一、教育均衡的基本理论视点
二、城乡义务教育均衡发展的必要性
(一)义务教育机会均等是实现社会公平的基本要求。
(二)城乡义务教育均衡发展是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。
三、我国义务教育非均衡发展的因果关系分析
(一)历史因素与现实因素的延续关系
(二)客观因素与主观因素的辩证关系
1.从客观角度看
(1)自然地理因素。
(2) 人口迁移因素。
(3)经济及义务教育财政体制因素。
2.从主观角度看
(三)经济上的差距与义务教育上的差距之间的因果关系
四、推动我国义务教育均衡发展问题的建议
(一)完善义务教育投资体制
(二)政府义务教育投资重心上移
(三)实施义务教育城乡对口支援机制
(四)发展和完善农村远程教育工程实现教育资源共享
内 容 摘 要
在教育迈向现代化的征程中，义务教育均衡发展必须是与时俱进的。在均衡发展思想的指导下，国家应采取有效措施帮助、促进速度慢、办学条件差、办学水平不高的学校加快发展。同时，也要坚持教育均衡的内涵发展方略，面向全体学生，以学生为本，提高办学水平，高质量、抓特色、扬优势，进一步扩大优质的教育资源，满足社会发展的需要，为实现教育公平、构建和谐社会做出应有的贡献。
我国城乡教育均衡发展问题研究
温家宝总理说：“教育不公，是最大的不公”。我们国家正处于九年义务教育发展的重要时期。现在，城乡教育差距越来越大，学校教育差距越来越大，学生素质差距越来越大。教育不能均衡发展，严重违背了学校教育教学发展的自然规律。
一、教育均衡的基本理论视点
(一)教育均衡发展首先是政府责任。一方面，教育均衡发展应该成为政府发展教育，特别是实施义务教育的指导思想；另一方面，政府推进教育发展的主要职责是为教育特别是义务教育阶段公办学校提供均衡的办学条件，在资源配置、政策制定以及宏观调控等行政决策中体现教育均衡发展的指导思想。
(二)教育均衡发展是一种发展目标，更是一种教育发展过程；教育均衡发展是教育发展的目的，更是一种促进教育发展的途径。均衡发展本身不是目的，其本质的目标是追求一种理想、公平、高效、优质的教育状态。教育权利的公平是一切教育公平的基础，也是教育均衡发展的前提。
(三)教育均衡是人们相对于目前现实存在的教育需求与供给不均衡而提出的教育发展的美好理想；教育均衡首先是教育资源配置的均衡，教育资源配置的不均衡，是导致教育发展不均衡的主要因素。教育均衡的目标是教育需求与教育供给的相对均衡，教育资源配置的均衡是教育均衡的基础。
(四)教育均衡是经济均衡和社会均衡发展的基础。教育均衡是一个相对的均衡，一个动态的行为，每一个时期由于社会经济发展等多方面因素的影响有着不同的表现。教育均衡是由相应的经济关系所决定的，它是社会经济发展到一定阶段的必然结果。
(五)教育均衡发展是一个长期的、动态的、辩证的历史发展过程。教育均衡作为社会进步的重要标志，是相对的、具体的、发展的，绝对的教育均衡是不可能也是不现实的。均衡发展是一种理想的状态，是相对的均衡发展。唯物辩证法关于事物运动发展的普遍规律揭示，任何事物都是在矛盾运动中寻求暂时的相对的均衡发展。
(六)教育均衡发展是一个“平衡——不平衡——平衡”不断地螺旋式上升的循环发展的动态过程。教育均衡发展不能简单地理解为均等发展，它更加强调的是全面、协调、可持续的科学发展。其原因在于，均衡是动态的而不是静态的，是相对的而不是绝对的。均衡发展的过程是整体办学条件和水平提升的过程。因此，教育均衡更加注重的是发展的过程，而不是结果。
(七)教育均衡是教育发展的必然价值取向。在市场经济条件下，政府要为社会和教育发展建立一个公平规则。教育均衡是公民的基本教育权利保障和教育政策价值取向演变的必然趋势。
(八)教育均衡发展必须树立全面、协调、可持续的科学教育发展观，促进各级各类教育持续健康协调发展。
(九)实现教育的均衡发展，提高义务教育阶段的整体水平，就是要为所有就学儿童提供平等而高质量的教育条件。教育均衡的实质是政府作为控制社会运行的中枢与公共资源分配的主体，应该对全区域内的教育资源进行合理配置，以确保受教育群体和个体的权利平等。在义务教育阶段，受教育机会均等应体现为公民就学平等和受教育条件的平等。政府应办好每一所学校，为每一位学生提供相对平等的教育条件
二、城乡义务教育均衡发展的必要性
(一)义务教育机会均等是实现社会公平的基本要求。
教育公平是社会公平的基本组成部分，而义务教育的权利平等和机会均等，则是实现教育公平的基础。在现代社会里，人的基本教育权利，是人的生存和发展的基本条件之一。作为政府提供的最低标准的合格规范教育，保障的是人的基本人权和发展权利。所以，为所有儿童提供平等的义务教育权利和机会，是实现社会公平的基本要求，是政府必须承担的职责。为此，无论儿童出生于城市还是乡村，政府都应该为各地区提供均衡的经费，使他们接受相同条件和水准的义务教育。
(二)城乡义务教育均衡发展是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。
我国城乡二元经济结构突出，城乡居民收入差距日益扩大，如果不加以有效遏制，必将影响经济发展和社会稳定。农村教育，特别是农村义务教育的水平如何，关系到我国农村社会经济的发展。如果对农村义务教育投入不足，必然造成农村文盲增多、劳动力素质下降，使其陷入“落后—贫困—教育水平低下—更落后”的不良循环。人力资本理论认为，教育投资就是生产投资，通过接受教育，人们的经济决策效率得到了提高，人们的获利能力也相应得到了提高。而且在经济欠发达地区，如农村，初等教育的投资收益率是最高的。因此，加大对农村义务教育的投入是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。
三、我国义务教育非均衡发展的因果关系分析
在理论研究中，仅仅指出差距是不够的，还应当追溯其原因，而且需要对其原因进行正确的判断。造成我国义务教育发展中存在差距的原因既有历史因素又有现实因素，既有客观因素又有主观因素。
(一)历史因素与现实因素的延续关系
包括义务教育在内的整个教育在现实上的差距，是其在历史上的差距的延续，其中的影响因素也部分地由历史延续到现实之中。从历史角度看，尽管我国具有重视教育的传统，但教育发展在古代就存在着差距。在古代经济发达的地区，人们重视教育的理念较为浓厚、稳定，文化繁荣，各级教育设施较多。从清末洋务运动开始，近代教育发展的重心开始向沿海地区和城镇转移。在中华民国阶段，虽然大力推进国民教育体系的建设，但教育发展较好、较快的仍多集中在经济富庶的地区和城镇。这种非均衡状态在建国以后虽然得到很大改变，但仍不同程度地延续下来，因而使一些地区义务教育的发展缺少历史基础，客观上造成义务教育目前的非均衡状态。
因此，在分析义务教育目前的差距时，不应忽略其历史因素所起的作用，不能割断历史因素的延续。正如任何对现实与未来不利的历史积淀都需要在现实与未来的发展进程中逐步改变、祛除一样，对义务教育均衡发展不利的历史因素也需要在其现实与未来的发展进程中逐步改变和祛除，同时对义务教育均衡发展的有利因素也需要逐步形成。于是，尽管我们必须“只争朝夕”，但也必须认真地意识到推进义务教育均衡发展是一个长期的历史进程。
(二)客观因素与主观因素的辩证关系
1.从客观角度看，造成我国义务教育目前差距的现实原因主要有：(1)自然地理因素。在山区、牧区以及广袤的高寒地区，人类生存环境恶劣，人口密度小，义务教育适龄人口居住地极为分散，使义务教育学校难以形成适度规模，增加了教育成本。(2) 人口迁移因素。上述地区的居住人口多为少数民族，其民族文化、生活习俗以及人权因素等使他们难以集体迁移到其他地区，也难以根据劳动力的市场调节而实现个人的区域流动。此外，庞大的农业人口携家在全国范围内的城镇间流动，一方面使农村地区义务教育学校的规模缩小或生源不稳定、布局调整困难，并由此严重影响教育成本，另一方面造成城镇义务教育学校的诸多困难。同时，农村留驻人口和流动农业人口的“超生”又加剧了农村义务教育的公共财政压力。(3)经济及义务教育财政体制因素。我国各地经济发展水平存在较大差距，建立在此基础上的以行政区划为主的公共财政体制，虽然可以避免“平调”的平均主义，但它在客观上造成各行政区划之间公共财政资源的很大差距。义务教育公共财政体制又建立在以行政区划为主的公共财政体制的基础之上，这就在客观上导致各行政区划之间义务教育公共财政资源的很大差距。
2.从主观角度看，造成我国义务教育目前差距的现实原因，主要是许多地方政府未能真正认识到义务教育及其“均衡化”的战略重要性，未能将其放在促进经济可持续发展与社会“和谐发展”的战略高度，未能切实落实教育尤其是义务教育的战略地位，政府不能依法执行义务教育公共财政预决算制度，学校经费严重短缺。更有甚者，有的地方政府人员挪用义务教育公共财政资金，非法占用、转移、拍卖公立义务教育学校资产等。此外，政府某些教育政策的失误如集中巨额公共教育财政资金用于少数“窗口学校”、“示范性高中”等建设，也导致了义务教育发展中的差距。
在承认上述两者都是影响因素的前提下，需要确定的是：究竟是客观因素还是主观因素在根本上造成了义务教育的差距？如果用“物质与精神相互关系”的哲学思想来解释，那么答案应当是清楚的：一方面，主观因素在一定程度上可以改变客观因素、最大限度地利用客观因素中的积极方面并限制消极方面。这就可以解释为什么同样是经济困难地区，主观因素使有些地方的义务教育发展得好些，而有些地方的义务教育发展得就很差；为什么同样是经济发达地区，一江之隔的两片地区义务教育的发展水平却存在很大差距。另一方面，客观因素是造成义务教育差距的根本原因。这也可以解释为什么尽管有些经济困难地区做出了巨大努力，但是其义务教育发展水平及均衡状态仍然落后于不甚努力、根本不努力甚至主观上反向而行的某些经济发达地区。因此，无论在理论研究还是在政策制定中都不能夸大人的主观因素在义务教育发展中的作用。
(三)经济上的差距与义务教育上的差距之间的因果关系
一般情况下，当义务教育公共财政体制建立在以行政区划为主的公共财政体制的基础之上时，经济上的差距导致了义务教育上的差距。而义务教育上的差距又导致了弱势群体发展起点的不公平，进而维系并扩展了人们在经济上的差距。从逻辑学角度看，两种差距互为因果关系，但从哲学角度看，经济上的差距是义务教育上的差距的决定性因素。正因为如此，即使在发达国家，当它们实行以行政区划为主的公共财政体制时，经济的区域差距也使其义务教育存在区域差距、城乡差距和公立学校之间的差距。虽然它们也实行中央财政的补贴，但那只能保障弱势地区的义务教育不低于最低标准或基本标准，却不能保证弱势地区的义务教育发展水平都接近或达到发达地区的同等水平。如果忽略经济差距对义务教育差距的决定性作用，而过分强调义务教育差距对经济差距的作用，那么在研究中就会违反哲学的基本原理，在政策制定中就会产生不切实际的理想主义。
四、推动我国义务教育均衡发展问题的建议
(一)完善义务教育投资体制
增加教育投资总量从整体上看，投入不足、经费困难一直是制约我国义务教育发展的重要因素。随着社会的进步、经济的发展及义务教育的实施，人们对教育的需求日益增大，而教育却没有能力满足人们在教育数量和质量上的需求。因此，产生了教育需求无限增长和有效资源供给不足之间的矛盾。所以，只有不断加快经济的发展，不断扩大优质教育资源，合理有效地利用教育资源，才能在一定程度上解决人们对教育的绝对需求，才能有利于缓解教育资源紧缺的现实状况。各级政府必须加大对教育的财政支持力度，提高教育经费所占GDP的比重，争取尽快达到世界发展中国家的4%的水平，或者更高的水平，确保义务教育经费“三增长”即中央和地方政府义务教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长；生均义务教育费用逐步增长；义务教育教师工资和生均公用经费逐年有所增长。通过发挥政府财政对教育投入主渠道的作用，提高政府对我国教育成本分担的比重，可以从根本上解决我国教育经费严重短缺的问题。
(二)政府义务教育投资重心上移
1.合理安排中央与地方政府的义务教育投资负担比例
借鉴国外的经验，应确立中央政府对义务教育经费投入的比例在50％左右；省级政府投入的比例约为30％;市、县两级政府分担其余义务教育经费的20％的比例。这样的比例才更科学合理，更有利于我国义务教育的均衡协调发展。
2.中央或省级政府负担义务教育教师工资
以此来减轻地方政府尤其是县级政府财政的压力，从而可以使县级政府可以把更多的教育经费投入到改善教育教学条件，也可以稳定教师队伍，提高教师队伍的质量。
3.建立规范的义务教育财政转移支付制度
义务教育财政转移支付是指上级政府给予下级政府用于义务教育发展的财政补助，目的是弥补下级政府义务教育的财政缺口，解决地区间义务教育财政的不平衡问题。
义务教育具有公共产品性质，有很强的外部效应，政府必须对发展义务教育承担起最大的责任或者全部责任。我国经济发展东西部存在较大差距，为维护义务教育公平，中央政府必须加大对中西部地区的义务教育财政转移支付力度。当前我国义务教育财政转移支付制度存存在诸多问题，比如专项转移支付量少面窄，多为一次性投入，不能缩小地区间经常性经费差距；缺乏规范化管理和监督机制，义务教育转移支付被挪用、截留；配套性补助中配套比例设计不合理等，所以，必须建立规范的义务教育财政转移支付制度，可以采取的措施有：加大专项转移支付力度，使之成为义务教育经费的稳定来源；实施义务教育转移支付的监督机制，防止转移支付被挪用；借鉴国外经验 ,制订科学、合理的义务教育转移支付测算制度等。
(三)实施义务教育城乡对口支援机制
在教育严重失衡的地方，政府要对这些弱势群体和薄弱学校采取一些补偿性措施。这样才可以加快各地的教育均衡发展。政府要在宏观调控上加大对贫困地区的政策扶持和财政投入力度。薄弱学校改造是一项整体工程，除了硬件建设有较大的投入外，软件建设也必须引起高度重视。教师是学校现代化的第一资源，优化教师队伍建设是促进义务教育均衡发展不可或缺的重要因素。要加快中西部地区和农村地区义务教育的发展必须增强学校师资力量。要解决中西部地区和农村教师数量不足、水平不高，特别是骨干教师短缺问题，应建立东西部地区学校和教师的城乡交流制度，进行对口支援；在县域内应建立校长、骨干教师的校际定期流动和定期轮岗制度，促进学校师资均衡发展，缩小城乡间教师资源配置的差距，从而加快实现城乡义务教育均衡发展。教育主管部门还要通过一些优惠政策鼓励优秀毕业生和优秀教师到农村学校任教或示教。同时, 还要选派中西部地区学校和农村学校的教师到优质学校跟班进修。
(四)发展和完善农村远程教育工程实现教育资源共享
信息社会到来的一大标志就是以网络技术为支持的资源共享的实现，因此，可以建立一个中心教育资源库，此外每个学校建立一个局域网，以网络中心的辐射功能实现区域内的教育资源分享和交流。我们可以充分利用远程教育资源, 实现资源共享。农村学校可组织教师通过观看教学光盘, 学习模仿名师的教学, 因地制宜, 提高本土教师的教学水平。但在此过程中需要大力提高西部和农村教师的教育技术能力，需要对教师进行专门的教育技术培训。另外，目前我国的远程教育资源比较匮乏，需要国家加大对远程教育资源的投资力度，加快教育信息化资源建设，从而使远程教育对实现城乡义务教育均衡发展做出更大的贡献。
总之，在教育迈向现代化的征程中，义务教育均衡发展必须是与时俱进的。在均衡发展思想的指导下，国家应采取有效措施帮助、促进速度慢、办学条件差、办学水平不高的学校加快发展。同时，也要坚持教育均衡的内涵发展方略，面向全体学生，以学生为本，提高办学水平，高质量、抓特色、扬优势，进一步扩大优质的教育资源，满足社会发展的需要，为实现教育公平、构建和谐社会做出应有的贡献。
参 考 文 献
[1] 中华人民共和国主席令.第52号. 《中华人民共和国义务教育法》. 2006年6月29日修订通过
[2]教育部:二ΟΟ六年全国教育事业发展统计公报[J].中国职业技术教育.2007（8）
[3]教改30年：《教育公平由“量”向“质”的转变》. [J]中国教育报.2008年11月12日第4版
[4] 市教育信息中心.《江苏省教育厅有关改善中小学办学条件的文件》.苏教合 [2006] 1 号
[5]佚名.《省教育厅关于推进“校校通”工程建设意见》.江苏省教育厅
[6] 转型期中国重大教育政策案例研究课题组编.《缩小差距—中国教育重大政策》[M].北京.人民教育出版社.2005年版
[7]汪丞. 《中小学教师流动的问题与对策》. [J] 《教育管理研究》.2005年第3期
