一、我国税收征管体制现状
二、我国现行征管体制存在的问题
三、完善我国税收征管体制的几点建议
内 容 摘 要
税收征管是税收政策目标实现的工具和途径，它在一定程度上影响着税收制度的成败。正如威尼.瑟斯克在《发展中国家的税制改革》一书中所指出的那样“尽管成功的税制改革总是致力于提高税务管理，但最后改革的措施必须与税务管理能力相容。”税务系统在引进现代企业管理方法改进税收征管绩效时，观念优先于制度，制度重于技术。关注纳税人，关注组织，关注流程的税收征管改革需要从观念入手，以信息技术为保障，持续渐进地提高税收征管能力。
税收征管体制改革研究
我国现行的税收征管制度是随着社会主义市场经济体制目标的确立和1994年税制改革的要求逐步确立的。实践证明，这种税收征管体制的优点是显而易见的，纳税人偷逃税现象大为减少，征管模式逐步向集约型方向转变，税务管理的现代化进程也大大加快,但也存在一些问题。如何建立和完善适应我国经济快速发展和信息化支撑下的税收征管体制，进一步优化税收征管模式，是目前税务工作者面临的一个重要课题。
一、我国税收征管体制现状
自1994年1月1日起，我国全面实施国务院《关于实行分税制财征管理体制
的决定》，分税制是财征管理体制的目标税式，同时也是税收管理体制改革的重要内容。尽管目前作为税收管理体制基本框架的法规性文件仍是1977年制定的《关于税收管理体制的规定》但是在税收收入占财征收入9%以上的今天，财征体制的改革必然牵动税收体制的改革，分税制下的税收管理体制必然带有其自身的特点。分税制是通过对税种和税收管理权限的划分确立政府间财力分配关系的一种制度，以分税制为基础的分级财征，是国家财征管理体制的一种形式，它是分级财政管理体制最广泛使用的收入划分形式，世界上有许多国家都实行分税制财政管理体制，而我国于1994年出台了分税制改革方案。从我国目前分税制实践来看，有三个特点：一个是它在一定程度上具有现代分税制内容，如按分税制的要求界定事权，财权，划分税种，分设中央税与地方税征管机构等等；二是仍然保留了企业所得税按行政来属关系划分这条旧体制尾巴，与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日趋尖锐；三是共享税在全部税收收入中的比重相当高，与比较彻底的分税制表现出很大的距离。因此，我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制，它只是建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有很大距离。随着财征体制改革的不断深化，必须逐步加以改进和完善，以便更多地体现分税制的原则。
二、我国现行税收征管体制存在的问题
税收征管是发挥税收作用的根本保证。几年来，随着新型征管体制的初步建立，全国税收收入保持了稳定增长的良好势头。随着经济社会发展和对税收工作的要求的进一步提高，现行税收征管体制在某些方面存在的不足或缺陷逐步显露出来。
第一，税源监控得不到有效实施，纳税申报拖、瞒、虚，漏征漏管普遍。税源监控是对税收收入来源的状况和发展变化进行监督、预测、统计和分析的过程，是管理体系的核心内容，从新的征管模式运行实践看，存在税源不清，申报不实，信息失真，漏征漏管严重等现象。集中征收后，税务人员和办税地点相对集中，弱化了日常税收管理，税务人员对税源的掌握只停留在纳税人所提供的有限资料反映的静态信息上，对税源动态变化监控乏力，这在一定程度上助长了纳税人纳税申报时的侥幸心理。税务机关对长期不申报、瞒报收入及零申报现象难以进行有效制约，造成失踪户和虚报户增加、漏管严重。同时，由于税务人员很少下户调查了解企业的生产经营状况，因而对税源信息了解不深入、不全面，对企业生产经营情况和财务状况也难以分析透彻和预测准确，不能保证所采集信息资料的真实性。
第二，税务检查重点不够突出，检查压力增大，稽查机构职能没有得到很好的发挥。现代化税务稽查手段的有效性是建立在信息的完全真实、完整、及时的基础之上的，而由于管理职能缺位，征、管、查协调不力，致使对纳税人情况不能全面的掌握，税务稽查部门仅依靠报表的表面数据和举报提供的情况，很难抓住重点，查案的针对性和准确性都相对降低。加上“人情税”、“关系网”的干扰，往往使部分有关系、有背景的大户免于查处。由于目前各种管理措施还不到位，纳税人对税法的自觉遵从程度还比较低，纳税人违法风险成本低，造成了偷逃税面很广，稽查工作往往顾此失彼，处于被动局面，达不到通过稽查威慑纳税人，防止其漏报或申报不实的预期目的。此外，税务稽查机构在整个税收工作中的监督制约和以查促管，以及把好税收最后“一道关”的作用没有完全发挥出来，而且稽查体系内部的选案、检查、审理、执行诸环节存在的相互扯皮问题也在一定程度上影响了稽查的工作效率和效果。
第三，税收信息化建设发展不够平衡，征管软件不统一，信息不对称，沟通不畅通，重复投资现象比较普遍。依托信息化实施税收管理后，为提升税收征管质量和水平搭建了良好的平台，但是由于各方面的原因，计算机使用效率低，浪费严重，税收成本上升，特别是各级税务机关人员对计算机及信息技术的掌握与税收各应用软件的要求不相称，虽然各级税务机关都配置了大量高性能的电子计算机，但多数地方计算机的使用仍停留在文件处理和法规公告、信息收集、开票和做会计报表等较低层面，且输入存储的征管信息又很少使用，计算机及网络的真正作用没有得到很好的发挥。而且在税收管理软件的开发和利用上问题也较多。国税系统由于国家投资，统一开发了征管软件，基本实现了全国国税系统征管软件的统一和征管信息数据的集中。而地税系统由于财政体制和经费来源，以及各地发展不平衡等诸多因素，十几年来虽然都进行了信息化建设，投入了相当资金，但是却各自为政，重复投资，不但全国地税系统没有一个统一的税收征管软件，就是一些省市内部税收征管软件也没有统一。总之，不论是国税，还是地税，现有的税收征管软硬件建设与新形势下经济发展对税收征管的要求都极不适应，特别是在税源信息管理与监控，税务稽查选案、电算化查帐等方面软件开发与对计算机设备的利用上存在明显滞后的情况。另外，从全社会看，计算机网络建设水平还不够高，加之税收征管软件的不统一，网络运行速度慢，安全性较差，虽然《税收征管法》规定了工商、银行等部门的协税护税的责任和义务，但由于各方面因素的制约无法与这些部门联网，外部涉税信息共享资源基本得不到，制约了税收征管质量和效率的进一步提高。目前国税与地税分设、分征、分管的模式，在实际操作上出现了征管权限、隶属关系、代征税款、税收政策解释等方面的矛盾，导致税收征管效率的提高不明显。
第四，征管机构庞大，职能交叉重叠，人员分工不够明确，工作效率不高。税收行政组织管理机构设置不适应形势发展的要求。目前，有些税务机关机构庞大臃肿，层次重叠，职能交叉，相互掣肘，各自为政。部门的设置往往只考虑税种管理的需要，征、管、查相互牵制的需要，而忽视税收管理整体功能的发挥，致使税收管理体制在许多环节运行不畅。传统科层制的税务组织结构导致管理层次多，中间环节多，造成税务机构设置的重叠和臃肿，管理职能的交叉和政出多门。例如，国、地税在税收管理执行中协调不力，以税种收入划分管辖，垂直管理，互不相干、互不相让，人为割断了涉税信息的沟通，直接影响到我国税收政策的正确贯彻执行，造成国、地税争、抢管户，重复进户检查，给纳税人造成了不必要的负担。同时，即使在一个税务部门由于职能交叉、权力分配不均、职责不清，对征管中存在的问题也经常出现稽查不问、征收无权、管理不管的情况。
第五，纳税服务体系不够完善，服务质量不高。征管改革的初衷之一就是建立精简、高效的征管运行体制。然而，尽管税务机关在办税程序及办税服务方面力求做到简便、高效、优质，但由于征、管、查分离，客观上给纳税人增加了管理“婆婆”，造成了繁琐和不便，也增加了纳税成本。在办税服务厅窗口设置上，没有统一模式，各地设置不一，有的不从实际出发，片面强调一个窗口办结，从而把不同类型的涉税事项归在一个窗口办理，影响了办税质量和服务效率的提高；有些税务部门未把办税服务厅作为一个独立的内设机构，或与计征部门合署，或由不同部门派设人员组成，造成了业务衔接不畅、工作效率不高、不利于强化管理和优化服务等问题。另外，一些税务部门及税务工作人员往往把纳税服务纳入文明创建的范畴，从而只注重税务管理的需要，将为纳税人服务简单的理解为服务硬件环境的改善和使用文明用语、礼貌待人等，忽视了对纳税人的合法权益的保护和排解纳税人办税的实际困难，纳税服务的层次较低。
第六，税收征管人员的素质较低。一方面，现行征管模式建立在职能化专业分工基础之上的一个组织系统。机械地依据业务流程定岗定位，而不充分考虑工作阶段性、区域性、流动性的后果及人员素质的能效，造成了基层职能分局忙闲不均与人力不足的矛盾突出，人力资源没有优化配置；另一方面，征管主体的素质与先进超前的征管模式和征管手段还不相适应。表现在：纳税人在办税过程中，不适应现代化征管手段的应用，办税能力相对较弱；同时，征管人员的知识能力现代化征管手段的运用技能相对落后，往往只是急用急学，跟不上新型征管模式和征管手段的推进步伐。
第七，征管效能考核趋于应付，执法责任追究不力。新征管模式运行后,对征管质量的考核显得尤为重要。但是，现实却告诉我们，由于征、管、查各环节职责不清，相互脱节，在确定考核指标时，虚的指标较多，实的指标较少，宏观的要求较多，量化的指标较少，而且在个别指标的确定上如果与法律、法规保持一致，就会造成永远也无法实现的目标，如果自行确定一个指标又违背了法律、法规。这样的情况在稽查处罚率、滞纳金加收率等方面表现的尤为突出。在考核中由于职责不清或征、管、查三环节推诿扯皮，对查处的问题无法落到具体的征管部门或人员。特别是在考核中基层部门负责人“老好人”思想严重，自查考核不够认真严肃，应付了事，加上上级部门日常检查考核不够到位及时，对一些问题要么长时间或一直就没有发现，要么发现时，造成的损失已很大了，也无法挽回了。对发现的问题，大部分也都是批评教育或实施一定的经济及扣分处理，没有严格按照总局《税收执法过错责任追究办法》实施责任追究。
三、完善我国税收征管体制的几点思考
2007年伊始，十届人代会第四次会议的召开分析了当前我国经济发展中的形势，弱势群体的生活改善成为政府工作的重点问题。为了适应新的政治经济文化背景的变化，我国的税收制度已经并还在进行着调整和完善，而税收征管改革也正适应经济的变化和税制改革的推进进一步深化。本人以为，在深化税收征管改革方面，我们尤其要关注纳税人、组织和流程这三个因素。
（一）关注纳税人：构建和谐的征纳关系
进入二十一世纪以来，我国在科学发展观的指导下，努力建设着和谐社会。关注纳税人，关注社会弱势群体，构建和谐的征纳关系正是这一轮税制改革和征管改革的重要内容。提高两税起征点、增加个人所得税免征额、调整消费税税目、取消农业税、给与下岗失业人员再就业税收优惠政策、内外资企业所得税合并等这些税制改革的具体措施促进着经济更加科学、健康、协调地发展。
与之相适应，为纳税人服务成为税务机关的重要职责。而今，“税收价格论”更将纳税人的权利与政府的社会职能对应起来：社会公众既是提供政府税收的“纳税人”又是以享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。在各地税务机关推行目标管理、质量认证管理和流程优化等现代管理方法以提高税收征管效率时，“以顾客为中心”的服务意识也随之被贯穿到整个征管查过程中来。
近几年，我国税务系统不断规范建设办税服务厅，颁布纳税服务工作规范，在日常检查和税务稽查工作环节中插入纳税评估环节，在转让定价的税务审计中引入预约定价机制（APA），运用无罪推定原则等等，这些措施都不同程度的缓解了征纳双方的关系，对培养纳税遵从营造了轻松和谐的氛围。在探索严格执法与优化服务两种管理工具的平衡点时，我们已经认识到了“从短期看，对纳税人的严密监控有利于减少偷税和漏税；然而从长期来看，税务当局树立为纳税人服务的意识比纠正纳税人的不纳税行为更为重要，相对轻松的合作式的税务管理有利于提高效率”。
（二）关注组织：建立高效的管理体制
税务组织结构通常有五种模式:按税种类型设置模式、按职能设置模式、按纳税人类型设置模式、垂直分级体制模式、混合模式。世界上大多数国家的税务系统都采取混合模式,我国也是如此。20世纪90年代，随着征管查相分离的税收征管改革，我国开始构建垂直分级与职能型混合的税务组织模式。
在采用混合模式的情况下，世界各国都十分重视税务管理机构的职权界定以及职能的分离和制约。这是因为职能型组织结构通常存在一些不足：组织关注的中心可能被导向“老板”而不是顾客；对于横向流程没有统一的控制，缺乏协调；组织对外的接触点不止一处；职能部门间界限会导致一些无效工作的存在。因此，这一轮税收征管改革在前期的征管查职能相对分离并明确划分各自职责的基础上应有针对性地进行组织横向和纵向的进一步优化。
1、规范面向纳税人的办税服务厅
在三十四字征管模式下，为方便纳税人自行申报纳税，税务机关纷纷成立办税服务厅，相对集中地受理审核纳税人的申报纳税资料和征收税款，完成了地域上的集中征收。办税服务厅的业务、窗口设置等都得到了规范性的建设，凡属纳税人需要到税务机关办理的各项涉税业务，统一归并到办税服务厅办理，由办税服务厅实行“一站式”服务。至此，办税服务厅被确定为纳税人与税务机关之间进行直接接触的单点，以解决职能型混合税务组织模式下多点接触的问题。
在充分应用信息技术的前提下，纳税资料的“一户式”存储利用和各类办税事务的“一窗式”管理都将成为现实，征收信息的集中处理将给纳税人自行申报纳税带来更大的便利。将来，“全城通式”的管理将使得纳税人办税就像到银行储蓄或超市购物付款那样，可以自主随机选择在居住地城市的任一办税服务厅的任一窗口轻松办理，使所有物理的和网上的办税服务厅成为一个城市税务机关直接面对纳税人服务的标准接触点，最大限度的节约纳税人的纳税成本。
2、建立综合治税的社会联盟
金税工程的上线运行推进了税务系统各职能部门之间的工作协调、信心共享机制的建立和完善，统一的信息技术平台加强了税收征管各环节的联系与制约，从而使得破除职能型组织部门之间的界限壁垒成为可能。
不仅如此，这一轮的税收征管改革更加注重倡导社会综合治税的战略联盟管理思想。税务系统作为政府部门中组织公共财政收入的机构，对经济的敏锐感知与管理的学习创新能力都与众不同。税务系统已经意识到，在迎接信息时代到来之时，组织税收收入的工作不再是局限于税务机关一个职能部门的事情，各级政府的各个职能部门（如工商、公安、财政、商务、海关、银行、劳动、社保、城建、交通、外汇管理、技术监督等）应该打破壁垒，建立战略同盟，为税务机关组织税收提供强有力的信息支持和执法保障。
公共财政不仅建立在为公众提供公共产品和服务的用税环节，也体现在组织税收收入的征收环节。政府的各个职能部门都拥有共同的战略目标，共同履行着服务型政府的社会职能，因此，将各级政府的各个职能部门组成战略联盟，发挥政府各部门的信息优势，支持税务机关的征税活动，不仅可以互相充分利用信息资源，而且可以对政府职能的转换起到促进作用。在这个政府战略联盟里，税务机关是组织税收收入的直接责任人，而所有的政府组织机构都为筹集公共税收承担起资源信息等方面的支持和协作。在信息化时代里，只有协同作战，才能提高政府公共行政的管理效率，同时提高公共税收的管理效率。
3、扁平金字塔的层级结构
如果说前两项措施是从横向结构上进行着组织的优化的话，那么从金税三期开始立项时起，我国税务系统就着手设计着金字塔形组织结构的纵向扁平化蓝图。“一个平台，两级处理，三个覆盖，四个系统”的金税三期工程将信息集中到省局和总局进行处理，这种工作流程的变化必将带来相应的组织结构变化。
我国目前税务系统的垂直分级体制是和一级政府一级财政的财政管理体制相适应的，便于各级政府的财权与事权相匹配。因此，税务信息化建设带来的结构变化应和我国的行政管理体制以及财政管理体制的改革相配合。2006年的十一五规划纲要，对我国的财政体制改革指出了方向“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，由此肯定了税务管理体制在践行三十四字征管模式中渐进探索的扁平化方向。
组织机构的纵向扁平化发展，虽然可以提高上行和下行沟通中的效率，但对各级税务工作人员的业务素质也提出了更高的要求。随着地市局职权的上收下划，区县局不仅要承担几乎全部的信息采集工作，而且要对采集的信息进行审核和初步的统计分析，并从中发现问题和解决问题；省级机关则要负担起更强有力的监督协调责任和强化数据挖掘能力，帮助基层规范执法、监控税源。
（三）关注流程：实现精细化的税务管理
流程的优化不仅是各国企业和政府在新世纪到来时共同着手解决的焦点问题，而且也是进行精细化税务管理的内在要求。流程的优化在一定程度上是和组织结构的优化互相促进的，在我们打破职能型组织机构中部门职能界线时，我们就把目光投向了业务流程。
从上个世纪五十年代戴明的质量管理思想问世以来，人们在管理活动中就引入了过程的概念，将管理的各项活动分解成输入加工输出各个过程，并运用PDCA循环法控制每个过程的质量。到了上个世纪九十年代的哈默博士，则从一个或一系列连续的操作即流程的角度来重组业务，达到提高管理效率的目的。
由于观念、技术、组织、人员等因素的制约，目前我国的税收征管流程大多是基于传统的手工征管方式设计的，信息化没有脱离手工操作的模板，信息流虽多以电子形式出现，走的却仍是传统的路径，层级多、环节多、重复劳动多的问题依然存在，信息在传输中由于不能交互共享、挖掘价值而白白流失，效率低下。为此，不少税务机关都或多或少的作过一些业务重组的尝试，积累了一些经验教训。鉴于流程再造理论（BPR）本身没有完全成熟，加之税务管理信息化基础还不够坚实，我们对于税收征管的业务流程优化应采取慎重态度。
1、选择适当时机
信息技术与流程再造的关系最为密切，当信息技术被引进传统的手工税收征管模式中时，往往会引发人们对原有流程的重新思考和设计，以便最有效的应用信息技术。诚然，流程的优化打破了传统管理面向职能的方式，这需要有共享的业务数据为依托，否则难以实现；但是引导我们进行流程优化的应该是绩效的改进而不是关于信息技术的本身。换句话说，在没有将流程理顺的条件下应用信息技术就是误入歧途。
在金税工程前两期的建设中，信息技术的应用确实提高了税收征管的工作效率，但也暴露出来流程设计所依赖的管理理念滞后的瓶颈问题。只有当组织、人员、信息技术等管理要素在现代管理理念导引下进行有机整合，流程的优化才能顺利完成。因此，信息技术只是流程再造的平台和手段，流程再造首先要做的工作是以效率为导向来梳理征管查各个流程。
2、选择适当流程
流程再造理论提供了系统化改造法和全新设计法两类方法，也可称作渐进改造法和激进变革法。西方企业通常倾向于激进的全新设计法，但其风险极大，据估计有70%的企业在重组中失败。根据税务系统内外部的条件，我们不能全面出击，要有选择的重组流程。
自三十四字模式运行以来，税务机关抓住了税收征管整个流程中的最薄弱的环节即税源管理进行科学化和精细化的强化管理。具体来说，国税系统选择了增值税纳税申报环节进行了一窗式管理的流程优化，地税系统也分别针对房地产税收和车辆税收进行了行业税收管理的流程优化，这些局部的持续渐进改变的方式正逐渐显示出进行流程优化所期望的组织绩效的改善。
如车辆购置税的一条龙管理就是将车辆从生产到销售到购买到使用这一商品流看作是价值流，每一个增值流涉及不同的税种和征收机关，各机关协调配合联动作战，联动作战的促进和制约机制依靠的是信息流，而信息流的控制点在消费者购置环节及其涉及的车购税信息，由该点向前控制生产销售环节向后控制使用环节，从而实现对一个课税对象的流程式管理。
3、调整组织
当组织跨越职能而进行流程优化时，组织的结构会随之进行调整。也就是说，流程型组织的管理幅度宽，管理层次少，呈现扁平化的趋势。因此，流程的优化和组织的结构调整是同步发生，互相适应直至匹配的。
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