论行政不作为及其救济(三)

    （一）损害行政相对人、国家和社会公共利益

    行政行为是通过国家行政机关及其工作人员，以作为和明示的方式体现的，这种作为义务往往是法律赋予的必须履行的。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人、国家和社会的公共利益受到损害，尤其是公共利益更容易受到损害。如甲非法占道经营，市民向城管部门举报后，城管执法人员却置之不理，未采取必要的制止措施，后导致道路堵塞，发生踩踏事故。城管执法人员的这种行政不作为行为就损害了行政相对人、国家和社会的公共利益。

    （二）导致行政腐败的重要表现

    行政不作为是行政主体没有按照相应的法律法规履行或者完全履行职权和职责行政义务，这往往是其中的腐败所致，这种腐败带来的不利后果，使行政相对人的合法权益和社会公共利益得不到有效的保护。如某工厂非法排放工业废水，群众向环保部门举报后，由于环保执法人员收取了该工厂的好处费，到现场看了之后，并未采取有效的措施，后导致排放区的人畜饮水严重污染。环保执法人员的这种行政不作为行为就是由于腐败而造成社会公共利益得不到应有维护的具体体现。

    （三）不利于法治国家的建设

    依法行政是现代法治国家的重要标志。也是推进我国法治社会建设进程的重要手段，它要求行政主体的行政行为必须要严格依法、严格执法、严格守法。而行政不作为却是与此相悖的，它让行政相对人的合法权益受损，社会公共秩序不能维持正常运转，会对建成社会主义法治国家带来不利的影响。

    四、我国行政不作为救济制度及存在的主要问题

    （一）目前我国的行政不作为救济制度

    1．行政复议。《行政复议法》第6条（8）、（9）、（10）项规定，公民、法人或者其他组织可以对认为符合法定条件，申请行政机关颁发许证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的行政不作为，依法申请行政复议。为畅通复议渠道，切实维护公民、法人或者其他组织的合法权益，2007年颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，行政复议机关必须受理符合法定条件的行政复议申请。同时，条例第16条规定明确了《行政复议法》第6条（8）、（9）、（10）项规定的行政复议申请期限。

    2．行政诉讼。《行政诉讼法》第11条（4）、（5）、（6）项规定，公民、法人或者其他组织可以对认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的等三类行政不作为行为提起行政诉讼。

    3．国家赔偿。行政不作为造成行政相对人合法权益受到损害时，能否获得国家赔偿？我国《赔偿法》没有明确的规定，但理论界的在这个问题上的观点基本一致，都认为相对人的合法权益受到损害时，应该得到国家赔偿。在实务界，也有相应的一些经典案例支持理论界的观点。因此根据《行政诉讼法》第67条：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员做出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”之规定可以推定，行政不作为也同样适用本条规定，受害人可以取得法律赔偿的权利。

    （二）我国行政不作为救济制度存在的主要问题

    1．救济范围狭窄。

    （1）行政复议申请人和行政诉讼原告范围狭窄。《行政复议法》第10条第3款规定：“同申请行政复议具体行政行为有厉害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”同申请行政复议具体行政行为有厉害关系的其他公民、法人或其他组织不具备申请人资格。根据《行政诉讼法》第41条规定，行政诉讼的原告是认为具体行政不作为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。因此排出了相关主体为他人或公共利益提起行政诉讼救济的可能。上述的规定，一方面不利于保护公民、法人或国家的利益，另一方面也不利于对行政主体行使行政行为的监督。

    （2）受理范围狭窄。根据行政复议法和行政诉讼法的相关规定，只有具体的行政不作为行为才能被纳入行政申请或行政诉讼的受理范围，而抽象行政不作为行为不纳入行政复议或行政诉讼的范围。根据行政诉讼法11条的相关规定，行政不作为行为侵犯到相对人的人身权、财产权时才能纳入受理范围，其他权利受到侵害不能纳入行政诉讼的受理范围。因此，上诉规定在一定程度上限制了申请人的复议和诉讼权利，同时也不利于全面保护相对人的合法权益。

    2．行政复议机构缺乏相对独立性。根据《行政复议法》的规定，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。各级人民政府和各行政职能部门都下设和掌管的有分管行政复议的工作机构，这就使我国各个地方的行政复议机构和操作程序不能相对统一。加之行政不作为具有隐蔽性，复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而支持原行政机关的工作，有时甚至行政复议机关对复议要求不作为。复议机构没有自主权，导致行政救济机构缺乏相对独立性和权威性，制约着救济制度功能的发挥。同时，对于行政复议人员的行政不作为，并没有纳入《行政复议法》的行政复议范围，不能够使此种行政不作为得到很好的救济。

    3．赔偿制度不健全。

    我国行政不作为赔偿制度存在规定不明确，赔偿主体不明确，赔偿范围过窄等一系列缺陷。如《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。该规定未明确行政不作为是否可以申请国家赔偿。所以，当行政不作为损害相对人的利益时，应否获得赔偿，获得多少赔偿、如何获得赔偿都是不明晰的，当事人能否获得赔偿很大程度上都取决于受理个案的裁判者。

    五、我国行政不作为救济制度的完善

    （一）扩大行政不作为的救济范围

    1．应扩大行政复议申请人资格的范围。复议申请人不仅包括自己的合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织，还应包括认为行政不作为侵犯了公共利益的公民、法人或其他组织。

    2．应扩大行政诉讼原告资格的范围。建立国家公诉制度，即指将特定的国家行政机关及其工作人员确定为公共利益的代表，启动或参与行政不作为的法律监督机制，维护公共利益。如德国就建立了这样的诉讼制度，他们将各级地方检察机关及其工作人员确定为公共利益的代表，参与到各级法院的行政诉讼之中。根据我国的实际情况，可将各级检察机关及其工作人员确定为公共利益的代表，向各级法院提起行政诉讼，以维护公共利益。