（二）行政复议调解适用范围在实践中的创新
为了充分发挥行政复议调解的积极作用，我国许多地方都积极拓展行政复议调解的适用范围。如：《湖北省行政复议调解处理办法》第九条中规定了7项可调解内容，《吉林省行政复议调解办法》第九条规定了6类调解内容，《山西省行政复议调解和解办法》第四条规定了10类可调解、和解的情形，《杭州市行政复议调解工作暂行规定》第六条把调解适用范围设定为6类，《义乌市行政复议调解工作暂行办法》第七条将调解适用范围设定为7类。可以说，行政复议调解的外延在不断扩大。
在行政复议实践中，调解也被广泛运用。以浙江杭州市为例，该市坚持“能调则调、当调则调、应调及时调”的工作策略，2008年度协调解决行政复议案件105件,同比增长25%，其中改善、保障民生类复议案件约占29%，解决停车难、行车难类案件约占50%，针对群体性复议案约占9%，保障市重点工程的案件约占11%。（注7）由此可见，在行政复议调解中，其他案件的比例已远超《行政复议法实施条例》所规定的两大类情形。
因此，笔者认为应积极学习和借鉴行政诉讼调解的有益经验，总结行政复议调解在实践中的运用经验，将下列案件纳入调解范围：
1.行政机关不履行法定职责的案件：行政机关不作为案件往往是由于各种原因，导致行政机关不履行法定职责。这类案件事实简单，经过复议机关的调解，作为被申请人的行政机关在复议审查期间履行了法定职责，申请人往往会撤回行政复议申请，因此，释法说理易得到复议当事人的理解和支持。
2.具体行政行为存在瑕疵或不适当的案件：对一些执法程序有瑕疵、适用依据不全或不当的复议案件，复议机关采用行政调解的方式，让执法机关及时自查自纠，既可获得当事人的谅解，化解行政争议，又可帮助执法机关提高依法行政的水平，强化其有权必有责、用权受监督的法治理念。
3.相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件：社会在发展，行政管理面临许多新的课题，由于立法活动滞后，往往存在规定不明确甚至缺乏规定的情况。当有些事项需要行政权介入时，行政行为容易发生偏差。对于这类案件，复议机关可以结合当地经济和社会发展的实际情况，多从行政行为的合理性角度出发进行调解。
4.可能引起群体性冲突或对国家利益、公共利益和社会稳定可能造成较大影响的案件：一些涉及土地征收、房屋拆迁、劳动和社会保障、资源环保等案件敏感性强，社会关注程度大，往往动一牵百，关乎社会的和谐稳定。因此，行政复议机关在办案过程中更应当积极协调，通过耐心细致的疏导工作，来增强老百姓对行政执法工作的理解和信任，促进执法和谐和社会和谐。
5.涉及双方行政行为的案件：双方行政行为是指行政行为必须由行政主体和行政相对人双方意思表示一致才能成立的行政行为，如行政合同、行政委托等。这些行政行为的产生基于双方的自愿和合意,不具有单方意志性,也不具有行政法律关系的不对等性,是在平等的基础上形成的。因此，产生纠纷时可以按照合意调解的原则来解决。
6.涉及行政机关对平等主体之间民事争议所作的裁决、认定等案件：行政裁决、认定是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决、认定的具体行政行为。这类案件法律关系较复杂，大多属于因民事争议而引发的行政争议，因而要避免就事论事，可以通过积极协调民事争议从而一并解决行政争议，达到“定纷事止、案结事了”目的。
四、行政复议调解制度的运行程序
《行政复议法实施条例》规定了行政复议案件调解的范围，但没有规定调解的启动、主体、方式、时限、结果处理等必要的程序来约束调解行为，调解的灵活性容易被滥用，从而可能导致结果的不公正。这就需要对调解的运行程序加以规范。从实践来看，行政复议调解工作在程序上还存在亟待规范、明确之处：
一是在调解启动环节，必须是行政复议申请人或被申请人单方还是双方提出调解需求，行政复议机关才可启动调解？其提出的方式除书面外能否通过口头、电子邮件、传真等手段来实现？行政复议机关能够主动向双方当事人发起调解动议？二是在确定调解主体环节，是否行政复议机关内设的法制机构就是调节主体？具体调解工作由谁来实施？本着监督的原则，行政复议机关纪检监察部门是否需要介入？三是在调解时限环节，行政复议调解应在何时结束？四是在调解步骤环节，调解人在受理调解后是采取何种方式进行调解？手续如何？五是在调解结果环节，是否都需要制作调解文书？调解文书如何制作？经调解申请人撤回复议申请的又如何处理？这些都有待进一步规范。
针对上述问题，笔者认为应从以下五方面入手来确定调解的程序：
1.启动调解。一般可分为三种情形：一是由行政复议申请人或被申请人单方提出，而另一方同意调解的。二是双方共同提出。三是行政复议机关依职权提出调解建议经双方当事人同意。因此，无论是哪一种情形，其前提必须要征得行政复议申请人和被申请人双方同意，否则，不能启动调解。在受理申请环节，复议机关应本着高效、便民的原则，可接受双方书面、口头、电子邮件、传真等多种申请方式。但口头提出的应该记录在案并经双方签字确认。
2.确立主体。（1）《行政复议法》及其实施条例都明确规定：行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构,具体负责行政复议事项。行政复议调解是行政复议一种审理方式，因此法制机构是复议调解机构。（2）具体办理行政复议人员较了解案情，有利于调解成功，且在调解不成的情况下由其继续进行审理可提高复议效率。因此,具体办理复议案件的人员可以成为调解主持人。（3）为保证调解的公平公正，行政复议机关可邀请其纪检监察部门有关人员参与调解全过程。（4）为提高行政复议解决行政争议的有效性和公信力，国务院法制办正在积极稳妥地开展行政复议委员会试点工作，“吸收专家学者等专业人士和外部力量参与案件审理”。(注8)这也为下阶段调解主体指明了方向。
3.明确时限。一是把握前提：行政复议调解是行政复议的一个环节，因此，调解时限应不超过行政复议案件的法定期限（一般为2个月，情况复杂的可延长不超过30日）这个前提。二是留有余地：应考虑到调解不成功的可能，以及行政复议决定书现行的各级审签制度，行政复议机关应留出15天左右时间进行行政复议裁决程序。
4.讲求步骤。（1）拟定方案：调解程序启动后，调解人员要弄清案情，初步拟定调解方案,包括调解的方法,案件的重点、难点,解决问题的基本意见等等。（2）选择方式：调解人根据情况选择矛盾双方在一起“面对面”协商或始终只与一方单独会晤的“背对背”的方式进行调解。（3）把握关键：调解人员在调解时一是要向当事人表明身份并告知其在调解中享有的权利和承担的义务，如要求调解人员回避的权利、进行陈述申辩和按时提交证据材料的权利、终止调解程序的权利、自行处分权利(力)的权利、提交真实的证据材料的义务、陈述真实事实的义务等等。二是要始终保持中立的态度,让双方当事人心悦诚服。（4）注重记录：在协商中各方面的意见应当记入笔录并由当事人或其代理人签字、盖章，以备作为制作行政复议调解书的依据。
5.结果处置：重点把握两个环节，一是《行政复议调解书》制作环节，当事人经调解达成和解协议的，复议机关应制作《行政复议调解书》，载明下列内容：（1）申请人姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务）；（2）被申请人名称、地址、法定代表人姓名；（3）申请人申请行政复议的请求、事实和理由；（4）被申请人答复的事实、理由、证据和依据；（5）行政复议认定的事实和相应的证据；（6）调解的基本情况；（7）调解结果；（8）申请人、被申请人履行调解书的义务；（9）日期。同时，对申请人经调解撤回复议申请的，也应制作《行政复议调解书》，申请人提交撤回行政复议申请，复议机关根据申请作出决定，行政复议终止。二是《行政复议调解书》履行环节，《行政复议调解书》加盖行政复议机关的印章，并经申请人、被申请人签字或者盖章后，即具有法律效力。当事人不履行《行政复议调解书》约定的义务时，另一方可以申请法院强制执行。
结语
《行政复议法实施条例》中首次规定将调解运用到行政复议中。但在现实中，行政复议调解还缺乏统一高效的制度或模式构建。本文从行政复议调解制度的理论基础、原则、范围、程序等方面进行了粗浅的探讨。但由于笔者的理论知识不够深厚，实际调解经验缺乏,致使该文存在许多不足之处，如对调解范围的拓展与创新、调解程序的构建、调解人员的能力提升、调解的救济途径等方面，内容还不够全面，请老师予以指导。
引文注释：
（注1）杭州市行政复议调解工作暂行规定（2008年7月30日）第一条
（注2）出自《论语•颜渊》
（注3）强世功：《调解、法制与现代化》[M].北京：中国法制出版社，2001年 第52页
（注4）郜风涛：在第二次国务院部门行政复议协作会上的讲话
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