论中国商业银行存款保险制度建立
内 容 摘 要
近年来，随着我国金融体制改革的不断深入，如何维护我国金融体系的安全成为重要的问题。商业银行存款保险制度作为欧美发达国家采用的制度必然有着其科学性一面，中国是否应当实行存款保险制度，如何实行，就是本文写作的目的和意义。本文分为理论和实践部分，理论部分对银行存款保险作了简要的理论分析；实践部分则探讨中国商业银行存款保险制度建立的具体问题。
本文首先对存款保险进行理论分析，之后对存款保险的特征和职能进行分析；理论分析的第二个重点是对两种存款保障制度的比较，通过比较研究，从而说明实行存款保险的意义；其次，对我国实行存款保险的意义和必要性分析，从而了解存款保险在维护商业银行体系和国民经济的稳定，保障人民正常生活和经济、社会稳定，促进各银行之间的公平竞争，弥补银行监管及促进银行提高经营管理水平等方面具有重要的意义；最后是针对中国商业银行建立存款保险制度的分析，指出我国必须借鉴发达国家实行存款保险的成功经验和失败教训，并结合我国具体的实际情况建立存款保险制度。
关键词：存款保险，审慎监管，最后贷款人职能，联邦存款保险公司，逆向选择
一、存款保险制度的理论分析
（一）存款保险的概念
1、存款保险的概念和性质
存款保险是以存款为标的物的一种保险形式，是国家以法规的形式建立的一种制度，要求符合一定条件的银行按一定方式缴纳保费，在投保银行面临危机和破产倒闭时向其提供援助和向符合特定条件的存款人按照存款额的一定比例提供补偿。在现实社会中存款人无法获得银行资产，特别是银行贷款质量的准确信息，如果由于某些宏观经济因素导致银行蒙受重大损失时，由于信息不对称，存款人无法辨认银行的经营管理好坏，就赶赴银行提取存款，造成银行挤兑，导致银行恐慌，最后造成整个银行业都陷入行业性危机。在有存款保险的情况下，即使个别银行陷入危机，受保存款人则不用担心自己的存款安全，那挤提存款的动机就减弱，若存款保险的保障范围合理，未受保的存款人挤提行为将不足以危害到经营稳健的银行和整个银行业。
存款保险从根本上讲不以赢利为目的，收取的保费在扣除必要的管理费用后将全部用于援助陷入困境的投保银行和向存款人进行赔付。存款保险的直接目的是通过在投保银行面临经营困境或破产倒闭时向其提供援助或对存款人进行赔付来保障存款人的存款安全，最终的目的则是克服信息不对称问题所导致的银行挤兑和银行危机的扩散效应，为整个银行业的健康发展营造良好的环境。
2、存款保险的特征
①法定性：存款保险从其设定、投保人条件、保费率、保险范围、赔付比例和赔付方式等都有法律明文规定，存款保险公司只是存款保险法规的执行机构，只能在法律规定的职能范围以内行使业务经营和监督管理的职能。
②确定性：存款保险制度作为明确的制度而言，其存款保险的设立、承保、理赔等都由国家法律明文规定，对存款保险公司、投保银行和存款人都有很大的确定性。正是因为有了确定性，存款保险制度才能有效地消除存款人对存款损失的恐惧感，从而起到防止银行挤兑和银行危机的扩散效应。
③垄断性：因为存款保险公司不以赢利为目的，就没有必要建立多个公司经营同类业务，否则将造成高成本、低效率的结果，因此应当存款保险实行垄断。其优点还便于统筹资金，加强存款保险公司的资金实力，可集中所有投保银行的保费以应对银行危机，还可以增强存款人对存款保险体系的信心。
④非赢利性：存款保险不应以赢利为目的，否则以维护银行体系和国民经济稳定的目标将与存款保险公司谋取最大化的赢利目标发生冲突。而在实行基金制的存款保险制度中当存款保险基金积累到一定规模足以应付可预见的银行危机后应停业收取保费，以减少银行的保费支出。存款保险不仅不应当为国家创造利润，而在必要时甚至应当无偿获得国家财政的资金援助。这样才能确保存款人的存款安全和整个银行体系的稳定。
3、存款保险的职能
①保障职能：存款保险的基本职能，以投保银行缴纳的保费作为资金支撑，存款保险公司承诺在投保银行面临困境时向其提供援助或投保银行破产倒闭时向符合特定条件的存款人提供相应补偿，为其存款提供安全保障，有利于银行业和国民经济的稳定。
②监管职能：为了减少银行破产情况的发生，保障存款安全和稳定银行体系，存款保险公司被国家赋予监管的职能。通过监管可以了解到投保银行的经营管理状况，有助于存款保险公司对投保银行的经营活动提供指导，起到较好的危机预防作用。
③稳定职能：存款保险制度的建立目标是维护银行体系和国民经济的稳定，这是设计和实行存款保险制度的主要立足点。存款保险就是针对银行挤兑的起因，为了克服存款人对存款损失的恐惧心理，稳定银行体系而设立的。
（二）两种存款保障制度的比较
根据各个国家提供存款保障确定性的不同，将存款保障划分为明确的存款保障和隐含的存款保障两种。前者以法规的形式对存款保障的各个方面进行明确规定；后者则是在银行面临危机或破产倒闭时由政府根据实际情况决定是否对问题银行予以援助及以何种方式和比例向存款人提供补偿。
1、两种存款保障制度的相同点：二者均为了防止银行业固有的信息不对称和外部性问题引发银行挤兑，为银行业创造一个稳定的外部环境；二者均通过向存款人提供或承诺提供相应补偿来消除存款的后顾之忧，防止存款人挤提存款而造成的银行危机。
2、两种存款保障制度的不同点：存款保险制度以法规的形式明确规定在何种情况下对问题银行实行救助，以何种比例向破产银行的哪些存款人提供何种形式的补偿，对存款保险机构、投保银行和存款人都具有较强的确定性；有明确的规章制度，一旦发生银行危机，存款保险机构只需按照相关条款行事，效率较高；资金绝大部分来源于投保银行，不受国家财政收支和货币政策限制，实际保障能力较强；具有较好的预防作用。隐含的存款保障制度没有法规作后盾，是否对问题银行实行救助，是否对破产银行的存款人提供补偿、补偿多少及补偿时间均由国家行政或权力部门讨论决定，结果具有较强的主观性和随意性；该制度无明确的救助程序，发生银行危机时由相关机构根据各种不同情况决定救助方法和程序，往往效率低下而错过最佳救助时机；资金一般由国家财政或中央银行提供，表面上国家有能力提供巨额保障资金，但由于受财政收支平衡和中央银行货币政策限制，其实际保障能力较弱；隐含的存款保障制度的预防性作用较差。因此，从总体上看设计合理的存款保险制度优于隐含的存款保障制度。
二、中国商业银行实施存款保险制度的意义分析
随着我国经济、金融体制改革的发展，人民银行开始专门行使中央银行的职能，商业银行业务则转由四大国有独资专业银行在既定的业务范围内经营，但是国有四大商业银行并非自主经营、自负盈亏的经济实体，其经营活动以强大的国家信用为后盾，实际上发生银行倒闭、存款遭受损失的可能性很小。而随着我国金融体制改革的不断深入发展，我国已相继成立了多种类型的中、小金融机构，包括全国性、地方性的股份制商业银行、城市商业银行和农村信用社，同时国有四大商业银行也逐步向自主经营、自负盈亏的真正意义上的商业银行方向转型，因此，我国的银行体系中就有了出现银行破产、倒闭的现实可能性。
我国《商业银行法》规定：商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人利益时，中国人民银行可以对该银行实行接管；商业银行不能支付到期债务，经中国人民银行同意，由人民法院依法宣告其破产。银行接管期限不能超过两年，两年后如果该银行尚未恢复正常的营运能力，也没有其它机构愿意兼并，该银行只有破产。但是，银行破产之后如何保护存款人的利益在我国没有明确的法律法规可循。因此，如何在银行经营管理失败时保障存款人的利益就成为我国商业银行应必须尽快解决的问题。可见，建立中国商业银行存款保险制度是一种好的选择，该制度的实施有如下几方面的意义：
（一）维护银行业和国民经济的稳定
金融体系在我国的国民经济中起着举足轻重的作用，尤其是在间接融资占社会总融资绝对比重的中国更是至关重要，对于我国的银行来说，存款是其资金来源、贷款是其资金运用的最主要部分。因此，保持我国存款尤其是储蓄存款的稳定对于确保我国银行体系的安全，维持我国整个国民经济的稳定和人们的正常生活具有重要的意义。
建立存款保险制度的宗旨是保护存款人和维护金融体系的稳定。只有对存款人提供有效保护的存款保险制度才可以起到维持金融体系稳定的作用，因此保护居民的存款安全就成了存款保险制度的核心和出发点。若发生大规模的储蓄存款损失将产生以下不良后果：破坏社会的公平原则；阻碍经济的增长；抑制居民的消费需求和影响社会安定。因此，存款保险的存在可以于一定程度上防止社会公平的丧失、社会动荡和经济衰退。
（二）促进各银行之间的公平竞争
我国从上世纪80年代开始大力鼓励非国有金融机构的发展，到目前已形成了以四大国有商业银行为主体，多种金融机构并存的金融格局，这种格局不仅能强化金融领域内的竞争，提高银行经营效率，而且在一定程度上满足了国民经济和居民生活对金融服务的多样化需求，但是我国的中、小金融机构在生存和发展方面遇到许多障碍，其中在吸收存款方面处于劣势。
目前我国仍然实行人民币存款利率管制政策，由人民银行根据经济发展需要制定全国统一的存款利率，所有银行在吸收存款时只能使用该利率，这种政策客观上推动存款资金向四大国有商业银行集中的负面作用。实际上国有商业银行利用其国有地位强调其存款的安全性，以达到更多地吸收存款的目的，而中、小银行在现行的金融政策和环境中不利于其生存和发展。因此要促进中、小金融机构的发展，最重要的一点就是营造一个公平竞争的金融环境，减少以至取消国家对四大国有商业银行的信用补贴，其中存款保险制度的建立能达到这个目的。
（三）有利于银行的监管
传统的银行监管由审慎监管和最后贷款人职能构成。审慎监管在银行开业条件、资本充足率、流动性要求、业务范围、贷款集中度、贷款质量等方面进行规定。监管机构通过报表审查和现场检查对银行实施预防性监管，以期达到预防或及早发现银行危机的目的。目前，我国的审慎监管有以下问题：1.监管队伍整体素质虽有较大改善，但是仍不能适应日益复杂和不断变化的金融监管要求；2.我国银行的赢利能力普遍较差，自有资本比重低，中央银行的监管效率受到相当程度的制约；3.虽然四大国有商业银行在向自主经营、自负盈亏的真正意义上的商业银行方面转变，但仍在相当程度上受制于各级政府干预，承担着较多的政策性业务。这些都使我国的审慎监管无法充分发挥作用。因此，无法完全避免银行经营管理的失误，宏观经济形式等因素引发的银行危机，而且严密、有效的审慎监管也无法克服银行业的信息不对称问题，极其偶然的负面消息也有可能引发银行危机，所以就需要创建另一种机制来克服以上的负面效应。
最后贷款人职能是指央行对发生流动性困难的银行提供紧急资金援助，通过抵押贷款甚至直接透支来实现，中央银行有义务对发生因难的商业银行提供资金援助，以维护个别银行及银行体系的稳定。
综上所述，从弥补银行监管不足的角度来看，存款保险制度的实施具有重要意义，如果设计合理，良好的激励、约束机制将赋予存款保险管理机构去密切关注投保银行的经营管理状况，防止投保银行陷入困境，这在客观上有助于防止银行危机的发生。
（四）提高银行经营管理水平，降低银行的经营风险
我国传统的金融监管对国有商业银行的经营管理水平，经营绩效方面约束不足，使银行没有足够的内在动力和外在压力去降低经营风险，国有商业银行由于缺乏有效的法人治理结构，央行可以明确其在一定期限内的不良贷款比例，以降低它们的经营风险；但这些银行采取消极的方法停止对某种类型的贷款以至出现“惜贷”现象，既不利于国民经济发展也不利于银行提高资金使用效率。而对于股份制商业银行由于有明确的法人治理结构，其最大化利润的动力较强，但却可能以加大经营风险为代价而危及整个金融体系的安全。因此建立有效的存款保险制度对于促进提高银行经营管理水平，降低银行的经营风险起到积极的作用。
综合以上分析可见存款保险制度对于维护一国的金融安全意义重大，它的成功运作依赖于其自身的合理性，同时也离不开一定的宏观经济、金融环境，但并不是所有国家在任何时候都适合实施这一制度，如果一国贸然实行存款保险制度则有可能无法达到存款保险制度的预定目的，甚至可能适得其反，加速金融体系的不稳定发展。可见，随着我国金融体制改革的深入发展而不断完善的形式下，我们应当考虑如何建立适合我国商业银行存款保险制度的问题。
三、建立中国商业银行存款保险制度
（一）商业银行存款保险制度的国际借鉴
美国联邦存款保险公司创立于有大量银行倒闭的大萧条时期，它是全球第一个正式的存款保险体系，大多数其他主要工业化国家的存款保险体系也多产生于金融危机之后。1966年德国是第一个引入存款保险体系的欧洲国家；英国于1982年引入存款保险体系也是受到20世纪70年代的一场主要的银行危机的触动；法国和意大利也相继在1980年和1987年引入存款保险体系。今天，所有工业化发达国家均设有存款保险体系，这些体系之间存在着相似性。但在体系的资助及资金来源方面则有重大区别，以下主要三种类型：1.美国、加拿大、英国、比利时、瑞士均由一个官方政府机构资助并管理；2.大多数欧洲国家如德国、奥地利等则是由银行业自己资助及管理；3.日本、爱尔兰、挪威则兼有以上两种特征，它们由政府与银行业联合经营的。
有两种为保险计划提供资金的方法，一种是向银行征收常规的保费以维持处理所有损失的基金，美国、日本、英国及德国均采用这种方法。另一种是保险机构不征收任何保费，甚至也不维持一个保险基金，而是在一家银行倒闭后征收罚金，法国、奥地利、意大利和爱尔兰均采用这种事后筹资方法。
而当今世界最发达的国家—美国，它的存款保险体系与其他国家的体系的一个显著不同是联邦存款保险公司被赋予的重要角色：既是保险公司又是监管机构，尤其是在解决倒闭机构中扮演关键角色，而其他所有国家中保险实体没有任何监管权限，在解决倒闭银行的问题时仅仅充当一个支持性角色。
（二）设计中国商业银行的存款保险运作模式
1.设计中国商业银行存款保险制度时应克服的问题：
首先是逆向选择的问题，是指在某一项制度安排中，由于缺乏有效的激励和约束机制，只有那些能从这项制度中获取净收益，但同时也最有可能为此制度带来最大风险的主体才会参与，而有助于这项制度有序运作的主体则由于无法从制度安排中获益时会选择不参与或退出。在一个自愿参与的存款保险制度中，如果银行从中获得的收益不足以抵补其缴纳的保费时它会选择不参与；而只有那些市场信誉不佳，风险很高的银行才会参与，就出现了逆向选择问题。其解决的方法可以通过强制投保、差别费率制或者两者的结合来加以避免或弱化。其次是道德风险问题，是指一项制度安排导致参与者采取有损于此制度的冒险行为，因为参与者相信他们将从高风险行为中获得利益，而这些行为可能带来的损失则由制度本身来承担。设计不合理的存款保险制度可能会引发所有三方当事人即存款人、投保银行和监管机构的道德风险。解决的方法则是通过制度设计来加强对金融机构和监管机构的约束。最后是代理人问题，存款保险制度需要由专门的机构和人员负责运作，就引发委托—代理问题。在委托—代理关系中，代理人为存款保险管理机构而委托人则因存保资金的来源而异。在存款保险制度下就是谁出资、谁管理，可在一定程度上弱化代理人问题。
2.我国商业银行存款保险制度的框架构想：
我国的存款保险制度应在存款保险制度的最佳运作模式框架内，借鉴其他发达国家实行的存款保险制度的成功经验和失败教训，着眼于最小化逆向选择、道德风险和代理人问题，并结合我国的具体情况以建立适合我国金融体系的存款保险制度。
（1）投保形式：所有的本土银行应强制入保，一方面可以避免逆向选择，另一方面可以避免部分商业银行企图通过置身于存款保险制度之外来获取政府的隐形补贴。为降低行政成本、分散风险，便于统筹存款保险资金应当只建立起一种覆盖所有金融机构的存款保险制度。
（2）资金来源：为增强公众对存款保险制度的信心和确保存款保险制度的赔付能力应设立存款保险基金，资金来源应遵循“谁受益、谁出资”的原则，由投保银行事前缴纳，缴付数额的确定应兼顾银行的成本负担和系统的清偿力两个因素。
（3）费率设置：实行以风险定价的差别费率制，以体现公平和弱化道德风险问题已被越来越多的国家采用，但这一方法最大的问题在于如何准确量化风险，实施成本较高。在测定机构风险时可以借鉴美国的CAMEL五级评级法。
（4）保障范围和程度：存款保险应覆盖除同业存款外的所有存款，包括外币存款。同业存款不在保障范围内这样可以使金融机构相互监督、约束，这是绝大部分实行存款保险制度的国家的共同做法。保障应当有上限，这样既可降低保险基金的赔付压力，也可驱使大额存款人监督、约束存款银行，加强对银行的市场约束。
（5）组织管理方式：存款保险资金来自投保银行，银行有权对其使用负责，这不仅体现了权利和义务的对等，而且委托和代理人的趋同可以弱化代理人问题。但若是完全由投保银行管理可能引发投保银行自身利益和社会利益的冲突。这种存款保险机构在运作中可能只会考虑如何最小化保险基金的赔付支出，而置社会公众利益于不顾，因此有必要由政府或中央银行指派非银行界人士任职存款保险的决策机构，既可以在一定程度上缓解利益冲突问题，还可以增强存款保险制度的权威性。
（6）对银行危机的处理：借鉴联邦存款保险公司的经验如下：①直接清算、赔付，即完全停业问题银行的业务，按规定对存款进行赔付。②收购和接管，即由另一家经营稳健的银行购买问题银行的资产，同时接管全部受保存款，由存款保险基金支付资产，负债差价扣除购买溢价的部分。③重组，存款保险机构向问题银行注入资金， 接管所有权和管理权，并在一定时间内转让所有权。
（三）中国实行商业银行存款保险制度应该注意的问题
1.中国商业银行存款保险制度的定位问题：
实行存款保险的根本目的是确保金融业的稳定，但最直接的作用是保护中、小存款人，只有有效地保护中、小存款人的存款安全的存款保险制度才能切实维护整个金融业的稳定。我国的存款保险制度应当采用双重定位：保护中、小额存款，并以此维护银行业和整个金融业的稳定。因为只有当存款人在自己的存款得到明确的保障情况下，存款人才会真切地感受到安全，有助于存款保险制度获得公众的信任以达到其根本目的实现。而我国目前以隐含存款保障方式为储蓄存款提供保护，由前面所述这种保障方式存在许多缺陷，故应取而代之以存款保险制度。
2.中国商业银行存款保险制度应协调的关系：
（1）存款保险机构和中央银行的关系：两者之间不应存在隶属关系，但两者在银行监管方面应相互协调，相互配合以共同维护银行业的稳定。为了更好的防范和及时发现投保银行的经营风险，存款保险机构应当承担与银行风险有关的日常监管工作;相应地中央银行不再负责这方面的工作但仍应肩负非风险监管职能，如监管银行的业务范围，机构设置等，还应负责以宏观经济的需要为出发点审批银行的市场准入和退出，这样可以避免存款保险机构过早关闭有生存前景或可继续经营的问题银行。
（2）存款保险机构的独立性和责任感之间的关系：存款保险机构要能有效地行使职能，就必须尽量少受政治势力的干预，以最大程度地保全存款保险基金；但银行除为股东谋求利益最大化之外还肩负着多项社会职能和责任，因此不能简单地以资 产、负债金额的对比关系来决定其是否生存。因此，在赋予存款保险机构相对独立性的同时，还应当通过制度安排对其行为进行约束，防止其以牺牲社会利益为代价去保全存保基金。
3.商业银行存款保险制度的其它的问题
（1）制度的透明度问题：透明度问题一直是困扰我国政治，经济的较严重问题，存款保险法规应对存款保险制度的各个环节进行详尽，明确的规定，让社会公众充分了解这一制度的运作机制和细节，树立公众对存款保险制度的信心，这是存款保险制度成功运作的必要前提。制度的透明有助于公众对存款保险机构和银行监督、约束，清除银行的错误预期，弱化道德风险等负面效应。
（2）加强监管：存款保险制度只是一个国家金融安全网的一部分，它不能替代或离开金融安全网的其它部分。如果没有有效的审慎监管，而对已失去清偿能力或正在进行高风险投机活动的银行提供援助时则会加剧金融体系的不稳定。通过现场检查和非现场报表审计，存款保险机构和中央银行可以及时掌握银行的真实状况，有助于采取及时有效的措施。
（3）不能指望存款保险制度能解决系统性银行危机：存款保险制度的功能是弥补市场的不完备性，防止不确切消息危及经营正常的银行或银行业的个别问题发展成为整个行业危机，目的是保护健康的银行。对于自然灾害、政治灾难或宏观经济形式急剧恶化所引发的普遍性银行危机则无能为力，对此政府应通过其他机制比如财政的全部赔付或担保政策来取代存款保险制度以应对系统性银行危机。
（4）确保银行及其管理者对自己的行为负责：存款保险制度不应当通过直接保护银行及其股东的方式来运作，银行股东和管理者必须对自己的不当行为承担责任，这样可以消除银行股东认为其股本受到存款保险制度保护的错误预期，弱化银行方面的道德风险；对管理者而言若银行的失败是其违规或违法经营所致，或者管理层未能及时、准确、全面地提供存款保险机构或中央银行所需要的信息，则相关管理人员应受到相应制裁，甚至刑事处罚。
资料来源：
迈克尔.G.哈吉米可拉齐斯：《现代货币.银行与金融市场—理论与实践》,上海人民出版社，2003年
乔治.考夫曼：《现代金融体系—货币.市场和金融机构》，经济科学出版社，2001年
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曹龙骐：《金融学》，高等教育出版社，2003年
谢平，王素珍：“存款保险制度的理论研究和国际比较”,《金融研究》，2001年第5期
周道许：《现代金融监管体制研究》，中国金融出版社，2000年
