浅谈行政诉讼起诉条件的审查顺序(二)

浅谈行政诉讼起诉条件的审查顺序(二) 浅谈行政诉讼起诉条件的审查顺序

二、裁定适用依据需要顺序的原因

（一）能提升效率

明确而合理的裁判顺序，对于审判人员而言就像民事的请求权基础一样，能够最简单明了的理清思绪，在程序审查阶段能够更有效率的审查案件。虽然在个案中，审判人员能够跳开顺序直观的发现某一标准存在问题，进而作出相应的裁定。但对于整个司法进程来说，标准化、规范化的流程不仅仅适合现有审判人员审案，也有利于新进后进人员能够更加有效地参与司法工作中去。同时审判人员只对一个条件进行判断，也有利于加强审判人员自信和司法自信。

（二）有利于他案参照

确定审查的先后顺序有利于本案当事人了解个案案情，知道某一个条件不符合时，其前的相应条件都是满足的，便脱离了以往的迷茫情绪。对于他案当事人来说则能够更好地参照并对比自身情况，根据类似地案件可以逐条逐层逐次地检查核对条件满足情况。只有这样，才能最大限度地统一法院的裁判标准，也让原告提起诉讼有更为稳定的预期。

三、审查诉讼要件顺序确定

（一）诉的利益之远近

《行政诉讼法》第 49 条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”以及 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第53条规定：“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。”现行行政诉讼法在保障诉权行使的正当性方面，其制度设计主要是关于起诉条件的规制，不符合起诉条件的，认定为起诉不合法，或不予立案或驳回起诉。根据《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》中所诉“除本条规定外，本法的其他一些规定也是起诉条件。”[ 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》，法律出版社 2015 年版，第 112 页。]因此概括可知法定的起诉条件包括原资格、请求权基础、受案范围、起诉期限这几个当面的内容。对于这些起诉条件我们无法严格要求行政诉讼的原所提的诉讼能够全部符合这些条件，但审判人员在审查案件时应当严格审查这些条件，并依据一定的顺序对其进行逐条核对。

诉权是公民的一项基本权利，需要得到充分有效的保障。对于原告而言，诉权还是一种强制特权，即为自己的利益强制启动诉讼。这种强制性不但表现为被告不得不听取原告的指控，接受对其裁判的要求，也表现为对被告的强制应诉。由于法院事实上不可能对原告提起的任何请求都进行实体上的审理并作出实体上的判决，因而有必要对原告的诉讼请求是否具备司法裁判的必要性和实效性进行审查。这就要求审判人员在对一个纠纷进行实质审查之前，首先需要对原告是否具有诉的利益进行审查。

诉的利益可以从三个层面分析：一是司法审查权行使的界限，这构成了法院或者国家实施行政诉讼制度的必要性和实效性；二是在特定当事人之间纠纷有无必要进行审理和判决，即当事人适格或者正当当事人的问题，如果诉不是在适格的当事人之间进行，就没有实际意义，也就没有判决的必要性和实效性；三是对于特定的诉讼请求，是否具有进行本案判决的必要性和实效性（狭义的诉的利益）。[ 参见张卫平：《诉的利益：内涵、功用与制度设计》，载《法学评论》2017 年第 4 期。]根据我国行政诉讼制度设计情况而言，对诉讼要件的审查，主要包括对受案范围、当事人适格、狭义的诉的利益的审查，以及对是否属于重复诉讼、是否存在法律规定的不得起诉的情形等诉讼障碍事由的审查。

原告资格和被告资格属于第二个层面：在特定的当事人之间的纠纷有无必要进行审理和判决，其中原告资格的确定比被告资格的确定更为迫切，只有确实是受到行政行为影响的人才有权利对行政行为的作出方提前诉讼；请求权基础意味着从诉讼客体的角度考察判决的必要性和实效性问题；受案范围是最为广义的诉的利益的体现，仅针对行政诉讼而言，就是原告是否是针对行政行为起诉或是否针对的是法律法规明确规定属于行政诉讼内容的行为；起诉期限则是提起行政诉讼的障碍事由，属于保证政府公信力和维持社会稳定的要求。

对于上述几项诉讼要件而言，从诉的利益由远到近排列分别为受案范围、原告资格、被告资格、请求权基础、起诉期限，对于一个不符合受案范围的起诉，即不属于行政诉讼的管辖范围，此时也无须再讨论原告资格、被告资格等问题，并且受案范围相对于其他诉讼要件要素，对案件事实的认知、掌握程度也相对较低，对于明显不属于行政诉讼受案范围的起诉，法院是可以迳行裁定的；在符合受案范围的前提下，首先需要考虑的是原告是否能够提起行政诉讼，以及被告是否需要进入诉讼，如果不解决原告资格问题，就贸然将被告强制卷入诉讼，显然对被告并不公平；在原、被告都适格的前提下，就需要对原告提起的诉讼请求是否有相应的事实依据或者请求权基础作出判断；由于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第 4 条第 4 款规定了“被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任”，因而起诉期限问题原则上是被告的抗辩事由，属于后置的起诉条件事项，影响着诉讼要件的成立与否；将其作为障碍事由置于最后是为了当事人能够对其所起诉的行政行为是否有诉权做出判断，即如果法院是因为超过起诉期限而驳回起诉，那么起诉人在起诉期限内是对这项行为有诉权的，只是为了政府公信力和社会稳定而丧失了这项权利；如果是因为起诉条件不满足，则起诉人从根本上就不具备这起案件的诉权。

（二）诉讼要件之间互动

    诉讼要件并非一成不变，一直处于发展之中。其中最为明显的是受案范围。近年来我国行政诉讼受案范围在日益扩大，受案范围的扩大会促进原告资格的发展，原告资格的拓宽也会促进受案范围的扩大。 正是在这个意义上，行政诉讼的范围也意味着对当事人资格的确定。当然两者并不是绝对的正相关关系，也不是绝对的此消彼长。 我们可以通过行政诉讼受案范围来掌握行政案件原告资格，也可以通过应用原告资格的概念检查判断具体行政行为是否属于行政案件受案范围。

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