一、我国人口老龄化发展趋势预测及其影响
二、我国现行养老保险存在问题及其原因分析
1、参保人数和覆盖范围城乡差别巨大。
2、基本养老保险缴费率偏高，征缴困难。
3、个人账户“空帐”运行，积累资金难以实现。
4、养老保险基金管理、运作缺乏有效监管。
5、基本养老保险基金的保值增值手段单一。
三、加快改革和完善养老保险制度步伐，应对人口老龄化的挑战
1、建立和完善农村养老保险体系，扩大参保覆盖面。
2、完善基本养老保险的征缴机制，进一步提高执法力度。
3、由政府承担基本养老保险的改革成本，做实个人账户。
4、加强基金监管力度，进一步提高基金运作水平，保证基金保值增值。
5、逐步进行退休制度改革，提高退休年龄。
6、在多层次养老保险体系中,应以低水平的基本养老保险为主,鼓励职工参加企业年金和储蓄性的商业保险。
内 容 摘 要
根据2006年2月23日中国老龄委公布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》的相关预测数据。到2023年，中国的老年人口数量将增加到2.7亿，到2051年，中国老年人口总量将达到峰值——4.37亿，约为少儿人口数量的两倍，老龄化水平将推进到30%以上，其中，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25—30%之间。为此而给正在致力于全面建设小康社会的中国带来一些新的矛盾和压力，对经济和社会的发展提出新的挑战。本文主要是从我国的基本国情出发，对现行社会保障方面中社会养老问题进行探讨，并以个人的观点来阐述如何去完善我国养老保险制度的几个改革性意见。
本文主要分为三个部分：
第一部分：根据老龄委的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》的相关权威资料，评述我国进入人口老龄社会的时间、老龄化程度、人口的结构状况以及由此而引发的社会问题，并提出进入老龄化社会后最亟需解决的问题之一——社会养老问题。
第二部分：评述我国现行养老保险制度的现状和存在的问题，并分析其形成的主要原因。
第三部分：提出完善养老保险制度的途径、方法与措施。
我国人口老龄化及养老保险制度的完善
一、我国人口老龄化发展趋势预测及其影响
2006年2月23日，全国老龄委员会公布了本世纪《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》。《报告》称，中国已于1999年进入老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。《报告》预测，到2023年，中国的老年人口数量将增加到2.7亿，到2051年，中国老年人口总量将达到峰值——4.37亿，约为少儿人口数量的两倍，老龄化水平将推进到30%以上，其中，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25—30%之间。
《报告》提出，由于老龄化的匆匆到来，给正在致力于全面建设小康社会的中国带来了一系列新的课题：一是在社会保障方面，如何健全和完善养老、医疗保障制度问题；二是在为老社会服务方面，如何合理配置社会资源，增加为老服务设施，健全为老服务网络体系问题；三是在处理代际关系方面，如何解决庞大老年人群和劳动年龄人群的利益冲突问题；四是在协调城乡和谐发展方面，如何解决农村老龄问题，特别是中西部落后和老少边穷地区的老龄问题，等等。
本文将针对我国人口老龄化的具体国情，从分析现行社会养老制度存在的问题入手，谈谈如何去完善我国养老保险制度的几个改革意见。
二、我国现行养老保险存在问题及其原因分析
1、参保人数和覆盖范围城乡差别巨大。
随着我国养老保险制度的不断深入，参保和领取离退休费人员的身份发生了很大的变化，已由原来的国有企业职工“一枝独秀”，发展成为有城镇集体企业职工和其他经济性质的企业（个体、私营、三资、股份制等）职工参与的基本养老体系，参保人数的增长和覆盖范围不断扩大，较大地提高了养老保险基金的调剂功能和抗风险能力。但从参保人数和覆盖范围的城乡对比来看，城镇和乡村却存在着巨大的差异。据统计：2004年末，我国参加城镇基本养老保险人数为14679万人，占全国城镇人口总数约为26%，而参加养老保险的农村人数只有5378万人，仅占全国农村总人口的7%，而且参加养老保险的农村老年人数占农村老年人口总数还不到10%。造成城乡巨大差别的主要原因是：一是自1998年政府机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、利息持续下调及中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，造成了全国大部分地区的农村养老保险事业出现参保人数下降、基金运行难度加大等困难，至使农村社会养老保险工作陷入了停滞状态。二是对开展农村养老保险的意见不统一，有部分学者不主张在农村开展社会养老保险，认为农村的计划生育政策相对宽松一些，农村家庭子女数量多于城镇，农村养老仍然可以主要依靠家庭，开展社会养老保险作用不大；农民家庭都拥有一份土地，土地可以成为农民最后的保障；农村生产力发展水平不高，农民的人均收入还较低，尚没有多大能力或“没有条件”参加养老保险，部分“有条件”的农民，可以通过购买商业保险来解决养老保障问题；担心成为国家财政的包袱。这两种原因归结起来，说明我们对人口老龄化将给中国农村带来的严峻挑战还认识不足，只要解决了认识问题，其他问题就会自然迎刃而解。
2、基本养老保险缴费率偏高，征缴困难。
从目前看，由于我国的大多数企业还未实行补充养老保险和个人储蓄性养老保险，因此，基本养老保险还是企业退休职工最主要的生活来源，其是否能按时、足额发放对于退休人员具有重要的意义，能否保证基本养老基金的可持续筹集便成为养老保险的核心问题，从现行的规定来看，企业是基本养老保险基金的主要来源，其缴纳标准为企业上年度职工工资总额的20%，所以，企业能否按时、足额缴费直接决定着基本养老基金来源的可持续性。虽然企业缴纳养老保险费是法定的义务，但企业缴纳20%的养老保险费明显过高，与基本养老缴费率的国际警戒线持平，高于目前世界各国企业缴纳费率平均水平十个百分点。显然，因为离退休人员的大量增加而制定的养老保险费率超出了企业的实际承受能力，企业便想方设法逃避缴费和少缴费，在经营状况不好的情况下，这种逃避动机更为强烈和普遍，一方面，许多企业采取少报、瞒报、漏报工资总额等手段，尽量减少上报的缴纳基数，养老保险基金的“隐性流失”严重；另一方面，一些企业为了减少成本支出，就是不缴或者欠缴基本养老保险费。据有关资料透露，到2001年，我国共拖欠离退休人员养老金近100亿元，涉及离退休人员350多万人，拖欠养老保险费百万元以上的企业近6000家。其主要原因是因为企业普遍效益不好，困难企业较多，再加之养老保险费率过高而导致客观上无力支付。对于那些正常缴费、经营效益较好的企业而言20%的费率也不是小的数目，尤其与那些未正常缴费以及根本就不参加基本养老保险的企业相比较，其无疑增加了生产成本，提高了产品价格，对其产品的市场竞争能力产生了很大的负面影响，长此以往，必然影响到企业缴费的积极性和可能性，基本养老保险基金来源的可持续性将受到严重挑战。
3、个人账户“空帐”运行，积累资金难以实现。
社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度无疑是我国养老保险制度设计的一次大胆尝试，具有一定的科学性和合理性。其进步意义明显，但其同样面临着如何处理社会统筹和个人账户关系的难题，由于供养的退休人员基数过大，目前社会统筹基金不足以支付同期的基本养老保险金，不得不动用个人账户资金，导致个人账户“空帐”运行，使养老基金的部分积累制目标难以实现，其根本原因与现行的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度有关：即“老人老办法，中人中办法，新人新办法”。在新制度实施时已经办理退休的人员（老人）仍按原来的办法发放养老金，新制度实施前已参加工作的在职职工（中人）按照新旧模式平衡过渡衔接，待遇水平大致平衡的原则，在发给基础性养老金和个人账户养老金的基础上，确定一个过渡性养老金。新制度运行后参加工作的人员（新人）直接适用新制度。但是，由于在上述新旧制度转换过程中，“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金在资金来源上并没有按照理论上所说的由国家全额承担，而是期望通过加大企业统筹费率的方式逐步将其消化，因此，在退休人员不断增加和企业拖欠养老保险费、部分企业拒交养老保险费的现象日益严重的情况下，社会统筹基金的缺口越来越大，挪用企业职工个人账户内的资金便不可避免，因此，在实际的运作过程中，个人账户的资金成为“空帐”。即便如此，近几年来，养老保险费用的支出仍大于收入，据统计，1997年全国有16个省的养老基金当年收不抵支，1998年扩大至21个省，1999年增加到25个省，2000年仅上半年就有19个省当期收不抵支。2000年底，全国基本养老保险基金滚动存款结余只有947亿元，而同期全国个人账户空帐规模已超过1000亿元。个人账户空帐的运行，给将来退休职工养老金的支付带来无穷隐患。
4、养老保险基金管理、运作缺乏有效监管。
一是表现为资金流失现象严重。据劳动社会保障部会同会计署、财政部对全国基本养老保险金进行清查。结果表明，12年来仅基本养老保险金被挤占、挪用的数额就达100亿元，其中已核准的损失竟达2000多万元。值得注意的是，违规动用资金的单位主要是地方各级政府和社保经办机构，由政府直接动用或批准动用的资金占违纪金额的30%以上；二是基金存储的管理混乱。由于社会保障基金数额较大，成了众多金融机构竞相争夺的一块“肥肉”，为了争夺存款，他们便通过不正当的手段向基金管理部门支付一定的手续费（即回扣），为基金管理部门私设小金库提供了便利条件。三是有些基金管理部门为了本部门的小集体利益，私下向某些承诺高回报的机构进行投资运作，结果造成养老保险基金投资损失。总的来说，基金管理缺乏相对的独立性，监管体系不健全，缺乏有效监管，是基金流失的主要原因。
5、基本养老保险基金的保值增值手段单一。
我国现行的基本养老保险制度是一种部分积累制。由于是部分积累，如何利用现有基金的滚存节余的运作来达到保值增值，以渡过老龄化高峰带来的养老金支付危机，便是一个重要的课题。但现在的问题是，目前我国并未从立法上保证基本养老基金运作手段的多样化，长期以来，我国基本养老保险基金主要是通过存入银行和购买国债来获取利息收入的方式来实现基金的保值和增值的。实践证明，这种过于稳健、单一的投资方式很难获取高额的利息收入，最大限度地达到保值、增值的目的。因此，如何在立法上保障基金能拥有更多的投资方式将是我们必须考虑的课题之一。
综上所述，我国现行的养老保险制度还存在着许多问题，这些问题存在严重阻碍了既定目标的实现，因此，如何改革和完善现有制度中的缺陷，来应对因人口老龄化而对基本养老保险的潜在需求，将是我们必须考虑和探讨的问题。
三、加快改革和完善养老保险制度步伐，应对人口老龄化的挑战
1、建立和完善农村养老保险体系，扩大参保覆盖面。
一是根据我国农村地区人口老龄化的发展趋势、农民收入的地区与个体差异、人口的流动性和城市化进程等因素，建立一个具有多元化的农村养老保障模式和正式与非正式制度的整合型的养老保障体系，并通过以非纳费型社会救助制度、土地保障制度、家庭保障制度为基本保障制度，以纳费型养老保险制度、商业养老保险制度和个人储蓄为重要组成部分的综合制度体系来考虑在较远期的未来分类、分步与城镇养老保险体系接轨。二是完善农村养老保险个人帐户的补贴制度，以此来鼓励农民积极参加社会养老保险，从而达到扩大农村参保覆盖面。三是加快立法和农村养老工作试点的步伐，特别是要在2030年人口老龄化最严峻时期到来之前，在全国农村基本建立起符合我国国情、适应社会主义市场经济体制要求的老年社会保障体系，确保农村老年人口养老问题的妥善解决，基本保证农村老年人口的最低生活保障。
2、完善基本养老保险的征缴机制，进一步提高执法力度。
在征缴基本养老保险费过程中，一方面基本养老保险扩大覆盖面的工作没有实质性的进展，资金来源渠道仍受到制约。另一方面在现有的已纳入覆盖范围的企业中，仍有相当多的企业有意或无意地拒缴和欠缴养老保险费，据2000年5月的相关数据显示：全国累计发生的企业欠缴的养老保险费已达376亿元。之所以出现这一现象，主要是由于我们的劳动行政管理部门征缴手段单一和缺乏刚性，执法力度明显不足。对那些正常缴费的企业也带来不好的示范效应，导致其也仿效不缴或者少缴养老保险费，使本来就难以为继的养老保险基金更是雪上加霜。为此，要切实地解决这个问题，应加强立法和执法工作。首先要立法明确赋予劳动保障部门足够的执法强制权，如：查封产品权、拍卖权、冻结账户权。配合工商部门进行诸如其它的停业整顿、吊销营业执照的行政处罚权。第二、明确企业领导人的法律责任，对那些无正当理由拒缴或欠缴者，执法部门可以对个人进行罚款，也可以建议上级主管部门或行业协会给予行政处分，并在相应的有影响的新闻媒体上进行曝光。第三、在必要的时候，可以申请人民法院强制执行。第四、对确实无力缴纳又符合破产条件的企业应按照法律程序动员债权人或者其主管部门申请人民法院启动破产还债程序进行清偿社会保险费用。在目前，企业信用意识和社会责任意识仍很薄弱的情况下，完善和加强征缴机制，提高执法力度，强制要求企业履行其法定职责应该不失为有效之举。
3、由政府承担基本养老保险的改革成本，做实个人账户。
任何新制度的运行都要付出改革成本，社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度的推行也需要付出改革成本，它的改革成本主要由两部分构成：一部分是现行基本养老保险制度实施之前已经退休的“老人”应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹中可以获得的养老金总量的差额部分，另一部分是充实“中人”在新制度推行前个人账户所需的金额。经测算：其无疑是一笔巨大的改革成本，然而，政府要对新的基本养老保险制度中存在的问题进行改革，这笔巨大的成本是一个绕不过的“坎儿”。政府必须为这巨大的改革成本“买单”。因为我国基本养老保险制度从传统的“现收现付制”转向社会统筹和个人账户相结合的的“部分积累制”的时候，并没有采取专门的方式处理改革成本，而是期望通过社会统筹的筹集来消化旧制度遗留的巨额亏空。而从现行承担弥补这巨额亏空的有能力的责任主体则非政府莫属，其他任何机构或组织将无法担此重任。因此，政府财政部门应该及时调整财政支出结构，采取诸如变现闲置的部分国有资产和发放政府债券以及整合土地资源等多种手段筹措基本养老保险基金，禁止动用个人账户的资金，否则，将不仅造成将来基本养老金的支付危机，而且会降低人们对将来基本养老保险支付的心理预期以至于企业职工个人不缴和少缴养老保险费。因此，社会统筹账户和个人账户应分帐管理，由社会统筹账户承担支付改革成本即“老人”和“中人”的养老金，不足部分由政府财政提供支持。而“个人账户”则完全用来解决将来“新人”的养老金及弥补老龄化带来的巨大的养老金支付不足。从而实现企业职工个人账户的“实帐”运行。
4、加强基金监管力度，进一步提高基金运作水平，保证基金保值增值。
一是在各级政府建立统一的社会保障部门或实体性的社会保障委员会，作为政府对社会保险实施统一领导的最高行政机构，并实行统一的制度，统一的标准和统一的管理。二是养老保险基金可以考虑由专门的社会保险机构负责管理，由其负责投资运作个人账户基金和统筹结余资金，并严格界定养老基金的投资范围，建立和完善养老保险监督制度。或者，由较为独立的养老保险基金公司负责对养老保险基金的投资运作，通过制定严格的养老保险基金投资法，对养老保险基金的运作进行全面的监督。三是根据退休人员养老金支付的非一次性的特点和历年养老基金的滚存节余，基本养老基金在一定的时间和期限内，总有巨大的资金积累。如果能在确保安全性的前提下对这笔巨大的基金进行科学的投资运作，也将使基金有很大的增值空间。除了传统的购买国债和存银行的投资方式外，可以开展基金投资股市、期货市场、购买企业与金融债券或向企业、公共项目投资等试点工作，摸索出一套成功的基金营作经验，使巨额的“死钱”变为“活钱”，确保养老保险基金能够保值增值。
5、逐步进行退休制度改革，提高退休年龄。 一是目前的退休年龄已经与我国目前的平均预期寿命不相适应，因为，我国现行职工退休年龄基本上仍按1951年所颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中规定的退休年龄执行,当时的平均预期寿命不足50岁,而目前已超过72岁,而且还在继续延长;二是可以充分利用社会的劳动力资源，增强老年人群自养能力，化解庞大老年人群和劳动年龄人群的利益冲突;三是既可以延长养老基金的积累年限,延缓退休人员的增加速度，同时又可以减轻退休养老基金集中支付的压力。
6、在多层次养老保险体系中,应以低水平的基本养老保险为主,鼓励职工参加企业年金和储蓄性的商业保险。
基本养老保险应坚持低水平、广覆盖、量力而行、分类指导、逐步发展的原则。保障水平应当介于最低生活水平与最低工资之间,且偏向于最低生活水平,替代率维持在40—50%。低保障水平,意味着低保险费率,也就意味着扩大覆盖范围具有可能性,也意味着参加商业保险、参加企业年金具有必要性,从而避免单纯的基本养老保险而使保障风险过于集中,也为其它保险项目提供了巨大的发展空间,使多层次的养老保险体系得到充分的发展。在发展基本养老保险的同时,应采取有效措施,如税收优惠,提供补助,鼓励参保人员参加其它保险,必要时可以增加一些强制性。 总之,未来我国老年人口规模大,人口老龄化发展速度快,是在经济不发达的条件下迎来了人口老龄化同时,国民经济城乡差距依然存在,因此我们应在2000—2020年老年负担低谷时期,抓紧时间动员各方面力量建立具有中国特色的老年保障体系,以应对人口老龄化的挑战。这个保障体系可以概括为以家庭保障为基础,城镇职工基本养老保险、农村养老保险为支柱,企业年金和商业养老保险为补充,最低生活保障制度为最后防线的老年保障体系。
参 考 文 献
1、全国老龄委员会《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》；
2、雄正《对我国企业养老保险制度改革的思考》；
3、张运刚《人口老龄化与我国养老保险制度的改革》；
4、中国社会科学院《如何看待农村社会养老保险制度》。
