深化税收制度改革的意义
（一）深化税制改革是市场经济发展的客观要求
（二）深化税制改革是推进改革开放的必然要求
（三）深化税制改革是对WTO挑战的积极应对
二、深化税制改革的方向和基本目标
（一）深化税制改革的方向
１、把中国建成低税负国家。
２、建立完善的中央税和地方税体系。
（二）税制改革的基本目标
优化税制结构
调整税收负担，降低我国的宏观税负水平
改革税收征收管理
加快税收法制建设
三、税制改革的操作对策
突破性税制改革正在逐步逼近，但不应立即展开
（二）我国税制改革的步骤和出台时机的选择
（三）局部性的税制改革必须纳入整体性的改革框架之内来设计
（四）税制改革要考虑与其它法律修正相衔接
内 容 摘 要
我国的现行税制是九四年颁布实施的。随着我国社会主义市场经济体制框架的建立，社会经济的快速发展，市场化程度的提高，经济全球化的发展，中国加入WTO，世界税制改革浪潮等客观条件的变化，都要求我国现行的税收制度作相应的调整和变革，以适应社会经济发展变化的要求。为此笔者从一个基层税务工作者的角度，结合国内、国际现状及未来发展趋势，对我国税制改革的必要性，如何进行改革以及改革的步聚和出台的时机等进行积极思考和探索，以利于推动我国税收制度的改革与完善，使社会经济持续、快速、稳定地发展。
税制改革和发展趋势研究
我国现行税制,是在93年11月中央召开十四届三中全会，审议并通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后，于94年初率先于金融、外汇、国企、社保、医疗、粮食、住房等其它经济体制改革之前，按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则出台的。94年的税制改革尽管取得了举世瞩目的成绩，适应了当时经济发展的需要，初步适应了发展市场经济的要求。但从9年的实践来看，仍然存在着税收实体法部分法律效力低下，级次不高；分税制不彻底；主体税种增值税覆盖面窄，扣除不彻底；营业税的征收造成增值税链条断裂；内外资企业所得税不统一；税种设置不全；地方税体系不完善等等。
一、深化税收制度改革的意义
（一）深化税制改革是市场经济发展的客观要求
我国现行的税收制度是在提出建立市场经济体制之初的94年公布实施的，它作为众多经济领域市场化改革率先出台的措施之一，显然具有过渡的性质，带有计划经济痕迹的现行税收制度日益显示出它的不适应性。如行业税负不均衡，限制投资和消费，流转税比重过大等，都在一定程度上阻碍或限制了市场经济的进一步发展，都需要进行调整和改革。
（二）深化税制改革是推进改革开放的必然要求
首先是企业改革。尽管这几年我们一直在努力建立现代企业制度，国有企业３年脱困的目标也基本实现了，但国有企业的问题并没有从根本上解决，许多企业仍然面临着重重困难，特别是一些未进入重组，被剥离剩下的企业机构和职工，要深化企业改革需要各方面政策配套，其中税制的改革或调整必然是很重要的一个方面。
其次是要进行社会保障制度的改革，建立广泛而规范的社会保障制度。我国的社会保障制度起步较晚，基本上是分兵作战，未能形成统一的社会保障体系。随着各项改革的不断深入，社保问题日益受到关注，它不仅关系到国民的生老病死，实际上也成为了社会能否稳定，各项改革能否彻底的保障，2002年九届全国人大五次会议又提出要关注弱势群体的问题，要解决低收入阶层的困难，除了国家相关政策的保证外，也需要税收进一步发挥它的收入调节作用，缩小个人之间的收入差距。
再次，为了保证我国社会经济的可持续发展，生态环境问题已引起了全国上下的高度重视。造纸厂随意排放污水、污染江河；林场滥砍森林引起气候变化、水土流失、土地沙化、沙尘爆不断、招商引资不加选择，进口落后、淘汰的生产设备，引进“夕阳”工业等，都要求税收进一步发挥其限制调节作用，同时也要求对以“三废”为原料生产社会需要产品的企业，给予税收上的鼓励。
（三）深化税制改革是对WTO挑战的积极应对
中国已加入了WTO，目前需要按照WTO的规则来履行承诺。WTO涉及税收方面的规则包括最惠国待遇的要求，国民待遇要求，反补贴要求、统一性要求、透明度要求等。在这些方面，中国还存在许多不符合和不适应的内容需要进行必要的改革、调整来兑现我们的承诺，有些涉及的不单是局部性的问题，需要通过全面的改革来完成
二、深化税制改革的方向和基本目标
（一）深化税制改革的方向
中国税制改革的方向，应该是要立足于促进经济结构的调整和促进对外开放、促进科技进步、促进可持续发展战略的实施。
１、把中国建成低税负国家。
在我国目前的情况下适度降低税率，笔者认为并不会减少税收收入的绝对额。因为不论是增值税、营业税，还是所得税由于设计税率较高，执行难度大，管理有意无意放松的情况时有发生，根据测算,以我国现有的征收管理的水平，实际征收税金只有应纳税金的65％左右，而一般发展中国家的税收管理水平在70％—80％之间，发达国家的税收管理水平普遍在85％以上。降低名义税负，对提高投资预期效应和刺激消费有利是显而易见的。而投资和消费的增长必然带来总需求和总供给的增加，必然会带来税收的增长。好的减税政策的效应，必然带来的是税收收入的增加。我们的税制改革应该向低税负方向发展。
２、建立完善的中央税和地方税体系。
在完善分税制模式的基础上，建立完善的中央和地方税体系，以确保各级政府职能的发挥，改变现行地方各级政府为执行职能负债累累，千方百计保留收费项目，甚至增加乱收费项目以费当税、以费挤税影响社会稳定、失信于民的尴尬局面。
（二）税制改革的基本目标
九四年实施的新税制经过几年的运行，它的缺陷、不适应性已比较充分地暴露出来，加之中国社会经济的发展，世界经济格局的变化，都要求中国税收制度作出必要的调整和变革，以适应市场经济的发展变化，顺应世界经济潮流。
１、优化税制结构
（１）税种结构的优化。调整现行税制结构，逐步降低流转税比重，增大非流转税比重，是发展我国市场经济的要求，也是税制改革的基本目标之一。
（２）优化中央税与地方税的结构。建立充裕、稳定的地方税体系不仅是优化税制结构的重要内容，也是规范地方政府行为，推动税费改革的前提。
２、调整税收负担，降低我国的宏观税负水平
降低我国的宏观税负水平，应该是积极稳妥地实施税制改革，实行"费改税"、完善税收法制，增大小口径宏观税负水平，降低大口径的宏观税负水平，增强纳税人的创新能力和国际竞争力。实践已经证明，减税并不意味着减收，减税会刺激投资和消费，会刺激经济增长，也会减少逃税现象，从而带来税收收入的增加。
3、改革税收征收管理
面对我国税收征收管理存在的种种问题，把税收的征收管理纳入税制改革的通盘考虑之中，建立统一、规范、严密、科学的税收征管机制，使税收立法意图能正确贯彻，促进全社会统一大市场的建立。运用现代手段和政府各部门对纳税人信息资源的共享,切实加强对全社会应纳税信息的控制和管理，提高我国的税收征收率。
4、加快税收法制建设
改革开放以来，我国的法制建设有了长足的进步，但对于税收而言，法制建设还存在薄弱环节，突出的表现是宪法之下的税收基本法缺位，税收实体法中除《个人所得税法》和《外商投资企业所得税法》外的20多个税种都是以暂行条例或暂行办法的形式发布施行的。税法的法律级次过低，降低了税法的权威性，也蕴藏着随意变动的可能性，这种状况表明了我国税收法制的不完善，影响了对外开放和招商引资，妨碍了与国际经济的进一步融合，为了尽快改变这种状况，需要加快税收法制建设，提高法律级次，特别是尽快出台税收基本法和将一些主体税种的法律形式由暂行条例提升到法律层次。
三、税制改革的操作对策
税制改革的基本要求应当是：统一税法，公平税负，简化税制,合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，促进平等竞争，符合市场经济要求。
经济基础决定上层建设。税收制度属于上层建筑的范畴，社会经济发展的状况决定税收制度。税收制度改革与发展的过程，实质上就是税收制度与经济发展水平在适应与不适应之间相互转化的过程，税收制度与社会经济发展水平相适应，就会促进经济的发展，税收制度与社会经济发展水平不适应，就会阻碍经济的发展。从世界各国的税收制度来看，税收制度与社会经济发展互相适应只是暂时的，而不适应则是经常的，这种不适应往往表现于税收制度滞后于经济发展或社会经济条件发生较大变化。
（一）突破性税制改革正在逐步逼近，但不应立即展开
就税收制度改革的形式而言，可分为突破性改革和渐近性改革。突破性改革是指全面的大范围的重大改革或调整，一般涉及许多税种同时进行改革；渐进性改革则是指税制的局部性调整，一般只涉及一两个税种，税收法律制度作为一个国家最基本、最重要的法律制度，具有很强的权威性和规范性，需要保持一定的稳定性，税制改革过频过滥，会削弱税制本身具有的权威性，反而会降低人们自觉遵守税法的自觉性。重大的税制改革不可能很频繁，需要在原有的各种矛盾充分暴露，改革的各种条件基本成熟和具备之后再进行。因此，现阶段税制改革的常态不是突破性改革，而是渐进性改革，94年进行的税制改革就是突破性改革。我国几次重大的税制改革实践和经验表明，突破性改革存在一个时间周期，我国突破性税制改革的周期大约为10年左右，如我国在53年进行税制修正后，分别在63年、73年、94年进行过重大的税制改革或调整，按照这一规律，距离下一次突破税制改革或调整，至少还有两年时间，由此笔者得出税制改革正在逐步逼近的判断。当然，社会实践并不会严格按照理论判断来进行，笔者的判断只是想说明，我们还有时间对下一步税制改革进行更充分的酝酿，论证和设计，而不必匆忙地为改革而改革，推出短期行为化，不成熟的方案或措施。
（二）我国税制改革的步骤和出台时机的选择
改革我国税制,就必须优化我国税制结构，优化我国税制结构，就必须综合考虑问题：一是要考虑中国国情，特别是生产力发展水平、税收征管水平，以及发展社会主义市场经济的需要；二是要考虑与我国贸易伙伴的税制协调，三是要考虑周边国家的税制,四是要考虑世界税制发展的主流趋势，尤其是经济强国的税制发展趋势。改革我国税制，优化税制结构，笔者的观点是可以考虑分三步走。第一步在2010年前，稳定现有税制结构，继续以流转税为主体，以所得税和其它税种为辅助，第二步是在2011年前后至2020年期间，由以流转税为主体逐步转向以流转税所得税双主体的税制结构过渡。第三步是在2021年以后，实施建立起以所得税和流转税为主体，所得税更加强化的税制。
第一步，2010年前，对税制结构不作大的调整，通过强化增值税和所得税征收管理，稳定以增值税为主体的流转税制度，巩固和完善以商品课税为主的复合税制、合并内外资企业所得税，完善对个人收入进行调节的个人所得税体系，积极为开征社会保障税、遗产税、赠与税、环保税创造条件，并适时开征个别税种，这一时期要达到的主要目标是提高税收收入占财政收入的比重，由目前的70％左右真正提高到90％，提高中央税收在税收收入的比重，由目前的50％左右提高到60％。其具体措施是：1、适当扩大增值税的征税范围，缩小营业税的征税范围。2、适当降低小规模纳税人的征收率。3、对消费税的征税范围和税率，也要根据经济发展的需要进行及时调整。4、合并合外资企业所得税，实行统一的法人所得税和法定扣除标准。5、完善个人所得税制,实行宽税基、低税负、严征管。6、完善分税制,提高中央税比重，提高中央宏观调控能力，适当给地方放权，为完善地方税体系创造条件。要逐步提高税收收入在全部财政收入中的比重，除加强税收征管工作外，要结合“税费改革”，对不规范的收费项目坚决予以取消，将较规范的收费项目转化为税收的形式加以规范，切实提高税收占各级财政收入的比重，使税收真正成为各级政府取得财政收入的主要手段。在收入环节中，以中央收入为主，使中央财政收入与地方财政收入的比例提高到7:3；在支出环节，结合财政转移支付制度的实施，把中央财政与地方财政实际支出的比例控制为３:7。
第二步（2011年至2020年），税制改革的主要目标是改善所得税主体地位虚弱的现象，使流转税和所得税成为我国税制中的双主体税种，规范中央与地方的分配关系，“双主体”是我国社会主义市场经济体制时期税制结构的目标模式，这一时期的主要措施是：1、结合价格体系调整，调整税源结构，取消资源收费，扩大资源税征收范围，加大资源税比重，增强资源产地财力，全面实施农村“费改税”。2、提高所得税占税收收入的比重，治理“三乱”，加强征管。3、全面推行增值税，包括扩范围和改型（生产型改为收入型）。4、提高共享税收入占全部税收收入的比重，调动中央和地方对共享税税种征收管理的积极性，提高共享税中地方分享比例。5、完善其它税种。
第三步（2021年以后），在一定时期实行彻底的消费型增值税，并合理降低增值税税率，真正在零售环节课征消费税，使整个流转税占整个税收收入的30％左右，使所得税能占整个税收收入的40％左右。实施彻底的分税制,中央以增值税、所得税、个人所得税和关税为主体税种、地方税以消费税、财产资源税类税种，行为税类税种为主体税种，取消中央与地方的分成办法，只保留财政转移支付形式，来补充解决分配问题。但是在2021年以后相当长的时期内，我国仍然会是以所得税和流转税为主体，而所得税逐步得到强化的税制。
在确认了改革的必然性后，还有一个改革时机的选择问题。改革过早过迟都会影响改革的成效。改革是对现有法律制度中存在的缺陷进行的修正或否定，而法律制度都是在一定社会背景下产生的，具有很强的针对性，即使再完备的法律制度，也会随着社会经济的发展和变迁出现种种不适应的方面，但并不是说一出现不适应就必须立即改革。一般来说，只有当这些不适应的方面累积到一定程度，影响到经济发展和社会稳定时，改革才会发生，而改革时机的选择取决于多方面的因素，最主要的是要看法律制度中的缺陷的危害程度。就税制而言，判断税制的优劣，理论上有两个基本标准，即效率标准和公平标准，但是实践中上述标准很难计量，因此实践中通常是以以下两方面来进行综合评价：一是现行税制能否促进社会经济的稳定发展，二是税收入能否满足政府的需要。我国的实际情况是：从经济发展来看，我国经济的运行近年来一直保持稳定和高速度增长，举世瞩目。这在一定程度上表明，尽管现行税制制存在许多问题，但94年税制改革产生的积极能量目前仍在释放过程中，在其优势充分发挥完之前，准备又不充分的情况下，肓目或贸然的改革，以及为改革而改革的举动恐怕不是明智之举。因此目前并不是税制大规模改革的最佳时机，另外有人认为我国加入WTO后需要履行承诺，改革税制难以推诿，应该说，加入WTO不仅对我国税制提出了改革要求，政府管理和企业经营同样需要积极应对。尽管我们已经有了一定的设想，但是很难考虑周全，需要时间使“入世”后出现的新情况、新问题更充分地暴出来。因此，笔者认为我国税制全面改革的最佳时机，不是在“入世”之初，而是在加入WTO并运行了一段时间之后。我们应当充分利用WTO规则所给予的过渡期的时机，进一步完善税制改革的各项方案。
（三）局部性的税制改革必须纳入整体性的改革框架之内来设计
近年来，人们对税制改革方方面面观注的热性一浪高过一浪。从个人所得税改革，企业所得税合并，增值税的“转型”、“扩围”、“费改税”到完善地方税体系，开征新税种等等。特别是对有关增值税“转型”、“扩围”的分析与研究占有重要的分量。应该说，以“消费型”或“收入型”增值税取代现行的“生产型”增值税，扩大增值税的征收范围，缩小营业税的征收范围，会大大增强增值税的功能与作用，使其更加完善。但从我国税制运行的现状来看，比重过大的流转税所产生的消极作用日渐突出，主要表现为两个方面：一是不利于商品流通，特别是经济全球化趋势下，流转税对商品国际流通的负面影响将更加明显；二是一个税种比例过大，财政风险就大，因为一旦该税种征收出现意外（如出口退税的数量过大），就会立即影响到财政收入的稳定。由此可以看出一个税种的改革和完善就不是一个税种本身的问题，而应将其放在我国整体税制未来走向的基本框架中来考虑和设计，任何脱离基本框架的方案可能都经不起时间的考验。
（四）税制改革要考虑与其它法律修正相衔接
税收制度是国家各种税收法令和征收管理办法的总称，我国的法律除宪法这一根本大法之外，还包括许多具体的法律，每个具体的法律都在一定范围内规范着人们的行为，各个法律之间存在着相互交叉的部分，需要相互协调和一致，这样才能保证整个法律体系的权威性和完整性。尽管税法很重要，但它只是我国法律体系中的一个组成部分，税法的每一个变动都需要相关法律进行必要的调整，而且考虑到法律的规范层次，这种调整或修订是有先有后的。有的税法调整在先，有的税法调整在后。如遗产税的开征，涉及到遗产过渡的规定和继承人的确定及其权利与义务关系。因此必须对民法及继承法作某些修改之后，才能推出遗产税税法。有关税法的推出和修改还必须考虑法律修改的程序问题。随着市场经济体制的建立和法治化进程的加速，人民代表大会的审议，批准、监督等职能大大增强，法律草案并不能保证在人大一律通过，改革方案由少数人关起门来搞是不行的。同时《立法法》的颁布要求重大的法律草案必须“三读”后才能通过。这些都要求在制定税制改革方案以及确定改革出台时机时，必须要把法律程序及其所需要的时间考虑进去，以此来确定改革的进程和时间表。
参 考 文 献
《税收学》，中国税务出版社，主编：曾国祥
《中国最新税制》，电子科技大学出版社，主编：王力
《中国经济发展研究论丛》第二辑：当代中国经济改革，吴敬琏著，上海远东出版社
《当代西方行政管理体制》，袁晖、曹现强主编，山东人民出版社
《公共政策分析》，陈庆云，中国经济出版社
《建设有中国特色社会主义理论教程》，苏星、龚育之、杨春资主编，中共中央党校出版社《税务研究》杂志，２００２年第１期、第６期、第７期、第８期、第９期，
２００１年第１１期，２０００年第３期、第４期
