“官僚制”概述及弊端
官僚制的概念及基本特征
官僚制带来的问题及局限性
官僚制的弊端在管理组织绩效考核中的具体表现
理性精神方面
法治精神方面
科学精神方面
超越官僚制的弊病：若干对策建议
完善官僚制弊端的可行性建议
根据官僚制在运行中出现的问题，从纵向和横向提出具体解决之道
肯定官僚制存在价值，在具体的组织部门提出完善方法
内 容 摘 要
在当今社会，信息化的高速发展使我国官僚体制的弊端越发明显。本文旨在论述在公共部门绩效考核中，官僚制的不足与有待完善的地方以及超越官僚制弊病的若干对策建议。通过列举，假设及比较研究的方法，对官僚制的弊端及其在我国信息社会及公共部门的绩效考核中所产生的影响进行了较为全面的概括和论述。主要观点是，虽然韦伯官僚制组织理论有其不足与有待完善的地方，但综合各个方面来看，它仍然是当代社会中占据主导地位的组织形态。我们应该思考的是如何在框架之下，通过政府管理诸多方面的变革来激励和引导管理组织走向公共利益的实现和公共组织使命的达成。
管理组织的发展与变革
——从“官僚制弊端”谈起
关键字：管理组织，官僚制，绩效考核
一、“官僚制”概述及其弊端
官僚制的概念及基本特征
官僚制(bureaucracy)这个术语最早出现在19世纪的欧洲，它被赋予贬义即官僚主义的意义，人们通常用这个术语来批评专制政府官员的繁文缛节、骄横恣意与狭隘偏执。最早从中性的意义上使用官僚制这个词，并把它看作是一种组织和体制的是马克斯·韦伯。虽然官僚制并非马克斯·韦伯首创的，但他对官僚制的理论贡献是巨大的。本文所说的官僚制指的就是现代社会中实施合法统治的行政组织，是韦伯意义上的，可以称作“韦伯制”或“科层制”，它是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构。
官僚制要以“法理型权威”为基础，从实践的角度对官僚制的原则进行系统的设计。需要说明的是，韦伯式官僚制与中国古代的官僚制不同。古代的官僚制建立在专断权力和人治之上，而不是以法理型权威为基础。虽然中国古代的官僚体制对皇权形成了一定的约束，但那不过是一种缺乏明确规则的软约束；同时，官僚体系内部虽有严格的等级，但等级之间更多的是一种人身依附关系，而不是现代官僚制所主张的职位关系。另外，官僚制并不是一开始就存在于政府组织之中的，它最初是作为一种组织管理体制被运用于工厂、企业等其他社会组织。官僚制在政府组织中的运用始于西方的工业社会，而在此前的农业社会里，政府组织模式是一种“等级秩序”。官僚制是一种最为合理的方法，它的存在有一定的必然性。综合地看，官僚制大约有以下七个方面的基本特征。
第一，理性原则。韦伯强调行政组织中事务的处理和人的行为都要以制度设计的理性为原则，尽量排除人为因素干扰。可以说，理性是官僚制的主导原则。
第二，法理型权威基础。韦伯将权威分成传统型、个人魅力型和法理型三种。他认为只有法理型权威才能成为官僚制的权力基础，因为它以理性为原则，不受传统的束缚，也不带神秘色彩。
第三，严格的等级制度。官僚制组织内部层级结构明晰，机构与成员均按权力大小依次排列，其职位设计也遵循等级制原则，低级职位要接受上一级职位的控制和监督。
第四，职能与人员的专业化。由于社会分工越来越细，职能专业化分工成为必然，政府工作被分解为许多相对固定的专业领域。同时，公务员必须是经过训练、掌握专门知识与技能的专业人员。每位成员必须了解自己所要履行的岗位职责及运作规范，必须专精于自己的工作。
第五，运作的规则化。在官僚体制下，政府成员都得按严格的规则来工作，内部管理也建立在书面文件的基础之上。简单地说，就是照章办事，即严格依照法律或制度规定的职责、权限、程序和标准办事，不看人办事、因人而异。
第六，非人格化。由于政治与行政相分离，政府文官将不与执政党共进退。并且由于终身雇佣制和绩效评估的制度化，官员在组织内的流动不再由上司好恶决定，而是由一套客观的标准来衡量，因此韦伯与早期模式最重要的差别在于，它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。
第七，公私分化。在官僚制中，公务活动领域与私人生活领域有着明显的区别，公域与私域被截然分开。比如，为公务活动配置的设备严格限制私用；在公务时间内严禁处理私人事务，等等。
官僚制带来的问题及局限性
官僚制的上述特征与曾经极大地推动了西方国家的工业化进程，但在长期运作中，也会出现以下的一些问题。
第一，形式主义。一味严格地照章办事，容易出现组织成员墨守成规，过于注重形式，将规范这一实现组织目标的手段当作工作目的，使得事务的处理呆板僵化，难以适应新情况，甚至抑制了创造性。
第二，本位主义。由于建立在明确分工的基础土，官僚体制下的政府各部门之间缺少横向沟通，容易出现“铁路警察、各管一段”的状况，且彼此难以协调。
第三，文赎主义。长期的书面化、规则化运作容易助长领导者不深入基层、不去了解实际，而是习惯依靠烦琐的公文和报表进行工作。另外，文犊主义还加大了工作量，常常造成部门之间不必要的纠葛。
第四，繁琐主义。官僚制要求逐级管理、层层负责，这不仅延误了时间，还会由于过度的干预使得基层工作左右为难，特别是创新成果很难出现。
第五，机构膨胀。根据著名的帕金森定律厂言僚机构总是想方设法扩大编制，增设机构，因而机构膨胀几乎是官僚制长期运作之后的通病。
现实中官僚制的负面影响却逐渐显露并日趋严重，官僚主义作风盛行，它造成的是效率低下、浪费严重、政府官员得过且过和不负责任等种种弊病。
归纳起来，官僚制在信息社会的局限性主要有以下几个方面。
第一，信息沟通不畅。在金字塔型的科层结构中，信息自下而上垂直流动，过于庞大的中间层减缓了信息传递的速度，这种与工业社会步调吻合的速度无法适应信息社会高频率、快节奏的政府过程。此外，官僚制政府各部门之间不能进行横向沟通与信息共享，导致政府系统被分割成了一个个的信息孤岛。
第二，对能力不足。在信息社会，由于需求的多样化，社会公众对政府部门的办事能力提出了更高的要求。然而，官僚制政府的信息采集、处理和传递呈现出分散、重复、僵化、低效的特征，导致其难以应对越来越多的公共事务。
第三，行政效率降低。在官僚制的组织形态中，信息沟通不畅造成了数据冗长、信息失真、成本上涨、资源浪费，这些都会对行政效率产生不利的影响。同时，各种规范的严格约束使得公务员无法按 照他们自己的方式从事管理活动，加之终身雇佣和固定薪金的制度也使他们缺乏应有的责任感，这些都导致了官僚制政府的效率低下。这种效率在工业社会中尚能适应，但在信息社会中就显得力不从心，因为公众的网络参与对政府构成了前所未有的压力。
第四，本位行政严重。建立在“经济人”的假设基础之上的公共选择学派认为，官僚自身的利益与公共利益之间存在着矛盾，官僚集团往往会利用手中的公共权力来最大限度地增加个人利益。比如政府机构之间的预算竞争，政府官员利用权力进行寻租，等等。政府部门失败的基本原因，就是官僚的利己行为。
第五，行政管理的静态性和时滞性。由于受到规则的严格限制，宫僚制组织在进行管理时，往往跟不上事态的演变，而只能依靠一些固定不变的规则来僵化地处理。同时，由于信息沟通不畅，在政策执行中还会出现“时滞效应”。即便出现了某些动态管理的方式，也会因为成本过高和缺乏有效的技术支持而难以落实。
第六，难以适应复杂多变的环境。在信息社会，政府的外部环境更加复杂多变，包括政治环境的民主化、经济环境的市场化、社会环境的多元化和国际环境的复杂化。这些前所未有的环境状况要求政府随时保持系统的开放性、统一性、交互性和公共性，而官僚制中较为突出的部门行政显然无法适应信息社会快速变化的外部环境。
信息社会对政府组织模式的要求与官僚制的未来走向。综观上述官僚制在信息社会的局限性，不难看出，其根本原因在于，对工业社会里较为稳定的无差异环境有着较强依赖的官僚组织难以适应信息社会个性化的发展要求。也就是说，信息社会对政府组织模式提出了新的要求。主要体现在以下两个向度。
其一，政府纵向结构扁平化的要求。在信息社会，网络技术使得政府获取信息变得更加容易。信息可以迅速地获取意味着公务活动的控制和协调可以在决策的较低层次、即在更接近于实际活动的层次上来完成；加之政策的执行层与决策层可以直接沟通，金字塔结构的必要性大大降低。同时，信息也可以方便地在横向进行传输与处理，而不需要通过纵向逐级传递。这样一来，管理者及其下属都可以利用信息技术随时了解对方的状态和意图，一个管理者能够同时领导更多的下属人员，从而增加了管理幅度，减少了管理层次。随着信息社会的逐步发展，高耸的金字塔型结构将会朝向更加灵活的扁平型组织结构过渡。
其二，政府横向结构综合化的要求。信息社会的到来对官僚制组织结构的横向设置造成冲击，原本讲求分工负责、部门壁垒分明的组织结构将被综合化、一体化的组织形态所取代。因为在网络时代，通过电子政务可以建立跨部门·跨层级的直接沟通渠道，使原来无法直接连接的行动者能够实时沟通。政府部门之间横向限制的打破，有利于实现资源共享与跨部门的协同应用，如此一来，信息社会的政府横向结构将朝着一个以需求、任务、项目为核心的组织形态演进。
综上，信息社会从横纵两个向度对官僚制的政府组织模式提出了扁平化与综合化的新要求，我们姑且将这种新的政府组织模式称为网络制。至此，我们是否可以认为：官僚制己经完全失去了利用价值，彻底过时并且可以从此退出历史了呢?恐怕不能这么肯定。从实践中看，即使在英美等改革激进的国家，某些方面仍然保留了韦伯式的传统。有的学者甚至认为，西方国家近20多年来的行政改革并不是对官僚制的超越，而只不过是沿着科学化和技术化的思路继续强化官僚制的做法。
二、官僚制的弊端在管理组织绩效考核中的表现
中国目前的行政体制虽然已经具有现代组织的显著特征，但是深受两千年传统的官僚制影响，所建立的现代组织仍然存在过去体制的弊端。
理性精神方面。韦伯根据行为的合法性来源，将行为分为四类：目的与价值的合理性行为，情感与传统型行为，实质合理性行为和形式合理性行为。其中，形式合理性不仅把行为的手段、程序看成是可度量的，而且把行为的目的、后果也看成是可度量的，是一种客观合理性行为。韦伯官僚制就是要追求这种形式合理性行为。在我国，行政组织普遍缺乏这种理性精神。官员们往往忠诚于提拔自己的上司而非制度本身，下级服从于权力而非服从于赋予权力的法律，很多行政人员做事任意专断，感情用事；民主被视为“做民之主”，人情行政，注重人治，无视规则与效率，缺乏追求真理与科学方法的批判精神与探索精神。
法治精神方面。统治需要谋求合法性前提，其合法性可以是观念上的说教与认同，或理论上的确立与构架，也可以是技术上的设计与安排。韦伯认为，法理型统治方式，是建立在人们对章程的合法性的认同和对合法性章程所确立的合法职位的自愿服从之上，因而既有合法性前提，又具有合理性基础。韦伯所倾心构建的现代官僚制就是这种法理型统治方式。而在我国，法治精神没有得到很好的贯彻，法律法规制度不全，法律执行尺度不一，行政人员法治观念薄弱，难以发挥应有的作用。“有法不遵”，“执法不严”或“上有政策，下有对策”现象明显。
科学精神方面。韦伯认为官僚制中的公务员职位的取得是建立在契约受命基础上的。公务员将他们的职务视为唯一或重要的职业，并且接受严格的、统一的职务纪律和监督，职务升迁根据年资或政绩，或者二者兼而有之。而目前我国的公务员制度无论是制度层面还是操作层面均不完善。虽有《公务员法》，但公务员录取中，存在考试手段陈旧、考试科目不合理、“公开、公平、择优”原则贯彻不力、考官队伍素质不高等问题。在干部使用上，任期规定不严格，“能上不能下”现象严重。在公务员培训中，培训体系的内外职责不清，培训内容与形式单一，培训教材缺乏规划等。在公务员考核中，存在考核过于笼统，奖惩，任免随意性强，考核机构不独立等问题。
无法否认，韦伯官僚制组织理论是有其不足与需待完善的地方，但它仍然是当代社会中占据主导地位的组织形态。
三、超越官僚制的弊病：若干对策建议
在我国，政府的理性选择是：完善官僚制，超越官僚制。
由于我国总体上还处于工业化的阶段，韦伯式的官僚制对我国来说不是过没过时的问题，而是应当首先建立与工业化生产相适应的官僚制。简单地说，当前我国政府改革的当务之急是如何完善、而不是奢谈废弃官僚制，好比因不得温饱而营养不良者，当务之急是填饱肚子，而不是跟着营养过剩而患肥胖症的人去寻求减肥的秘方。
完善官僚制弊端的可行性建议
当前，我们可以通过下列途径来逐步完善官僚制：
1、利用制度约束来克服行政过程中的非理性取向，认真实践理性原则；
2、采取政务公开等手段逐步消解传统型和个人魅力型权威，并通过法治建设逐步树立起法理型权威；
3、打破旧的等级制度，建立层级分明的官僚体系；
4、加快政府职能的专业化分工，明确每个岗位的职、责、权；
5、通过严格的公务员录用制度和定量化的绩效评估制度，以提高公务员的专业化水平；
6、对于规则化不足、人格化行政的问题，可以通过引入规范化管理来加以解决；
7、最后，在政府公务活动中，需要从细节出发，坚决将公域和私域分开，做到公私分明，比如杜绝公车私用等，逐步培育政府官员的公共意识。
以上阐明了在当前中国如何完善官僚制，但仅此还不够。除了完善官僚制，我国政府组织模式的理性选择还应包括：超越官僚制。这是因为，我们毕竟正在面临着现代信息技术对传统官僚制的挑战，也需要认识官僚制在信息社会中的局限性，当然更不能教条主义地重建西方发达国家已经过时的传统官僚制。总之，既要避免官僚制在工业社会的长期运作中显现出来的弊端，又要认识信息社会中官僚制的局限性，这就是超越官僚制的含义。
先来看如何克服工业社会中官僚制一经长期运作就极易出现的几个问题。
第一，形式主义的克服办法是，引入目标管理和结果导向，对某些任务、部门和岗位，以完成目标的情况而不是以过程作为考核的主要标准，这样可以减少对过程与形式的过分注重。
第二，本位主义的克服办法是，引入系统管理，让人们对全局工作有清晰全面的了解，并认清自身岗位在全局工作中的地位，以及与其它岗位的关系，以便能够主动地协调；同时配套建立正式的综合协调机构或非正式的沟通渠道，将不同岗位之间的沟通与协作纳入正式的组织规范，从而形成多层次、多渠道的协调机制。
第三，文犊主义的克服办法是，通过规范化管理限制书面沟通的范围和内容。
第四，繁琐主义的克服办法是，通过规范化管理，综合运用权变理论、流程再造等管理理论，针对不同性质的业务，采取不同的管理程序，如项目管理模式等。
第五，机构膨胀的克服办法是，由权力机关在明确规定政府职能的基础上，通过政府组织法和预算批准来控制机构膨胀。
继而我们来分析如何尽量避免官僚制在信息社会的缺陷，对此我们集中分析组织整合失灵这一总体局限性。
根据官僚制在运行中出现的问题，从纵向和横向提出具体解决之道。
承接前文的思路，仍从横纵两个向度来寻求解决之道。
1、在横向上，我们可以借鉴大部制的思路，在不动摇官僚体制的前提下，力求横向部门的综合化。在具体操作中，需要按照权责一致的原则，在明确各部门职能分工的基础上，将组织机构中处在同一层次、职能交叉的部门按照综合管理的要求，合并成一个大的部门，从而克服多头管理、政出多门的弊端，以降低成本，提高效率。比如英国就在20世纪80年代末将业务相近或相关性强的部门尽可能合并。这样做既有利于加强各部门之间的协调沟通与资源整合，又能使政府机构和人员更加精简。实际上，在我国2003年的国务院机构改革中就已经体现出了大部制的思路，如撤消国家经贸委和外经贸部，组建商务部等。今后，需要进一步加强跨机构与跨部门间的综合协调，以职能穷尽为原则，实行“大行业”、“大产业”的全方位管理模式。
2、在纵向上，一方面仍以构建与完善层次分明的金字塔型结构为主，另一方面又要密切注意机构扁平化的发展趋势。在具体操作中，可以结合当前的电子政务建设来同步进行。通过现代信息技术，政府工作人员可以在不同地点、不同城市、甚至不同的国家共享和处理信息，以完成各自不同的职责，这无疑加强了政府纵向结构中操作执行层与决策管理层的直接沟通。这样一来，官僚制中间层的重要性就会大大降低。同时，信息可以迅速地获取也意味着一般的公务活动可以在更接近于社会大众的基层政府完成，政务信息逐级向上传递的必要性也随之减弱。总的说来，电子政务的发展可以减少行政组织的中间环节，减少管理层次、扩大管理幅度，改变官僚制的纵向结构形式。而且，随着电子政务建设的逐步深入，高耸的金字塔型结构将会朝着更加灵活的扁平型结构过渡。当然，这一过渡是建立在完善的官僚制基础之上的。
中国政府组织模式的变迁不应当被看作是一个孤立的进程，它与世界范围内的政府现代化进程是联系在一起的。同时，采取任何一种结构模式都必须考虑到与之相适应的社会形态与社会背景。彼得斯曾经指出，“对于体制转换中的发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”。这一观点对于当前中国，政府组织模式的定位与选择无疑是具有深意的。
同时，在新公共管理运动中，由于把市场化运作模式引入公共行政部门，通过实施明确的绩效目标控制，重视结果，采用私营部门成功的管理手段和经验，因而在一定程度上提高了行政效率和服务的质量。新公共管理运动是官僚制组织面对信息时代、知识经济时代和经济全球化作出的一种回应。新公共管理运动及其理论并没有动摇韦伯官僚制理论的基础，恰好相反，它是对官僚制理论的补充和完善。
肯定官僚制存在价值，在具体的组织部门提出完善方法
我们不得不肯定官僚制存在的价值，如果官僚制被商业模式的管理所取代，那么其代价将是平等和正义。因此，官僚制对于我们这个时代仍具有某种必然性，正如布劳所说：在许多组织中，韦伯的科层模型还会发挥作用，特别是当组织追寻复杂目标并需要行为紧密协调时。可见，新公共管理运动提出的“摒弃官僚制”仅仅是一种口号，传统的官僚制尽管在当代暴露出了许多弊端，但无论是理论还是实践都已证明官僚制在当代仍有其存在的价值。同时，简单地摒弃官僚制也会使我们重新陷入已经解决了的困境中。20世纪70年代以来一系列发达国家针对官僚体制进行了接连不断的行政改革，这些改革给不在这些国家生活的人造成了许多误解，好像在发达国家里官僚体制行政管理已经、正在或将要被送进历史博物馆。事实上远非如此，官僚制范式在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实，而且具有顽强的生命力。
韦伯关于官僚制组织的理论具有划时代的意义，他确立的现代公共行政领域的组织范式是一座理论丰碑。我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨，由传统社会向现代社会的跨越之中，行政效率是一个倍受各方关注的问题，精简机构，转变职能，提高效率是社会各界共同的呼声。对于韦伯官僚制理论和新公共管理运动及其理论如何进行取舍?
笔者认为，韦伯所讲的官僚制是出于组织必须有权威和中心才能有效运转和实现使命，而在追求规范和效率的考量之下他选择了法理型权力模式的官僚制。所以，官僚制可以总体说是有利于效率和组织有效运行的，也是人类要建立组织的基本上是不可回避的选择。
目前在借鉴韦伯的官僚制理论完善法理型的行政组织和运行机制的同时，面对信息社会、知识经济和经济全球化的新形势，吸收新公共管理运动的经验，把二者的优点和长处有机结合，努力打造一个法制型政府、责任型政府、服务型政府和效率型政府。而这个过程将是长期的、复杂的，不可能一蹴而就。
我们的问题应该演化成为，我们应该进行怎样的制度设计和治道变革在政府人员行为及其结果上进行有效评估，以激励公共部门中自利的官员更多地和在更大程度上趋向公共利益的实现。这当然有待于在公共部门管理当中更多地借鉴市场组织——企业中的更加科学的管理方法和手段，比如，在公共部门人力资源管理过程中，对于政府职位的工作分析渐渐走向职责——任务——行为路径，以更加细化的规定和描述降低政府工作评价时的模糊性和随意性，在政绩评价体系中加大工作绩效产出的权重，从而降低上级对于下级晋升和提薪问题上的忠诚和其他人情因素的依赖和考量的程度。
通过这样的努力，使得公共部门的人员其在晋升和提薪上更多的依赖工作绩效和其他非人情化的模糊因素，慢慢引导政府人员的行为在自利的动机驱动下趋向公共利益的实现和公共组织使命的达成。
所以，总体说来，管理组织的官僚制特征因为有其原初意义上组织构成对于权力和中心作为主要因素的依赖而不可完全的克服，否则大多数组织就不成其为组织，另一方面，我们最应该思考的是如何在框架之下，通过政府管理诸多方面的变革来激励和引导管理组织实现公共组织使命的达成。
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