区县），实行国企改革以来，改革后的企业（主要是改制为民营企业）约有1/4（按企业个数统计，下同）已经不复存在，近2/3在盈亏的边缘，只有约1/10的企业经营状况较好。
当然，国企改革中还存在贪污、腐化、资产闲置等问题，但这些问题或者是社会各领域普遍存在的，或者是影响相对较小的，本文不再详述。
二、问题产生的原因
以上问题的产生，都有其内在的原因：
（一）国企改革主体错位
从理论上讲，国企改革的主体，应该是国企的出资人或其代表。从表面上看，所有地方的国企改革的主体都是政府或其部门，但从改革方案的设计，到改革政策的实施，绝大多数都是企业管理层。所以，从实质上看，绝大多数地方的国企改革主体都发生了错位，不是由国企的出资人或其代表来主导改革，而是由国企的管理层。改革中许多问题都根源于此，因为企业管理层有其不同于所有层的利益，而且管理层与企业职工的紧密程度超过与所有层紧密程度，所以他们在设计改革方案、实施改革政策时，考虑得更多的是自己和职工的利益，而出资人的利益则放在了次要的位置。比如：管理层在做改革方案时，往往会将有价值的资产尽量让职工购买；管理层在新企业中优先取得股份；管理层在新企业中继续担任管理者等等。由于职工购买企业资产可以享受优惠，所以职工购买的资产越多，国有资产流失得越多。管理层在新企业中优先取得股份，使得他们不论是否有能力，都可以继续在新企业中担任领导职务，加上多数职工的股东意识不强，不知道怎样去运用自己的股东权力，去维护自己的利益，使得那些没有管理能力的人一直呆在领导岗位上，严重制约了企业的发展。
（二）产权转让方式不当
由于大多数地方在国企改革中转让产权时，都是优先转让给企业职工，使得新的企业既没有引进先进的管理、技术，也没有引进发展所急需的资金，相反，因为要安置职工（主要是转换身份经济补偿），往往还要从原企业中流出部分资金，使得改革后的企业在人才、技术和资本上都很匮乏，难以在市场竞争中取得优势，甚至面临生存危机。
（三）中介机构监管不力
在国企改革中，对企业国有资产有多少、有多大价值等问题，政府及其部门不可能自己来找答案，必须依赖于中介机构去进行资产的清理、审计和评估。因此，中介机构的诚信度直接关系到企业国有资产的量和价值能否真实、全面的反映出来。但是，在现实中，我国相关中介机构的诚信度尚不高，许多都在一定程度上按照企业的授意来出具报告。正因如此，在改革中才会有那么多骗取国有资产的案件发生。而中介机构诚信度不高的根本原因，在于相关的监管不到位。
从监管机构来看，评估审计中介机构的监管，经历了从财政监管到行业协会监管，再到财政与行业协会共同监管的过程。但是，在多数地方，财政的监管职能只到省一级，市级以下财政没有这一项职能，而行业协会在市级以下没有设立，而省级财政与行业协会的监管对市级以下又鞭长莫及，从而使市级以下地区成了评估审计中介机构监管的真空地带。
另外，由于监管不力，所以使得中介机构的工作人员业务素质、工作责任心都有所欠缺，导致了前面所说的国有资产人为“减值”的结果。
（四）部分改革政策欠妥
一些地方搞的转换身份经济补偿，企业职工优先、优惠购买企业资产或产权等政策，直接导致了大量国有资产流失。另外，有的地方还规定必须在某一时期内使所有国企的产权都要触动（即出售），结果使得一些效益和发展前景都很好的国企匆忙将部分产权转让，无法充分实现其应有价值。这些改革政策，明显违背了改革的目的和精神。
（五）企业制度存在缺陷
在改革后，许多企业国有板块和民营板块混在一起，国企的管理者同时又是关联民企的股东、管理者，这在制度上形成了一条国有资产向民营企业流失的通道。比如：有一国企在改革后，形成了上述格局，民营板块是国有板块在产业链上的延伸，主要的技术都掌握在国有板块手中，企业整体（包括国有板块和民营板块）效益相当好，但国有板块却一直处于微利状态。这种格局，从制度上给关联交易创造了条件，而关联交易是非常难以监控的。
另外，许多改革后的国企，其董事长和总经理往往是同一人担任，监事会的选举、监事会成员的报酬都是由董事会决定，最后形成了整个企业的经营管理都是董事长一人说了算。
三、改革中加强国有资产监管的对策
（一）规范国企改革主体
国企改方案必须要由政府来制定，并且在制定过程中尽量对企业保守秘密，待方案较为成熟后再与职工见面。只有这样，才能既使改革方案充分体现改革的精神，又能有效防止损害出资人利益的改革方案和国有资产被盗等情况出现。
（二）转变产权处置方式
国有企业资产和产权的转让，不能搞职工优先购买，必须放到市场中去，通过公平竞争的方式来处置，如招标、拍卖、挂牌出售等。通过公平竞争，一方面可以使国有资产的价值得以充分实现，另一方面可以使改革后的企业引入先进的管理、技术和充足的资本，给改革后的企业奠定持续、健康发展的基础。
（三）加强中介机构监管
评估审计工作对经济行为各方当事人利益的影响非常巨大，只要监管的力度稍有不足，便会产生中介机构弄虚作假的行为，给社会经济秩序造成巨大影响。目前，我国的行业协会还不是很规范，且行业协会不具备行政执法资格，它还不足以胜任监管评估审计中介机构的职责，因此，必须要把监管职责统一到政府部门，实行政府监管下的行业自律。
由于在地市一级，甚至许多县级都有许多需要评估审计的事项，而评估审计工作又必须要有经常的、及时的监管，所以，评估审计监管部门至少要下延到地市一级，才能保障监管工作真正到位。
另外，各级评估审计监管部门在人力、物力、财力等方面都有所不足，与其所承担职责的重要性和工作的数量、难度和复杂程度不匹配。为了使监管工作切实到位，产生实效，必须在人力、物力、财力等方面增强监管部门，并改革监管部门的用工和分配方式，在监管工作中建立起有效的激励约束机制。
（四）优化国企改革政策
各级政府、国有资产监督管理委员会要认真清理过去的改革政策，对转换身份经济补偿、职工优先优惠购买企业资产与产权等不合理的政策要坚决予以纠正，并研究制定既能真正使政企分开，又有利于企业发展的改革政策。
在职工补偿方面，不再对国企职工搞转换身份经济补偿。对继续在企业工作的职工,完善劳动合同；对离开企业的职工,按照481号文的要求给予相应补偿；对符合退休条件的，可按照有关规定办理退休手续；对个别特别困难的职工，不在企业改革中解决，而是由社会保障系统来解决。
对于企业改革方案，不要求职工大会或者职工代表大会通过。其中的职工安置方案，公示后职工有异议的，召开听证会，其它部分只需个别征求职工的意见。
在企业产权处理方面，必须坚持公平、公正、有利于经济社会发展的原则。对出售部分资产的，以价格高低为衡量标准；对整体产权转让，或者利用部分资产组建新公司的，以收益最大化和有利于新企业持续、健康发展为衡量标准。
（五）完善现代企业制度
改革的主要目的是发展，而经济全球化是时代的主流，没有一套较完善的现代企业制度，企业就难以和国际接轨，就难以成长、壮大。而现在的许多改制企业，都只是一个简单的翻牌，没有建立起适应时代要求的企业制度。所以，改革者在改革时的制度设计上，和国有资产监管机构在国有资产的监督管理实践中，都必须致力于建立和完善现代企业制度。
在制定改革方案时，必须按照公司法的要求，在新公司中设立股东大会、董事会和监事会等机构，并明确各自的权利与义务；同时，要制定有利于公司长远发展的章程。在这里，必须纠正一个错误的认识：“董事、监事是由股东推荐、选派的，向对应的股东负责。”事实上，董事、监事一经产生，只对董事会、监事会负责，而董事会、监事会只向股东大会负责。董事、监事、董事会、监事会维护的是全体股东的利益，而不是个别股东的利益。
在公司内部，必须建立一套系统的、能够充分保障包括小股东在内的全体股东利益的制度。只有这样，才能一方面保持内部的稳定，另一方面树立起公司良好的融资形象，保障公司的发展、壮大。比如：董事会和监事会成员的报酬由股东大会决定；严禁经营管理者在关联企业中入股、担任领导职务；小股东在认为利益受到或可能受到损害时，切实可行的诉求机制等。
总之，在国企改革中，既要保护企业职工的合法权益，又不能让国有资产流失；既要保持企业的稳定，更好有利于企业的发展。国企改革中出现问题是难免的，是正常的，必须正确对待，必须认真对待，关键在于要建立健全相应的制度。只有在良好的制度规范下运作，才能少出问题，少走弯路，多出成绩；只要有良好的制度来规范，就一定能少出问题，少走弯路，多出成绩。改革是大势所趋，改革是必经之路，我们不能因噎废食，一定要坚定改革的决心，在改革中求发展，在发展在求生存。
参 考 文 献
1、《中华人民共和国劳动法》，1994年7月5日；
2、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》，劳动部１９９４年１２月３日；
3、新《公司法》，2005年10月27日；
4、相关地区改革总结材料。
