税收流失是一种普遍的国际现象，是世界各国普遍关注和难以根本解决的问题。本文通过吸收和借鉴前人的研究成果，再结合自己的工作实践，分析增值税流失的现象原因，并通过分析对如何堵塞增值税流失进行一些探讨，以加强增值税的征管工作探索一些有效方法和途径。
目录
增值税流失问题研究2
一、增值税流失的渠道2
二、存在问题的原因剖析3
（一）税收制度不够完善，客观上造成增值税流走3
1、征收范围过窄产生管理弊端3
2、两类纳税人的划分所造成的增值税流失4
3、免税规定造成的增值税流失5
（二）征管水平未能适应增值税管理的需要造成增值税流失5
1、“以票管税”管理模式存在明显的弊端5
2、税收征管模式与现实脱节，淡化责任，疏于管理现象普通6
3、管理上的漏洞使虚开增值税专用发票屡打不绝6
4、进出口环节增值税管理机制不完善7
三、防治增值税流失的措施7
（一）完善增值税制，扩大增值税征收范围7
（二）提高征管水平，堵塞管理漏洞8
1、加强增值税一般纳税人认定管理工作8
2、加快金税工程建设，加强增值税专用发票管理。8
3、改进管理手段，提高管理质量8
（三）健全税收司法保障体系，加大执法力度10
（四）提高公民的纳税意识，创造良好的纳税环境10
（五）加强税务队伍建设，为治理税收流失提供保障11
1、加强思想政治工作，提高税务人员的思想政治素质11
2、加强业务培训，提高税务人员的业务素质11
3、建立科学的目标考核制，强化责任追究12
增值税流失问题研究
新税制实施以来，增值税作为中国的一个全新的税种，在国家税收制度中占有十分重要的位置，是政府特别是中央政府财政收入最主要的来源，其收入居各税之首。但当前有关增值税的违法案件屡屡发生，在各种涉税案件中占有相当大的比重，并且出现了许多新的作案手段，严重地扰乱了国家的税收秩序，道致了国家税款的大量流失。可见，针对目前中国存在的偷、欠、骗增值税现象，切实做好防偷堵漏，对于增强国家财力，公平税收负担，促进经济健康发展，具有重大的现实意义。在此，本人通过收集有关税收资料，再结合自己的工作实践，分析增值税流失的现象和原因，并通过分析对如何堵塞增值税流失进行一些探讨，以其对加强增值税的征管工作探索一些有效的方法和途径。
一、增值税流失的渠道
增值税流失，是指各类税收行为主体，以违反现行税法或违背现行税法的立法精神的手段，道致实际征收入库的增值税少于按照税法规定的标准计算的应征税额的各种现象和行为。增值税流失的渠道有五方面：一是偷税。偷税是纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁账薄、记账凭证，在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者进行虚假的纳税申报的手段，不缴或少缴应纳税款的行为。目前纳税人偷增值税的手法主要有两类，第一类是通过以下手法隐瞒销售收入，减少销项税金。1、实行账外经营，销售不入账，特别是收取现金而又不开发票的那部分收入。2、按税法规定应视作销售而没有按规定执行，如收取的包装费、运杂费等增值税价外收入以及销售自用品、原材料、半成品、残次品等不作销售收入。3、混淆税率，将高税率的商品销售记为低税率销售，甚至作免税商品销售。第二类是通过各种手法增大进项税额，如购进固定资产、基建用材料、福利费开支的生活用品等的税金也进行抵扣。二是欠税。欠税本身并不是税收流失，但欠税一旦无限期地欠着，就成为“死欠”，即为税收流失。目前中国的欠税余额越来越大，特别是在目前中国的企业改革过程中，一些企业借机通过“挂账建新”等方式将以前形成的欠税空挂起来，有的甚至利用破产方式来逃避欠税。虽然这部分欠税一直挂在账上，但实际上已流失了。三是骗税。目前骗税主要是骗取出口产品的增值税退税款。近年来，骗税产品已从高价值、高税率的产品发展到普通产品，骗税人员从少数出口企业发展到专业骗税团伙。四是抗税。抗税指纳税人以暴力、威协方法拒不缴纳税款的行为。抗税者虽然多为个体工商户，税款一般也不大，但其影响却很恶劣。如果税务人员惧怕抗税者，不敢依法征税，就会造成税收流失。五是征税人违法导致税收收入减少。征税人擅自减免税和退税、提高起征点与免征额，甚至与纳税人互相勾结，为纳税人偷税提供条件以及侵吞税款行为。目前一些税务人员贪污受贿，参与偷税，骗税的违法活动，使增值税严重流失，如浙江金华案，潮汕地区特大骗税案等，者是由于一部分税务人员执法犯法，纵容、包庇甚至直接参与虚开增值税专用发票进行偷骗税活动，从而导致增值税大量流失的典型案例。
二、存在问题的原因剖析
增值税流失严重是人们的共识，究竟是什么原因或什么因素令到增值税流失那么严重，通过收集的资料来分析增值税流失的影响因素。归纳有三个方面：
（一）税收制度不够完善，客观上造成增值税流走
1994年的税制改革中，对增值税的改革力度较大，扩大了征收范围、简化了税率档次。实行了凭增值税专用发票注明税额抵扣税款的机制，在税制的科学化与国际化方面有了重大突破。但是，中国现行增值税在税制上与理想的成熟型增值税相比，仍有较大差距，还属于发展型即不完整型增值税。其不足主要有：
1、征收范围过窄产生管理弊端
现行增值税的征收范围，从社会再生产诸环节来看，主要集中在工业生产和商业流通两个环节，没有延促到交通运输，建筑安装和其他第三产业；从课征的物件来看，主要是动产和劳务，没有涉及到不动产。由于征收范围较窄，在实践中产生了许多弊端。增值税抵扣链条不完整，内在制约机制作用得不到充分有效发挥。按照增值税的基本原理，增值税具有道道征税、税不重征、环环紧扣、税负公平的特征。如果从产品的投入、产出、交换到最终消费环节全面实行增值税，就像一根链条，一环紧扣一环，完整而严密，增值税的内在制约机制就能充分发挥作用。然而，中国的现行增值税只是在工业生产和商品流通两个环节征收，而与工业和商业关系十分密切的交通运输和建筑安装业继续征收营业税，致使增值税的抵扣链条中断，削弱了内在制约机制，给偷逃增值税提供机会，增值税的优越性也难以充分发挥。交通运输业务征收营业税，税率为3%，但却按7%计算进项税额，给一些偷税分子有可乘之机，他们利用虚开的运输发票达到少交增值税的目的。由于建筑安装征收营业税，而且地税对其管理的方式通常是根据收入带征所得税，其购进的材料有无发票入账都一样，使得建材经营者偷增值税现象十分普遍，增值税流失十分严重。
2、两类纳税人的划分所造成的增值税流失
现行税收制度是按年销售额和财务核算是否健全这两个标准来划分一般纳税人与小规模纳税人的，一般纳税人可凭合法凭证抵扣销项税金，小规模纳税人不能自行填开增值税专用发票，购进货物或劳务不能抵扣销项税金，。而按销售额依6%或4%的征收率计算纳税，然而在实际工作中，纳税人财务核算是否建全，却很难判断，从而难以准确地划分增值税一般纳税人和小规模纳税人，却这就促使两类异常情况的出现。一是一些销售额很大的零售商场，因考虑到进货发票的问题，故意弄得财务核算不健全，以避免做增值税一般纳税人，在申报时只报一部分收入，就算税务机关稽查出来也只是按4%补税，他们不但本身偷税造成增值税流失，而且促成上一环节的增值税的流失。二是一些小规模纳税人采取挂靠一般纳税人的做法，在销售时，如购货方面要求开具增值税专用发票，则使用挂靠的一般纳税人的专用发票，购进货物时由挂靠的一般纳税人代支货款，其得到的专用发票则交挂靠企业抵扣，双方可谓互惠互利，但却使增值税流失了。
3、免税规定造成的增值税流失
一些优惠减免政策在实际工作中难以掌握，容易使纳税人钻政策空子，如对校办企业、福利企业实行先征后退的优惠政策，一方面会使部分实际上不是这类型的企业利用政策达到偷税的目的，另一方面，这类型企业由于缴纳的税款都可以退回，因此，会出现税免较高的现象，原因它们购进货物时不开票，或者为别人虚开发票，这些，都会造成增值税流失。
（二）征管水平未能适应增值税管理的需要造成增值税流失
目前，中国对增值税的征收管理，明显地存在很多的漏洞和不足，这是增值税流失的主要原因。
1、“以票管税”管理模式存在明显的弊端
目前中国的增值税管理主要集中在管好增值税专用发票上，通过管住这张票，实现对增值税进、销项税额的有效监控，从而达到保障增值税制度的顺利实施，这就是通常所说的“以票管税”管理模式，如查真正能做到以票管住税、管好税、那么，增值税的流失肯定是很有限的。然而，由于现阶段中国所面临的增值税的这种管理模式并不完全适应现实需要，有效性比较差，（1）“以票管税”模式取得实效前提是管住管好增值税专用发票，而目前条件下，增值税专用发票的管理主要依靠手工管理方式，管理质量不仅取决于税务人员的业务素质，而且与其法制观念、责任意识直接有关，人为的不确定因素太多，既难管住也难管好，通过管理这张票达到管好增值税的目的比较难。（2）“以票管税”模式本身存有缺陷，难以解决纳税人销售不开票、隐瞒经营收入等问题。“以票管税”模式必须以增值税一般纳税人所有的销售收入均如实填开增值税专用发票为前提，然而在现实中，企业销售不开票的行为大量存在，“零申报”、“负申报”等异常现象比较严重。（3）“以票管税”管理模式忽视了对增值税的综合管理，容易带给人们错误的认识，以为管好增值税，只要管好增值税专用发票就行，从而放弃了对增值税一般纳税人的帐册、库存、资金、户头的全面监控，把对增值税纳税人的综合管理简化为对增值税专用发票的单项管理，影响了增值税管理的质量。
2、税收征管模式与现实脱节，淡化责任，疏于管理现象普通
（1）征管改革模式的设计过理想化，新旧模式之间缺乏必要的过渡。目前，中国的生产力水平不高，电脑的运用与开发处于起步阶段，加之东西部的差距、平原山区的差距、城市农材的差距等诸多因素的影响，决定了模式中“以电脑网络为依托，集中征收”在一些地方不可能实现。此外，相当多的纳税人纳税意识不强，部门税务干部业务素质偏低，有些地方人手紧张，都加大了“以纳税申报和优化服务为基础，重点稽查”在实践中运作难度。
（2）税源监控管理弱化，责任不明。新征管模式强调纳税人自行上门申报、微机监控、集中征收、重点稽查，并以纳税人自行申报纳税优化服务作为整个征管模式的基点。因此，一些地方的实现集中征收以后，虽然较好地体现了对已办证纳税户的管理，但在对如实申报纳税户管理的同时，忽略了对某些不如实申报纳税户的监控问题，对纳税人在纳税申报前的管理不够。
（3）管事与管户脱节。新征管模式在税收管理征收方式体现了税收征管工作由以前的“管户”转向“管事”。目前多数税务部门的做法是，取消专管员管户制，设立办税服务厅，通过税法宣传和优质服务，实行纳税人自行申报纳税，办税服务厅集中征收；通过建立稽查机构，对偷逃税案件进检查处罚，一些地方还将税务人员的工作职责更多地强调为纳税人服务和加强税务稽查，忽略了对纳税人的日常管理，导致税务机关对于纳税人的开业、停业、资金运作、生产销售、纳税等情况不清楚，只是依据纳税人申报的资料进行审核和征税，认为以后即使有问题也可以由稽查部门去解决。
3、管理上的漏洞使虚开增值税专用发票屡打不绝
虚开增值税专用发票的严重情况，在税务部门管理上的漏洞也是一个主要原因。（1）一般纳税人认定标准执行不严，使大量不合格纳税人成为增值税一般纳税人，为虚开增值税发票埋下隐患，从查处的案中看，绝大多数者是注册资本很小的商贸企业，有些甚至是无场地、无资金、无实际经营的三无企业。（2）对一般纳税人缺乏监督，尤其是发票管理方面，对领购发票控制过松过宽，没有对购票量大或开票金额大的企业提起警惕。（3）税务机关之间没有建立快捷的协查系统，给虚开发票者有可乘之机。（4）内部管理混乱，一些税务机关单位制度不落实，执法不规范；基层税务机关的岗位职责设置不合理，权利过于集中，而且缺乏必要的监督机约；某些基层税务干部，包括少数基层领导干部工作责任心不强，失职、渎职，甚至为了个人私利，置国家利益于不顾，违纪违法，个别人与犯罪分子内外勾结，执法犯法，参与作案。
4、进出口环节增值税管理机制不完善
在进口环节增值税管理，海关和税务部门各自为政，缺乏资讯互通，税务部门不知道哪些企业有进口商品，海关则只管企业在报关时是否交纳了增值税，很少管其销售情况，因此，报少进多，报低商品的进货价，甚至将进口货物品名张冠李戴的情况很普通。这些走私行为不但造成进口环节增值税流失，也是目前虚开增值税专用发票活动猖獗的原因，因为犯罪分子在销售货物时，必须要有足够的进项税金抵扣，才使瞒报进关的工夫不致白费，于是，便会想方设法找发票，形成对虚开发票的需求。
三、防治增值税流失的措施
（一）完善增值税制，扩大增值税征收范围
完善和规范增值税，首先，要扩大增值税的征收范围，确定增值税的征收范围，应考虑以下因素：1、有利于增强增值税内在制约监控机制，保证增值税抵扣链条不中断；2、避免重复征税，不影响纳税人的横向经济联合。因此，应将构成企业外购成本的运输业纳入增值税的征收范围，同时对建筑安装这一重要的生产行为征收增值税。交通运输业是价值创造过程的延伸，有价值增值，对其征收增值税，使用增值税专用发票，下一环节可以抵扣，有利于形成增值税的交叉稽核机制，防止不法分子利用运输发票弄虚作假，偷逃国家税款，并可以解决现存的自备运输和外购运输抵扣率不一致的弊端；建筑安状属固定资产投资，是社会再生产的中间环节，对其征收增值税，便于建筑安装行业与上下环节形成内在制约关系，并可避免建安企业在营业税和增值税之间转移税负，防止增值税抵扣链条中断和税款流失。
（二）提高征管水平，堵塞管理漏洞
1、加强增值税一般纳税人认定管理工作
做好增值税一般纳税人认定管理工作，是管好用好专用发票的前提。因此在增值税一般纳税人的认定上要层把关，严格审核，不符合条件的一律不得认定为一般纳税人。对已认定为增值税一般纳税人的要加强管理，看是否符合规定账证是否健全，对不能正确核算销项税额和进项税额，会计制度不健全的企业立即责令限期改正，逾期不改的坚决取消增值税一般纳税人资格，收缴增值税专用发票。
2、加快金税工程建设，加强增值税专用发票管理。
中国增值税的特点是“凭票扣税”，因此，增值税专用发票的管理在增值税的征管中具有重要的地位，从实际工作中可以发现，很多偷税、骗税活动及其它增值税流失问题，最后大都集中反映在增值税专用发票上，因此，进一步完善增值税专用发票的各项管理制度和措施，尽快建立全国范围的增值税专用发票交叉稽核和防伪税控系统，是目前增值税管理的迫切需要。
在加强增值税专用发票管理的同时，也要加强普通发票的管理。对一些面向真接消费者的行业，如修理厂、加油站等实行使用定额发票，杜绝阴阳票现象，防止增值税流失。对零售业，加油站要推广应用税控收银机、税控加油机，保障申报销售收入的真实性。
3、改进管理手段，提高管理质量
（1）建立严密的税源监控体系，通过电脑建立税源资讯库，与工商、海关、银行等单位联网，形成全方位、高效率的税源监控体系。
（2）实行“管户制”和“管事制”相结合，加强对纳税人的日常管理，使税务机关能及时了解纳税户的开业、停业、资金运作、生产销售、纳税等情况。克服对税源变化情况不清，管理监督不力，税源失控的问题。
（3）因地制宜地收缩基层征管机构，实行集中征收，大幅度压缩基层执法主体数量。完善窗口服务，将征收管理各环节的工作尽量纳入窗口化管理和服务，使征纳双方之间发生的各类行为尽可能公开、透明，减少暗箱操作。
（4）对增值税一般纳税人实行分级管理，提高监控水平。取消专管员制度后，基层征收单位领导及有关职能部门对重点税源的结构分布及其纳税水平等情况失去了一个有效了解的渠道。因此，要利用集中征收掌握的资讯，根据纳税人年纳税额的大小，税负水平，纳税申报和发票使用，偷逃税记录等情况对其进行分级，对不同级别的纳税人的纳税申报，发票管理，税务稽查等实行不同的管理方式。
（5）完善出口退税制约检查机制，防范出口骗税。一是加快“金税工程”建设步伐，建立严密、快捷、高效的税收征管电脑网络，海关与税务要联网，实现有限度的资讯共用。二是加强出口产品的海关报关查验工作和出口结汇管理。三是建立提前申报审核和专家审核制蔗，对超过一定数额的大宗出口，纳税人应提前向主管出口退税的税务机关申报出口合同、出口货源情况、报关计划等，便于税务机关事前审查；必要时，退税部门可以请专家对出口产品的价格、数量进行审核评估，避免企业虚报价格和数量。
（6）采取多种措施治理欠税。一是要规范政府行为。地方政符不能借企业改革之机乱开口子，出口为企业说情或默许兼并企业拖欠税款，而是要支援税务机关，做好清欠的协调工作。二是提高税务机关在企业改制中的法律地位。税务机关不能被动地作为一般债权人，应当积极参与清算的全过程，加强事前监督，对企业的破产清算费用、职工安置费用，要由税务机关认可。三是明确缴欠税的纳税主体。税务机关应要求改制企业报送欠税转移情况，明确所欠税款的纳税主体，否则，不予办理税务登记。四是严格执行加收滞纳金的规定，使欠税企业无利可图，转变社会上“欠税有利”的观念。此外，还可以根据税法规定采取税收保全措施；必要时，可通过新闻舆论让欠税者曝光，以起震慑作用。
（三）健全税收司法保障体系，加大执法力度
1、完善《税收征管法》。从源头上加强税源监控，减少税收流失，针对中国现行《税收征管法》中对税务登记的约束软化现象。可以从中国现阶段对工商登记的管理比较严格，尝试将税务登记与工商登记结合起来，由工商行政管理部门代办税务登记，或者规定在营业执照年检时候必须提供税务登记，使税务登记不再成为可办可不办的事项，此外，应该加强税务登记证件在日常法律活动中的地位，在银行开户，订立经济合同等必须提供税务登记证。
2、健全税收司法保障体系。（1）建立专门的税务警察机构，加大侦查、制止和打击税收犯活动的力度，维护税收秩序，保证税务人员依法执行公务。赋予税务员警机构税收保全权，强制执行权，案件侦查权和治安处罚权等。（2）成立税务审判机构。在人民法院中单独设立税务法庭，专门负责涉税刑事案件和税务行政案件的审理。
3、加强税务稽查工作。要进一步充实税务稽查力量，建设一支高素质的稽查队伍，要把思想素质好、作风纪律严、业务能力强的税务人员充实到税务稽查队伍，加强业务培训，提高稽查能力；同时，要加大处罚的力度，对查出的偷骗税行为要依法处理，不能只补不罚，以罚代刑；要打破“关系网”，抵住“说情风”，要依法办事，绝不手软，加强与公安、司法、海关和银行等部门的联系，密切配合，建立协调、顺畅的工作协助机制，保证为实现稽查目的的而采取的行政手段和刑事手段能顺利进行。
（四）提高公民的纳税意识，创造良好的纳税环境
要有良好的纳税环境，就必须提高公民的依法纳税的自觉性，现阶段要做好以下两方面的工作。
1、加强税法宣传。要使大众认识税法，认识到税收要取之于民，用之于民的，要认公民认识到纳税不但是义务也享有权利，要认纳税人具有监督税务执法的意识。税法宣传不但要作正面宣传，更重要的是要增加对偷税、骗税、欠税、抗税的谴责，特别是一些有影响力的企业的偷骗税案件要敢于曝光。建立统一完善的税法公告制度，深入持久地进行日常宣传，使税法成为公民素质教育的重要内容，在宣传的形式上，既要利用新闻媒体进行宣传，也要通过日常征管工作进行宣传。在宣传物件上要突出重点，首要的是各级党政领导干部，只有领导干部的税收意识增强了，才会支援税务部门独立执法，而不会随意干预税务部门以法治税。其次是社会名人，利用他们的影响力，使税法宣传达到事半功倍的效果。
2、加大处罚力度。对偷骗税者要认他们在名誉上和经济上付出代价。像西方发达国家那样，偷税者一经发现，轻则名誉扫地，重则身陷囹圄，在经济上付出的代价是倾家荡产，人财两空，甚至为此而断送一生的生财之路。通过严厉的惩处，刑成强大的威慑办量，让偷骗税者望而生畏，从而有效地遏制偷骗税行为。
（五）加强税务队伍建设，为治理税收流失提供保障
1、加强思想政治工作，提高税务人员的思想政治素质
许多重大偷税案件，都存在税务人员参与的情况，因此必须提高税务人员的拒腐能力。做到这点，做好思想政治工作是关键。思想政治工作的出发点是培养一支政治过硬、信念坚定、作风优良、廉洁自律的税务执法队伍，充分调动税务人员工作的积极性、主动性、创造性。
加强思想政治工作，首先要建立和充实政工专门机构，为思想政治工作提供有力的组织证据；建立思想政治工作责任制，注重监督与检查，使思想政治工作经常化、制度化。其次，要坚持党、政、工、团、妇齐抓共管，对征管、稽查等重点岗位和人员有针对性地开展工作。
2、加强业务培训，提高税务人员的业务素质
加快税务人员知识结构的更新，适应新形势下的新要求，鼓励税务人员积极参加各种形式的学历教育，提高学历层次。加快培养一批精通各种税收政策法规、财会知识、国际商务、法律知识、外语以及电脑知识的复合型人才。
3、建立科学的目标考核制，强化责任追究
进一步建立和健全岗位责任制，对不同部门、岗位、环节要明确职责，强化责任，严格奖惩。每个人员要对自己要干什么事，有何职责、负什么责任都清楚，都有压力，从而增强责任感，使每项工作事都有人做、有人抓、有人管，避免工作疏漏。对各项工作要有督促、有检查、有考评、有奖惩。
建立责任追究制度，对在执法过程中出现的执法过错追究责任。包括：因工作不认真、不负责，造成纳税人少缴、多缴税款，擅自批准或越权减免税款、批准税款缓缴、造成新欠增加的行为等。要根据情节轻重，分清集体责任和个人责任，分别追究直接责任人的责任和领导责任，视情节给予扣发奖金、离岗学习、党纪政纪处分等。
4、落实税收执法权和行政管理权的监督。对税收征收管理、执行税收政策、税务违章处罚、出口退税、税务稽查进行全方位的监督，保证国家税收法律、政策的正确执行。对录用、调入、招聘人员，选拔任免干部等进行监督，可以保证税务队伍的纯结性。
资 料 来 源
2003年1-12期《中国税务》
2003年《中国税务报》
