一、税收稽查的地位与作用分析
１．稽查工作对新征管模式的运行有重要的保证作用。
２．税务稽查是税收征管工作的一个重要组成部分，一个关键环节，必须融入整个税收征管工作之中。
３．现阶段实施重点稽查就是要侧重专项检查和查大户大案。
二、我国现行税收稽查存在的主要问题
三、政策完善我国税收稽查的建议
（一）、增强稽查工作的刚性
（二）、实行稽查目标考核问题
（三）、实行检查计划制度问题
（ 四）、稽查监督制约问题
（五）、稽查人员素质问题
内 容 摘 要
现阶段实施重点稽查就是要侧重专项检查和查大户大案。当前，我们面临的征管状况是：一方面纳税人纳税意识淡薄，漏征漏管户和零申报、负申报户增多，偷逃税现象大量存在；另一方面税务机关有效监控机制尚未完全建立起来，有限的稽查力量难以将所有存在的问题都检查彻底。确定重点对象实施强有力的稽查，才能将有限的稽查力量集中起来发挥出最大的威力，取得最佳的效果。因此，要把当前税务稽查工作的重点放在对重点行业的专项检查、对重点税源的计划排查以及对举报大案要案的专案检查上。日常稽查和管理工作可由征收管理部门完成。税务稽查工作的实践证明，专项检查不仅是增加税收收入的重要途径，更是发现行业性征管问题、有效提高行业性征管质量的有效措施；集中力量查处大案要案，充分发挥稽查的重点打击和震慑作用，在社会上引起强烈反响，起到了良好的教育作用。
完善我国税收稽查的探讨
一、税收稽查的地位与作用分析
在新征管模式中，稽查工作的作用更加突出。以往人们只是把稽查工作当作一种查办案件、查补税款的手段。在传统计划经济条件下是这样，在新的征管模式确立之前，尽管稽查工作有很大发展，机构增加，人员增加，但还是没有突破旧框框。而新的征管模式则使稽查工作突破了旧模式，在整个税收工作中开始发挥更大的作用。
１．稽查工作对新征管模式的运行有重要的保证作用。新征管模式主要内含着“五大”要素：①纳税人自我申报纳税；②税务机关与社会中介机构要为纳税人提供优质服务；③税收征管运用计算机网络进行监控和管理；④通过办税服务厅等场所对税款进行集中征收；⑤把稽查作为征管的重点和促进依法纳税的重要手段。这五个要素是相互依存、相互作用的，稽查则对前四个要素有着重要的促进和保障作用。先从稽查与纳税人自我申报的关系看，稽查是促进申报率、申报真实率的主要手段。现在，一些纳税人的纳税意识并没有达到自觉的程度。实行自我申报后，有的不申报，企图逃税；有的申报不实或搞假申报。与这些现象作斗争，主要靠稽查工作，没有强有力的稽查工作做保证，自我申报顺利实行是难以做到的。再从稽查与计算机网络的关系看，计算机广泛应用是国际化的潮流，也是税收征管工作发展的必然趋势。计算机可以大大提高工作效率，减少人为因素。但计算机无法辨别人们提供给它的数据的真实性。它只管“来料加工”，无法管“料”的质量。所以，利用计算机的这一特点，一些新的偷避税手段也应运而生，查处利用计算机偷避税案件，确保国家税款足额入库也需要强化稽查工作。另外，从稽查与税收收入的关系看，稽查也是保证收入的重要手段。一方面通过案件查处直接查补税款，增加税收。另一方面对案件的查处形成的威慑力又推动纳税人主动缴纳税款，增加收入。税务稽查的工作重点应当始终放在促进依法治税上。依法治税是税务工作的根本目标，也是对税务工作的基本要求，作为税务行政执法权力相对集中的税务稽查工作更应时刻体现这一目标和要求。我国实行积极的财政政策，需要大量的财政收入作保证，这也给税务工作提出了更高的要求。在实际工作中，特别是近几年来，税务稽查直接查补和间接增收为增加税收收入做出了突出贡献，成为促进组织税收收入工作的强有力的手段。但不能因此把税务稽查作为增加税收收入的工具，更不能作为完成税收收入任务的“调节器”。税务稽查的重要职责始终是为了打击税务违法行为、促进依法治税环境的改善、为企业创造一个公平的税收环境、使国民经济沿着健康的轨道长远发展下去。在近年来收入形势严峻的情况下，税务稽查更要坚决走出“收入型”稽查的误区，坚持走“执法型”稽查之路。
２．税务稽查是税收征管工作的一个重要组成部分，一个关键环节，必须融入整个税收征管工作之中。我们一度认为，进行征管改革，取消专管员管户制度，实行纳税人自行申报，必须在税务机关内部实现征管与稽查的分离，两者应该是相互对立的关系，除了稽查人员能够到企业进行检查外，其他税务人员只能呆在办税服务厅和机关里从事征收和服务工作。这种仅仅强调征收和稽查工作，而放弃对纳税人的日常管理，或者仅仅是一种通过申报资料对纳税人进行被动管理的做法，造成了税务机关疏于管理、淡化责任问题的出现，造成了稽查与征管工作的脱节，没有形成对纳税人有效的监控，税务稽查失去了重点目标，形成了普查、滥查、重复检查的局面，重点稽查的作用没有得到很好的发挥。实行征管与稽查的分离，目的是为了合理分工，划清责任，相互监督。稽查工作作为征管工作的一个重要组成部分，始终应该为提高征管质量服务，与征收、管理工作在人员上分，在业务沟通上合；在环节上分，在工作衔接上合；在职责上分，在提高征管质量目的上合。对征收管理部门通过分析筛选出的对象，稽查部门要进行重点稽查，对稽查出的问题进行认真分析，发现征管漏洞，提出加强征管的措施和建议，及时向征收管理部门反馈稽查信息和结果，使整个征管工作步入相互协作、共同促进的良性循环轨道。，
３．现阶段实施重点稽查就是要侧重专项检查和查大户大案。当前，我们面临的征管状况是：一方面纳税人纳税意识淡薄，漏征漏管户和零申报、负申报户增多，偷逃税现象大量存在；另一方面税务机关有效监控机制尚未完全建立起来，有限的稽查力量难以将所有存在的问题都检查彻底。确定重点对象实施强有力的稽查，才能将有限的稽查力量集中起来发挥出最大的威力，取得最佳的效果。因此，要把当前税务稽查工作的重点放在对重点行业的专项检查、对重点税源的计划排查以及对举报大案要案的专案检查上。日常稽查和管理工作可由征收管理部门完成。税务稽查工作的实践证明，专项检查不仅是增加税收收入的重要途径，更是发现行业性征管问题、有效提高行业性征管质量的有效措施；集中力量查处大案要案，充分发挥稽查的重点打击和震慑作用，在社会上引起强烈反响，起到了良好的教育作用。
二、我国现行税收稽查存在的主要问题
从目前全国稽查工作改革情况看，（一）稽查工作缺乏刚性。现在，对稽查工作已有的一些规定和法律条款只是散见于各项法规之中，不易掌握和执行。建议应组织专门力量研究和完善稽查法规。对已有的有关稽查方面的法规、规定、细则等应进行一次全面评估。根据执行中遇到的问题，该修改的修改，该补充的补充，以形成统一完整科学的法规体系。整个税务机关都要加强对稽查方面法制的学习。加强对全社会进行税收法规的宣传，使每个税务干部都做到学法、懂法、守法、执法，工作中严格依法办事，做铁面无私的执法者。使每一个公民都自觉遵守税法，依法纳税，与违反税法的行为作斗争，形成全社会共同依法治税的氛围。
（二）稽查目标考核指标不合理。一段时间以来，我们片面强调税务稽查的执法性，反对给稽查工作下计划、下任务，对稽查人员的检查工作没有提出成果上的要求，有的甚至错误地认为检查出的问题多了反映出征管水平不高。稽查人员的工作缺乏压力和责任，造成了许多案件查而无果或悬而不结，案件处罚更是形同虚设，稽查工作成效甚微（三）检查计划随意性较大。长期以来，一个企业每年都要接受税务、工商、技术监督、物价、卫生等多个行政部门的多次检查，负担很重。税务机关的检查本身也存在多头指挥，重复布置，各自为政，互不协调的问题。有的对同一对象一年多次检查，有的企业多年得不到检查；有的单纯为增加收入，对纳税大户频繁检查，忽视对一般纳税户的检查，检查缺乏应有的计划，随意性较大。这种多头重复检查现象不仅影响了纳税人的正常经营活动，也降低了稽查效率，损害了税务机关行政执法形象。（四）稽查监督制约弱化。税务稽查工作担负着打击税务违法行为，捍卫税法尊严的重任，同时，税法也赋予了税务稽查人员进行税务检查的权力，对涉税违法问题进行处理处罚的权力。如何保证税务稽查部门和人员正确行使这些权力，既要防止超越权限滥用权力，保护纳税人的权益；也要防止成为不法分子腐蚀拉拢的对象，把国家的利益拿来作交易。税务稽查不仅处在偷税与反偷税斗争的前沿，而且也处在了腐蚀与反腐蚀斗争的前沿。历史与实践证明，没有监督的权力就容易产生腐败。稽查部门任何时候都不能拒绝监督，主动接受监督，才能保护好自己。
（五）稽查人员素质不高难度。各级稽查局建立以后，逐步充实了稽查人员，但摆在我们面前的突出问题，不是稽查人员的数量不足，而是稽查人员的素质不高，与当前稽查工作的要求存在较大的差距。主要表现在：一是政治素质参差不齐。大部分稽查人员能够廉洁自律，依法行政，但也不乏违法乱纪的害群之马，他们的存在严重影响了税务稽查队伍的形象。二是能够独立查账的人较少，能够独立查办案件的人更少；三是能够熟练操作应用计算机的人员少，面对企业的财务软件和电子商务活动，只会传统查账的稽查人员显得束手无策；四是懂财会、熟悉法律知识、会操作微机的复合型人才极为匮乏。
各地从自己的实际出发选择了不同的作法，主要有以下三种类型：第一种是建立从选案、检查、审理、执行四个环节和制约、监督集于稽查部门一身的机制；第二种是日常稽查、选案等各业务部门按照各自职能和分工做，但对于问题比较严重的需要立案的统一交由稽查部门查处的机制。第三种是实行稽查整体工作的分工、协作、制约、监督机制。即把选案、检查、审理、执行分别由指定有关部门或建立独立于稽查机构之外的部门承担的整体分工机制。我认为，目前无论采用哪种方式，都应遵循以下原则：一是有利于强化稽查工作的原则。二是有利于增强税务机关整体稽查功能原则。三是有利于强化监督的原则。能同时满足上述三个原则，才是优选方案。基于上述认识，从第一个原则看，三种机制都能强化稽查工作，有的可以使稽查工作专业化，加快办案速度；有的可以扩大案源，提高监控系数；有的可以最大可能地调动全体税务部门和工作人员的积极性，推动稽查工作的开展。从满足三个原则总的要求看，第三种机制则优一些，实践证明搞好稽查工作需要整个税务机关中各有关部门的配合和发挥税务机关整体力量。从法律上讲，国家税务机关是行政执法机关，也是行政执法的主体，其内设业务部门均是行政执法业务职能部门，均承担执法任务。稽查是执法活动之一，也包括在各业务部门的职责范围之内。各业务部门在工作中实施管理职能，管理中有检查，检查中有管理。这本身就说明了稽查是整个税务机关的共同任务。因此稽查机制的建立必须从这一客观要求考虑，建立科学的体系和机制。目前稽查工作三种模式，体现了两种主张，一是稽查工作由稽查部门单独完成，另一种主要是采取合理分工和制约机制及发挥税务机关整体作用。我认为后一种较好，对强化制约监督有利。强化执法制约监督是世界各国在法制建设中共同遵守的原则。我国法制建设也是沿着逐步强化监督的路子发展的。不论司法机关还是行政执法机关。刑事诉讼中实行的侦察、逮捕、起诉、审判、执行分别由公、检、法、司四个机关承担，这种机制强化了执法的严肃性和有效地防止了破坏司法独立的问题发生，同时也有利于发现和查办司法人员的渎职行为。稽查工作也主要是执法办案，与刑事诉讼有许多共同之处，特别是在监督上是相通的。实行整体分工的机制使制约与监督真正得到强化，可以最大限度地发挥税务机关整体作用，还可以防止和减少违法问题的发生。达到税务案件的标准，各级税务领导机关也可设审理委员会由领导和主要部门负责人组成，对重要的稽查案件的处理进行讨论决定。这种机制既可发挥整个现有机关各部门的职能作用，也可大大增强稽查工作的力量，又实现了四个环节环环制约，层层把关，把监督机制落到了实处，在机制上不给违法、枉法行为以可乘之机，稽查工作才能真正成为“重中之重”。同时，我国不同省份不同地区情况不同，稽查工作任务也不相同，在稽查工作模式和方式上也可有不同。
从上述比较分析中可以看出，实行整体分工的机制是当前稽查工作改革中应注重选择的机制。但是也不排除选择其他机制。我认为稽查工作改革必须坚持从本地出发和新征管模式相适应的原则，要防止出现不相适应的问题，在不断深化征管改革中同时也不断深化稽查改革，使稽查工作模式和工作流程不断优化，不断创造新作法和新经验。
三、政策完善我国税收稽查的建议
（一）、增强稽查工作的刚性
稽查工作改革的基本方向和新机制确立之后，尚有大量的工作要做，其中最主要的就是加强和完善这方面的立法，使稽查工作有法可依，执法必严，违法必究。目前，我国稽查工作法规尚不健全，亟待加强。为此，建议：
１．进一步完善稽查法规。随着我国社会主义市场经济的发展和改革的不断深入，税收在国家经济中的地位和作用日益重要，稽查工作的重要性也日益突出，亟需有高度权威性和健全的法规规范性，这也是加强我国税收法制建设重要课题。现在，对稽查工作已有的一些规定和法律条款只是散见于各项法规之中，不易掌握和执行。建议应组织专门力量研究和完善稽查法规。
２．对已有的有关稽查方面的法规、规定、细则等应进行一次全面评估。根据执行中遇到的问题，该修改的修改，该补充的补充，以形成统一完整科学的法规体系。
3、．整个税务机关都要加强对稽查方面法制的学习。加强对全社会进行税收法规的宣传，使每个税务干部都做到学法、懂法、守法、执法，工作中严格依法办事，做铁面无私的执法者。使每一个公民都自觉遵守税法，依法纳税，与违反税法的行为作斗争，形成全社会共同依法治税的氛围。
（二）、实行稽查目标考核问题
一段时间以来，我们片面强调税务稽查的执法性，反对给稽查工作下计划、下任务，对稽查人员的检查工作没有提出成果上的要求，有的甚至错误地认为检查出的问题多了反映出征管水平不高。稽查人员的工作缺乏压力和责任，造成了许多案件查而无果或悬而不结，案件处罚更是形同虚设，稽查工作成效甚微。为了加强对稽查工作的管理，我们设计了稽查面、查结率、查补率、入库率、处罚率等几项稽查指标，并结合工作实际提出了目标要求进行工作考核。其目的是：通过保持一定的稽查面，保证一定的打击面，防止稽查死角的出现；通过提高案件查结率，解决一些案件查而不结的问题；通过达到一定的查补率，保证稽查成果；通过提高入库率，增强稽查执法的刚性；通过提高处罚率，发挥稽查的惩戒作用。这几个指标相辅相成，不可偏废。单纯强调稽查成果，忽视稽查面，易于造成对纳税大户的重复检查，对个体户、小规模纳税人的忽视不管，影响以查促管作用的发挥。单纯强调入库率、处罚率，而忽视查补率，会因缺少基数而失去意义，稽查的增收作用也难以发挥。
目前，对稽查目标考核主要存在3种不同看法：第一种认为没有必要，不应该要，这与执法型稽查的目的相悖；第二种认为指标不科学，是拍脑袋想出来的，有很大的随意性；第三种认为指标尽管不科学，但很管用，有实际意义。实践证明，这些稽查指标尽管没有科学的数理推算作基础，有一定缺陷，但是建立在长期经验积累基础上的总结判断，很管用，有积极的现实意义。现在纳税人偷逃税款的心理是比较严重的，每查一户，多多少少都有些问题。怎样体现执法型稽查？执法力度加大用什么衡量？没有量的变化就不能体现质的提高，没有查补入库收入和处罚的稽查只能是空洞的稽查，没有力度的稽查。积极的财政政策给税收工作带来很大的压力，稽查也离不开一个以查促收的目的，不能因此而否认稽查的执法作用。我们反对单独给稽查下收入任务，也没有单列稽查收入计划。对于各项指标的目标要求也要结合实际情况进行相应的调整，目的只有一个，就是要通过稽查成果体现稽查力度，并逐步加大稽查执法力度。
（三）、实行检查计划制度问题
长期以来，一个企业每年都要接受税务、工商、技术监督、物价、卫生等多个行政部门的多次检查，负担很重。税务机关的检查本身也存在多头指挥，重复布置，各自为政，互不协调的问题。有的对同一对象一年多次检查，有的企业多年得不到检查；有的单纯为增加收入，对纳税大户频繁检查，忽视对一般纳税户的检查，检查缺乏应有的计划，随意性较大。这种多头重复检查现象不仅影响了纳税人的正常经营活动，也降低了稽查效率，损害了税务机关行政执法形象。为解决这个难题，1999年，国家经贸委印发了经国务院批准的由国家税务总局等10个部门制定的《控制对企业进行经济检查的规定》。为贯彻这一规定，我们税务机关实行了税务检查计划制度，要求今后各级税务机关实施的任何专项和专案检查，均须提出检查计划和方案，对同一企业的检查次数，要求做到每年两次以内，对每个纳税户的入户检查时间原则上不超过15天，不允许因同一内容对同一纳税人进行多次重复检查。税务工作的最终目的是为经济服务，不能与税收取之于民、用之于民的宗旨相违背。通过降低检查次数和时间，减少企业因接受检查而造成的负担和麻烦，减少企业的纳税成本和税务部门的征税成本。在稽查的质量上，要做到不查则已，要查就查个彻底，查出国税部门的权威，查出税务稽查的威慑力来，体现出对偷骗税的打击作用和震慑效果。
为落实检查计划制度，我们提出要做好两项工作，一是要制定好检查计划。稽查局应积极主动，充分听取各个业务部门的意见，进行汇总合并。既要考虑到各部门的业务需求，又要避免工作的冲突，文件的打架；既要考虑到本级局的检查重点，又要协调好下级局检查计划的制定；二是抓好检查计划的落实。要将计划中确定的每户企业检查彻底，处理到位，针对出现的不同问题采取切实有效的应对、应变措施。通过制定检查计划，要把当前税务检查工作的重点突出出来，把各级税务稽查力量引导到重点行业的专项检查、重点大户的排查以及大要案件的检查上来。通过落实检查计划，减少检查次数，提高稽查质量和效率。
（ 四）、稽查监督制约问题
税务稽查工作担负着打击税务违法行为，捍卫税法尊严的重任，同时，税法也赋予了税务稽查人员进行税务检查的权力，对涉税违法问题进行处理处罚的权力。如何保证税务稽查部门和人员正确行使这些权力，既要防止超越权限滥用权力，保护纳税人的权益；也要防止成为不法分子腐蚀拉拢的对象，把国家的利益拿来作交易。税务稽查不仅处在偷税与反偷税斗争的前沿，而且也处在了腐蚀与反腐蚀斗争的前沿。历史与实践证明，没有监督的权力就容易产生腐败。稽查部门任何时候都不能拒绝监督，主动接受监督，才能保护好自己。
当前稽查部门要主动接受来自三个方面的外部监督：一是社会的监督。可实行稽查告知制度来接受被查对象的监督，实行税务违法案件公告制度来增强查办案件的透明度，接受广大纳税人的监督；二是征管、税政、法制、计财等业务部门的监督。对征管部门通过认真分析选出的稽查案源要做到认真检查和反馈，对检查中不明确的税收政策问题及时向税政部门请示，对检查出较大金额的案件要提交法制部门进行审理定案，对稽查办案补助经费使用要请计财部门进行检查监督；三是纪检监察部门的监督。提请他们制定方案，积极主动配合实行错案责任追究、案件抽复查等制度对执法办案中的不廉行为进行监督检查和责任追究。
同时，要继续加强稽查局本身的内部监督，一是继续坚持实行稽查办案四分离机制，使稽查四个环节的工作相互配合，互相监督。二是适当调整审理工作流程。稽查局查处的案件均先由其内部审理，数额较大的由法制部门会同有关业务部门复审，复审没有异议的，退稽查局执行；复审有异议又不能与稽查局取得一致意见的，提交案件审理委员会审理。重大案件由省、中、县案审会分级审理。三是提高案件审理委员会的规格，进一步加强对重大案件的审理工作。总之，要对税务稽查工作建立起全方位的监督，使为政不廉等腐败行为失去生存的土壤，在稽查人员高效履行职责的同时，使纳税人的合法权益得到保护，国家的利益不受侵犯，树立起国税稽查的良好形象。
（五）、稽查人员素质问题
各级稽查局建立以后，逐步充实了稽查人员，但摆在我们面前的突出问题，不是稽查人员的数量不足，而是稽查人员的素质不高，与当前稽查工作的要求存在较大的差距。主要表现在：一是政治素质参差不齐。大部分稽查人员能够廉洁自律，依法行政，但也不乏违法乱纪的害群之马，他们的存在严重影响了税务稽查队伍的形象。二是能够独立查账的人较少，能够独立查办案件的人更少；三是能够熟练操作应用计算机的人员少，面对企业的财务软件和电子商务活动，只会传统查账的稽查人员显得束手无策；四是懂财会、熟悉法律知识、会操作微机的复合型人才极为匮乏。
为进一步提高稽查人员素质，必须做好3个方面的工作：一是各级税务机关党组要加强对稽查队伍建设的领导，加强对稽查人员的思想政治教育，培养起稽查人员正确的人生观，坚定的思想信念，造就一支防腐拒蚀的税务执法队伍；二是建立竞争激励机制。逐步推行稽查业务等级制度和竞聘主稽查制度。在稽查工作岗位上，做到有进有出，有上有下，奖优罚劣，优胜劣汰，调动稽查人员的积极性。加强对稽查人员的锻炼、培养，鼓励稽查人员通过学习考试获得计算机等级、注册会计师资格证书，鼓励人员提高素质查大案。三是对稽查人员的培训工作要常抓不懈。河南省国税系统近两年来，一直坚持每年两次以上的稽查培训工作，培训内容重点放在税收政策及相关法律、查账技巧和计算机应用等方面。在学习培训中，要抓好领导的示范效应。如对计算机应用水平的提高，要求主管稽查局长要以身作则，首先学会稽查软件的操作使用。通过各种措施，使稽查人员结构显著改善，稽查人员的素质明显提高，成为一支高效、规范、廉洁的税务行政执法队伍。
参 考 文 献
《中国税务》2002年第七期
孙文君〈〈税务稽查工作的几点意见〉〉
