提纲：
简述我国税务稽查的形成和发展、特性及其原则
1我国税务稽查的形成和发展
2我国税务稽查的特征
3我国税务稽查的原则
我国现行税务稽查存在的问题
1稽查与征管的关系
2税务稽查的四个环节分离不彻底并且各环节都存在着不同的问题
3税务稽查存在找大放小的倾向
4税务稽查的威慑作用没得道充分发挥
５税务稽查的其它问题
三我国税务稽查改革政策的建议和对策
1加强政治业务培训，提高稽查人员素质
2理顺稽查与征管的关系
3充分发挥稽查的威慑作用
4彻底推行“选、查、审、执”四分离制度，解决四个环节运行过程中存在的突出问题
5克服稽查部门存在的“人情税”、“关系税”现象和加强部门配合
内 容 摘 要
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和称、其目的是通过查处各类税务违法行为，充分发挥其监督惩处作用、推进依法治税、促进税收征管、最大限度，保证国家财政收入。税收稽查促进了社会主义市场经济的稳定发展和有序运行。保征了税收财政职能的有效发挥。便于发挥税收监督职能，促进企业自我完善、自我发展。以确保税收征管质量，推动税务机关。总之，税务稽查工作是界定纳税人、扣缴义务人的纳税义务、扣缴义务履行程序的有效工具，是完善税收的重要环节，是维护税法权威、严肃税收法纪、惩处税收违法犯罪行为、培育良好纳税观念、实现依法治税，但是，在新旧税收征收管理体制的转换过程中，税务稽查工作也存在和面临一些问题，需要进行探索研究、制定对策，以促进稽查工作的顺利开展。
试论税务稽查改革
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和称、其目的是通过查处各类税务违法行为，充分发挥其监督惩处作用、推进依法治税、促进税收征管、最大限度，保证国家财政收入。税收稽查促进了社会主义市场经济的稳定发展和有序运行。保征了税收财政职能的有效发挥。便于发挥税收监督职能，促进企业自我完善、自我发展。以确保税收征管质量，推动税务机关。总之，税务稽查工作是界定纳税人、扣缴义务人的纳税义务、扣缴义务履行程序的有效工具，是完善税收的重要环节，是维护税法权威、严肃税收法纪、惩处税收违法犯罪行为、培育良好纳税观念、实现依法治税，但是，在新旧税收征收管理体制的转换过程中，税务稽查工作也存在和面临一些问题，需要进行探索研究、制定对策，以促进稽查工作的顺利开展。
一、我国税务稽查的形成和发展、特性及其原则
㈠我国税务稽查的形成和发展
税务稽查是一个历史范畴，是税收管理的重要手段，因而税务稽查与税收相办而生，其产生、存在和发展的基础是国家的产生和社会经济的发展.税务稽查作为税收职能作用得到充分实现的一种手段，必然随着税收的发展而不断发展的完善.。进入八十年代，特别是1984的开绐城市经济体制改制和全国工商税制改制以来，一方面，税收地位明显提高，税收作用 不断增强，税收参与国民收分配的力度不断加大，偷税与反偷税的斗争也日益突出，偷税、骗税等税收违法行为不断发生，有的相当严重，造成国家税收大量流失；另一方面，原在的“一员进户，各税统管，征、管，查集于一身”的征管体制已经越来越不适应新的经济形势和税制改革的要求.针对这一情况，部分基层税务机关开始试行征、管、查“三分离”或征管、检查“两分离”的征管模式.50年代税务查账队的启发建立了一批专门查处偷税等税收违法案件的队伍，称之税务稽查队.；进入九十的代，1993年1月1日《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》）实施后，根据规范执法的要求，各级税务局陆续将稽查队逐步改组为稽查分局，成为税务局的直属机构和专业分局，总局依照原《征管法》第八条及国务院的有关授权确立其是税务行政执法主体，1994年新税务制实施以后，根据总局的总体部署，各地税务局迅速把式作重心向征管、基层转移，积极推进和深化税收征管，国税、地税两大系统都 建立健全相应的稽查机构，充实稽查人员，各司其职，互相配合，形成专业税务稽查网络，稽查工作得到了普遍加强；1997年，全国从国家税务总局到省、市、县的各级国家、地方税务局层层设置稽查局，实行“一级稽查”，实现在信息化、现代化支撑下的税收征管专业化；2002年9月7日，国务院总理362号令又对税务稽查局的地位及职责从法律法规上得到了明确的认可。
㈡我国税务稽查的特征
1、税务稽查的主体特定性，即必须是税务机关依照国务院
规定下设并向社会公告且依法有税务检查权的税务稽查机构；
2、税务稽查对象的确定性，既必须是负有纳税义务、扣缴
税款义务及税法规定的其他义务的单位和个人；
3、税务稽查依据的法律性，税务稽查必须依照法律规定权
限和法定程序实施，在实施税务稽查过程中，管好法定程序执行不得超越权限，是保证税务稽查合法、有效的重要前提。
㈢我国税务稽查的原则
⒈坚持依法治税原则；坚持依法治税是税务部门做好税收工作的永恒主题，依法治税是依法治国的重要组成部分。只有始终坚持以税收法律法规为准绳，以国家有关政策和制度为依据，严格执法，依法行政，过罚相当，确保税法的严肃性和各项税收政策的贯彻执行。
⒉坚持依法独立原则；税务稽查机构作为税收领域的执法队伍，必须依法独立稽醒。在运用税收法律、法规时不受其他权力的支配，也不容光焕发其他权力干涉和阻挠。要彻底纠正“以权代法”坚持专业分工和监督制约原则，坚持规范、合理、高效原则，坚持、“以言代法”等有法不依、执法不严、违法不究的状况。对敢于支持原则、秉公执法的税务稽查人员，要坚决予以支持和保护。
⒊实事求是原则；税务机关同纳税人是矛盾的统一体，税务执法既要保证国家财政收入，又要维护纳税人的合法权益。因此，税务稽查必须坚持一切从实际出发，实事求是的原则。稽查中发现的问题，必须认真负责地查清各种情况，把种类数据核准，既不扩大，也不缩小。调查取证时，必须查明事实真相，做到事实清楚，证据确实充分，数据翔实准确、资料齐全，要按照证据的本来面目如实地去了解它，搜集它，不能先入为主，带着框框；不能牵强附会，不允许以个人的主观臆断、或迎合某种需要、或屈服于外界的压力而随意取舍，更不能弄虚作假。总之，税务稽查不仅要有求实的态度，还要注意运用辩证法全面客观地分析看待事物，力求结论符合客观实际。
⒋坚持群众路线原则；税务稽查必须依靠人民群众，加强与司法机关及其他有关部门的联系和配合。坚持群众路线原则，这是我国税收工作成功的经验。在过去的工作中，经过税务机关与有关部门、社会各界群众的共同努力，税收环境得到了改善，但其深度广度仍不能适应日趋激烈的偷税与反偷税、骗税与反骗税斗争的需要。因此群众路线原则要向其深度和广度拓展。
根据我国现行税务稽查的特性以及其形成和发展，再结合实际工作我认为我国现行税务稽查存在着以下几个方面的问题
(一)、稽查与征管关系不理顺
1、税务稽查的整体效能没有得到充分发挥。税收管理主要侧重对税收征管工作进行管理，而忽视了稽查对税收征管的促进作用。 自取消专管员管户制度以来，由于税收科技化管理水平不断的提高，多元化申报、集中征收、分类管理等手段，有效地促进了税务内部的规范化管理，但全社会纳税秩序、纳税意识还没有根本好转，税收管理过于强调登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率及一些形式上的规范，而忽视了对纳税人的基础管理，致使税收漏管户、申报不实等现象成为管理上的难点。这些问题又主要通过税务稽查才能发现和处理，但由于征管与稽查缺乏一定的衔接和制约，使得这类问题得不到根本治理，漏征漏管、申报不实等问题屡查不止。 2、税务稽查信息来源少，渠道不畅。税务稽查是主要靠掌握大量的内、外部信息确定案源的。目前从税收管理运行机制上看，由于地税信息化建设发展缓慢，难以实现稽查与征管数据联网，信息共享，加上缺乏有效的信息传递渠道，稽查信息搜集除有限的纳税申报资料，注销信息，协查信息外，从征收管理环节难以取得更多的稽查案源信息资料。 3、税务稽查对征收管理缺乏有效的信息反馈。日常稽查查出的征管问题不能及时反馈到管理部门，使管理部门不能及时掌握第一手资料，对存在的问题不能“对症下药”，使管理和稽查工作处于各管一段的局面，导致涉税违法行为屡查屡犯，不能从源头上进行根治。 4、税务稽查的“外查内促”职能没有得到充分发挥。税务稽查的职能作用包括二个方面的内容：一是对纳税人纳税情况的检查，二是对税务征收机关征管质量的检查。稽查部门“外反偷骗，内防不廉”是监督职能的双重内涵， 目前稽查部门仅仅体现了“外反偷骗”，而“内防不廉，内促征管”的职责尚未得到充分发挥。从税务稽查的实践看，有些企业存在的问题与税务机关内部职责不清，税法宣传不到位，个别税务干部业务素质不高，疏于管理，淡化责任，甚至贪图私利，以权谋私有关，但税务稽查不敢触及内部矛盾，很少从税务机关内部和税务干部自身找原因。
(二)、税务稽查的四个环节分离不彻底并且各环节都存在着不同的问题
按照国家税务总局《税务稽查工作规程》的要求，税务稽查应该实行选案、检查、审理和执行四分离，但许多税务稽查部门由于力量不足，分离不够彻底，实际工作中起不到互相监督，互相制约的作用。比如：检查与执行职责合并，审理忙于形式，检查环节职权过大案，同时，其他环节在实际运行过程中，也不同程度存在一些问题，可从其四个环节看出： 1、稽查选案缺乏科学性和准确性。
稽查选案应采取人机结合，随机抽样的办法，但目前只能实施人工选案。因为稽查机构尚未实行税、银、企、政府等联网，得不到企业经营状况和纳税申报等详细的综合分析资料，尤其是征收和稽查联系制度不够健全，使稽查选案工作只能依赖税务登记底册，税务所征收台帐，或是凭借老同志的主观印象。结果往往出现，一部分被选户实际已停产，或已在工商部门注销，有时认为是问题“大户”，但一到现场却是濒临倒闭的小户。—检查实施环节上的盲从，不仅造成人、财、-物和时间的浪费，更重要的是严重影响，了税务稽查的威慑力和办案效率。 2、税务稽查环节重实体轻程序。
一线税务稽查人员在实施税务稽查过程中片面强调将查补税款追缴入库，忽视执法程序，以至出现税务文书使用错误，送达对象不准确等程序不合法现象，影响了税务稽查案件的质量，直接导致税务行政复议案件的潜在危机。 3、稽查审理环节缺乏深度。
案件审理仅局限于对稽查报告及所附的简单证据的审核，有时还会人为淡化对证据是否充分、确凿，处罚是否得当，是否查深查透的审查，使稽查审理在某种程度上基本流于形式。 4、稽查执行缺乏执法力度。
案件执行仅停留在税款及罚款的催缴和责令限期缴纳上，而很少使用《征管法》赋予税务机关的扣压，查封暂停支付及委托银行扣缴税款等强制执行手段，影响稽查案件的入库率、结案率偏低。
（三）、税务稽查存在“抓大放小”、“鞭打快牛”倾向 由于各地税务稽查不同程度地承担着一定收入任务，并列入目标考核范围，甚至同稽查办案经费直接挂钩，导致传统的“收入型”稽查难以向“执法型”稽查转变。为了抓收入，稽查部门稽查重点往往倾向于查“大户”和“好户”，既极易造成重复检查和税负不公，给纳税大户和效益好的企业带来不必要的麻烦和苦衷，又造成忽视对“小户”和“差户”的稽查，从机制上放纵了他们偷逃骗税现象的日趋严重，形成税收的黑洞。
(四)、税务稽查的威慑作用没有得到充分发挥
威慑是税务稽查的最重要的作用，通过稽查，对违法人偷逃税等违法行为作出补税、罚款的决定，触犯《刑法》的移送司法机关处理，以促进纳税人自觉履行纳税义务，并对全社会起到警示作用，但据统计，全国税务稽查补罚金额却在以每年30％以上的速度递增，而且，有许多纳税人是屡查屡犯，税务稽查的威慑作用并未完全得到发挥。究其原因有二：一是片面追求“稽查面”的负面影响。近几年，上级主管机关把稽查面作为考核稽查工作的一个重要因素，同时在布置专项稽查任务时，也往往要求“稽查面”达到一定比例。其实，上级部门其目的是扩大查处范围，打击纳税人的饶幸心理，但在实际上作中确定“稽查面”时，应和稽查力量相结合，否则稽查部门为了完成上级下达的“稽查面”而走过场，不但问题查不深，而且还会给纳税人造成错误印象：偷税不可怕，稽查局查不出问题，为什么不偷税呢?从而形成极不正常的“稽查面”与偷税面成正比的现象。 ·二是处罚力度不够，影响稽查威慑力的发挥。长期以来，由于受计划经济的影响，认为企业是国家的，执行处罚，罚的也是国家的钱，罚款没有意义。进入市场经济后，又认为处罚过重会影响企业的发展，会影响招商引资。上述观念的影响可以说是根深蒂固的。基于上述原因，尽管新《税收征管法》相对于旧《征管法》对税收违法行为作了更为详尽的量幅处罚规定，如由旧法的“处以少缴税款5倍以下的罚款”修正为“处以少缴税款50％以上五倍以下的罚款”但量幅仍有过宽之谦，使稽查机关碍于各种因素，不便于从重处罚。再如刑事处罚,《刑法》中规定，“偷税数额占应纳税额10％以上并且偷税数额在1万元以上的，移交司法机关，追究其刑事责任”，但因为应纳税款等概念不清楚，执行起来很困难，出于各种因素考虑，稽查部门往往自行解释，能轻就轻，使刑法、税法及稽查的威慑力无从谈起。
（五）税务稽查的其他问题
1、税务稽查“囿于人情”现象严重 因多种因素的客观存在，税务稽查人员和稽查范围长期不作“变动和调整，极易使税务稽查人员和纳税企业建立人情关系，影响税务稽查的正常进行，严重制约税务稽查职能作用的发挥。
2、一支强有力的稽查队伍有待于建立。 （1）稽查队伍人员少，与纳税户多、稽查面广、工作量大的矛盾日益突出。（2）业务骨干少，人员结构不合理，素质参差不齐，难以适应日益繁重的稽查工作。 3、稽查良好的社会环境还未形成。
首先，国地税机构分设后，国税、地税稽查部门之间缺乏配合，依据职责相互隔离的现象时有发生，在85％的交叉管理空间里，却不能达到资料信息共享，案情与案源缺乏沟通与交流，重复检查，重复取证现象严重，形成巨大的资源浪费；其次，银行配合职责不明；最后，社会纳税意识淡薄。我国由于历史原因等因素，加之税收直接关系到各方面的利益分配问题，因此，有相当一部分纳税人纳税意识较差。 4、税务部门与与公安、检察、法院等司法部门的沟通乏力，税收司法保卫体系尚未建立健全的协作机制，税务稽查缺乏强有力的司法后盾做保障，打击税收犯罪的强制力难以实现，震慑作用不能得到充分发挥。
三、基于以上这些问题，结合稽查工作实践，我个人认为在新模式下加强税务稽查工作可从以下几方面予以考虑：
㈠加强政治业务培训，提高稽查人员素质 以人为本搞好税务稽查工作，稽查人员素质的提高应放在第一位。应制定全面的切实可行的培训计划，开展分类、分层、分岗位的全方位稽查专业培训，既要重视上岗专业培训、岗位业务培训，还要有目的，有重点地造就一批通理论、会查帐，懂法律、会操作微机、懂英语、WTO等有关知识的高学历、高层次、复合型稽查人才，以适应难度日益加大， 日益繁重的税务稽查工作的需要。
㈡理顺稽查与征管的关系
1、税务稽查要以高质量的税收征管为前提。目前的税务稽查应该建立在高度信息化的基础之上，与现行的新征管模式相适应。现行的征管目标是依托计算机网络和科学先进的稽查管理手段，对纳税人实现全面监控。其中科学先进的稽查管理，必须依托高度发达的信息网络。稽查是税收管理的最后环节，但与前期各个环节的管理是一线贯穿，紧密相连的。因此，稽查前各环节的管理质量，直接影响到稽查数据分析的质量，由于目前实行的“一级稽查”完全独立于征收管理环节之外，与纳税人的接触面相对减少，信息的采集几乎完全依赖于前期管理环节的数据，所以要提高稽查的效能，必须以提高征收管理质量为前提。 2、要建立稽查部门与征管部门的信息传递制度，充分发挥稽查职能作用。税务稽查的目的是“外查内促”，即针对检查中发现的问题，及时建议征管部门改进工作中的薄弱环节，提高征管工作水平和效率。税务稽查不仅是查补税款，关键是通过稽查发现征管中存在的管理问题，改进工作，提高征收管理质量。首先，征管部门在税收征管过程中，对一些带有普遍性的问题，在改善管理的基础上，应及时提交稽查部门组织检查，这样，才能建立一个广泛的案源渠道，使偷逃税等违法行为置于监控之下。其次，稽查部门在税务稽查过程中发现征管工作中的不足或税收征管人员存在的问题，应及时反馈给征管部门予以解决。再有，税务稽查与管理各部门之间应该建立一套规范的联系制度，把稽查征收管理各部门联系在一起，形成相互配合，相互协调，相互衔接，相互制约的格局，设置统一的信息传递文书，使纳税申报资料，税收管理资料，税收稽查资料在各部门之间规范传递。 3、提高税收征收管理和稽查管理的科技含量。为最大限度地适应现代化管理的要求，应该认真研究分析税收管理与稽查管理之间相互衔接，相互促进的各项业务需求，并据此开发相应的管理软件，建立科学的运行机制，以减少操作中的随意性和人为因素干扰，形成各方面既相对独立，又互为联系的有机统一体 。
㈢充分发挥稽查的威慑作用
1、确立“以点为主，以面为辅，查深查透”的稽查思路。要发挥稽查的威慑作用，就必须抓重点，抓大要案，把重点案件查深查透，才能给纳税人造成稽查可畏的心理，才能使纳税人懂得，“要想人不知，除非人莫为”。不管偷税的手段有多高明，都逃不过稽查人员的火眼金睛。这就要求稽查的上级部门改变片面追求“稽查面”的思想，降低“稽查面”在稽查工作中的重要性，把更多的精力用于指导稽查部门查深查透案件上，注重案件质量，提高稽查部门的威信。 2、充分赋予稽查局选案“主权”，完善举报案件管理办法。首先，根据国家税务总局《税务稽查工作规程》，税务稽查选案权在各级稽查局，上级部门、征管部门都不能确定稽查对象，他们提供的有关资料，只能作为稽查选案的重要依据，这就要求，上级部门和征管部门不能以指令性下达稽查对象。其次，国家税务总局的《举报案件管理办法》，只对举报人的权利作了规定，而对其义务未作明确规定，导致了大量虚假举报信，息的产生，影响举报质量，也浪费了稽查力量。建议国家税务总局对该办法作一补充，对举报人的义务，如不得虚假举报，不得追问检查的具体过程，不得以举报为理由干扰税务稽查工作等等，以便使举报质量上一个台阶。最后，为了弥补稽查面不足带来的负面影响，稽查中，可加大对以前多年度纳税情况的追溯检查力度。 3、加大税务处罚稽查力度，增强稽查执行手段是发挥税务稽查威慑作用的重要途径。首先要加大税务稽查处罚力度，使广大纳税人不敢偷税，要改变以前“只有偷税才能发家致富”，甚至以偷税为荣的变态心理。其次，要增强强制执行手段。探讨设立税务警察队伍，或者可效仿欧美国家的某些强制手段，如意大利滞纳金比率为滞纳税款的12%，刑事处罚方面，一般短的可判处6个月监禁，长的可判处10年监禁。这种严厉的处罚在一定程度上塑造了大多数西方人较强的纳税意识。
㈣彻底推行“选、查、审、执”四分离制度，解决四个环节运行过程中存在的突出问题 “选、查、审、执”四分离制度，是税务稽查工作制度化、科学化、程序化、规范化的要求，实现四个环节的彻底分离，按照四个环节的职责和要求开展稽查工作，对提高稽查案件质量，使稽查工作有章可循，有条不紊的开展，确保稽查职能实现将会起到十分重要的作用。因此，稽查部门要自觉实现四分离，上级部门要监督稽查部门实现四分离，同时，还要及时发现并尽快解决四个环节运行过程中存在的突出问题。 1、增加选案工作的科学性和准确性，尽快实现征管部门和稽查部门微机联网，实行以机选为主，人机结合的选案方法，同时要杜绝过去坐机关，等案源的做法，要积极地深入基层，搞好调研，寻找案源。要依靠准确的信息，有价值的线索，先进的分析方法，建立起一套科学的案源体系。 2、要克服稽查案件查处过程中重实体，轻程序倾向，提高稽查案件质量，减少和杜绝税务行政复议、诉讼案件的发生。我国许多税务行政复议、诉讼案件败诉，大多就是程序上不合法造成的。 3、充分发挥稽查案件审理环节审核把关的作用，提前介入税务稽查案件，提高审理的深度，保证稽查案件的质量。 4、加大稽查案件执行力度，用足用活《税收征管法》赋予税务机关的强制手段，增强稽查威慑力。
㈤克服稽查部门存在的“人情税”、“关系税”现象
1．要制定稽查人员岗位轮换制度，加大人员交流力度，避免因稽查人员长期不作变动和调整，使税务稽查人员和纳税企业建立人情关系，影响税务稽查的正常进行 ，造成有法不依、执法不严、违法不究的状况；或者因为被查单位与税务部门或其上级有各种千丝万缕地关系让稽查人员避重就轻，或能轻就轻，降低稽查处罚力度使刑法、税法及稽查的威慑力根本无从谈起，因而认真落实稽查案件复查制，复审制，加大对稽查案件的监督力度，对所有进行了稽查的案件无论有无问题都应向社会公布,接受监督,从而减少和避免了“人情税”、“关系税”现象。对稽查人员在查处案件过程中出现的违法违纪现象，一经查实，要严肃处理，不搞下不为例，不搞将功折过，在稽查部门要严格实施过错追究责任制，对违记人员决不姑息迁就。
2．加强部门配合
要建立国、地税稽查部门之间的工作联系制度。要统一国、地税稽查部门的稽查软件，并应加快与财政、金融、工商、司法部门的联网步伐，通过信息交换，实现信息资源社会共享，互通有无。还因税收司法保卫体系尚未建立健全的协作机制，税务稽查缺乏强有力的司法后盾做保障，打击税收犯罪的强制力难以实现，震慑作用不能得到充分发挥，所以税务部门特别要注意借助公安、检察、法院等司法部门的强制手段，提高稽查震慑作用，使稽查能够真正发挥“铁拳”的作用，更好的规范我国的税收次序，维护税法权威、严肃税收法纪、惩处税收违法犯罪行为、培育良好全民的纳税观念、实现依法治税。
参 考 文 献
中国税务稽查指南
金税杂志
中国税务报
中华人民共和国税收征收管理法
税务稽查工作规程
