1.存在监管真空。近年来，我国金融机构综合经营的趋势非常突出，多种形式的金融控股公司 已经出现，新修订的《商业银行法》为此预留了空间，管理层也通过不同方式传递了支持符合条件的机构进行综合经营的一项。但目前在监管层面，对于金融机构综合经营行为的监管仍基本处于真空地带。除银监会、证监会和保监会在监管备忘录中确定了对金融控股公司的主监管制度之外，对于金融控股公司的监管还没有更加细化的制度安排，在操作层面很难对相关机构的整体风险状况实施有效监管。
2.监管边界不够清晰，存在交叉和模糊地带。主要表现:一是随着业务范围的扩大和金融创新进程的加快，金融机构从事的某些业务活动的监管主体不够明确。以商业银行为例，其从事投资基金托管、代理证券业务、代理保险业务等，与证券、保险业务密切相关，并具有一定的替代性。对此类业务应如何监管就成为一个值得研究的课题。二是现行分业监管过程中，对金融机构开办新业务的申请，大都按照机构进行审批。当一项业务涉及多个监管机构时，往往需要付出较多的协调成本。例如开展股票质押贷款业务，需要在银行监管部门和证券监管部门之间协调，而不同部门对于同一业务的风险控制和管理意向存在较大差异，就会产生较高的协调成本。对于这些新业务，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。三是中国人民银行的监管职责不够明确。证监会、保监会和银监会相继成立后，为贯彻执行货币政策，中国人民银行仍保留了部分监管职能，但其实施监管的具体方式不够明确。
3.监管机构的独立性有待进一步加强。表现在两个层面：一是在总部层面。目前，我国三大监管当局均是国务院下设机构 ，需要对国务院负责并向其报告工作。当金融监管目标与国家宏观经济政策发生冲突时，其独立性会受到一定的限制。二是在分支机构层面。虽然三大监管当局对分支机构都实现了垂直管理，但在实际操作中，仍难免会在一定程度上受到所在地地方政府的影响。
二、金融监管体制设置的国际比较和经验
目前，国际上主流的金融监管模式大致有三种：一是分业监管模式，即在银行、证券和保险三个领域内分别设立专职监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。在具体操作层面，按照分业的依据划分，分业监管又包括两种模式，其一是机构监管（institutional supervision）,即按机构类别确定监管权限，而不管其经营的具体业务；其二是功能监管（functional supervision）,即按照机构从事的业务类别确定监管主体。以银行机构从事的保险业务为例，在机构监管模式下，应由银行监管当局负责监管，而在功能监管模式下，则由保险监管机构负责监管。二是统一监管模式，即由一个统一的监管机构负责对所有的金融行业、金融机构和金融业务进行监管。三是介于统一监管和分业监管之间的中间模式，具体包括牵头监管模式和“双峰式”监管模式。其中，牵头监管的核心在于在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，并指定一个牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作，通常情况下，该机构还对整个金融体系的稳定负有监管责任。“双峰式”监管模式的突出特点是将审慎监管职能与业务监管职能相分离，根据监管目标设立两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险；另一类机构则负责对具体的金融业务经营进行监管。一般而言，牵头监管模式更近似于分业监管，而“双峰式”的监管模式则更类似于统一监管模式。虽然从理论和实务的角度分析，上述几种监管模式各有优劣，很难找到一种适用于所有国家和地区的最优解，但近年来由分业监管向统一监管转变已经成为国际上比较突出的趋势，日本、韩国、爱沙尼亚等多个国家都在近几年内设立了统一的金融监管机构。由于我国目前实行的是分业监管模式，而且其他几种监管模式大致也经历了从分业模式转化的过程，因此在本文中，将重点对其他几种模式进行简要介绍，并对其利弊进行分析和研究。
（一）美国金融监管体制简介
作为世界最大的经济体，美国拥有庞大而完善的金融机构和金融市场体系。与之相适应，美国的金融监管体制也有着突出的特点。很多观察家认为，美国现行的金融监管体制是世界上最复杂的。观察美国金融监管体制的变迁，有两个重要的时间节点。一是二十世纪二十年代末至三十年代初的大衰退（the Great Depression）。在大衰退之前，美国金融业实行的混业体制，而监管则处于近乎缺失的状态。大衰退之后，《格拉斯——斯蒂格尔法》出台，美国的金融业转向分业模式，分业监管的监管体系也随之建立。二是1999年制定的《金融服务现代化法案》（Financial Services Modernization Act of 1999，简称GLBA），该法案全面重塑了美国银行与金融服务业监管的法律框架。在为金融机构混业经营开闸并催生了大量的金融控股公司的同时，也对原有的监管体制进行了大范围的调整。与金融控股公司的伞形结构（在控股公司下设有多家子公司分别从事商业银行、投资银行、保险等金融业务）相适应，调整后的美国金融监管体制也随之成为较为典型的“伞形”监管格局，美联储作为伞形监管者（Umbrella Supervision）承担对金融控股公司的主要监管责任，并对其他监管当局的监管职责进行协调。在现行的监管框架下，美国的金融监管机构包括联邦和州两个层面，在联邦层面，主要的监管机构包括美国联邦储备委员会（Federal Reserve）、货币监理署（OCC）、联邦证券监管委员会（SEC）和联邦存款保险公司（FDIC）等；在各州层面，主要包括银行监管机构和保险监管机构。据估计，各州的监管当局总数在100个左右。就职责而言，美联储在作为伞形监管者负责对银行控股公司和金融控股公司进行监管的同时，还与FDIC、OCC及各州银行监管当局共同负责对银行实施监管（有关银行监管职责的具体划分见附表）；SEC负责对证券机构实施监管；对保险机构的监管则由各州的保险监管机构负责。为维持这一复杂的监管体制的正常运转，各个监管当局之间必须保持密切的合作：一方面美联储作为伞形监管者，必须有能力在充分尊重其他监管当局权威的前提下，对金融控股公司的整体风险进行充分评估，并进而实施有效监管；另一方面，各个监管当局必须通过适当的方式实现信息共享，以避免出现监管空白点或重复监管。需要特别指出的一点是，美国现行监管体制有着非常独特的成因，它既是决策者应对经济、金融体制变化进行正常选择的结果，同时也反映了联邦权力和州权博弈的过程。虽然特殊的成因决定了美国的监管体制难以被全面复制到其他国家，但伞形监管的模式对于其他国家仍有借鉴意义。
美国银行监管体制及职责划分
机构名称 负责监管的银行类别
Federal Reserve 在各州注册的联邦储备体系成员银行
OCC 在联邦注册的银行
FDIC 在各州注册的非联邦储备体系成员银行
各州银行监管当局 在本州注册的所有银行
说明：1.根据美国法律，在联邦注册的银行必须参加联邦储备体系；
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