法律法规不完善，政策措施跟不上是林业转型期的一大矛盾。《森林法》是林业的基本法，制定于1984年，随着林业发展指导思想的转变，特别是《决定》的颁布实施，《森林法》的许多缺陷也逐步显露，主要体现在：一是立法原则落后。当时我国的经济体制正处于由有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的转折期，在立法原则上尚未脱离传统思想的影响，如“永续利用”的方针只指木材的永续利用，而非森林资源的永续利用，表现为明显的落后性；二是国家有关重大保护发展森林资源的政策尚未得到体现。《森林法》虽然经过1998年的修订，但未能从根本原则和制度上进行改进，国家出台的一些重大保护发展森林资源的制度，如林地用途管理制度、林业建设任期目标管理责任制尚未得到法律的确认，分类经营的规定不够具体等［4］；三是内容偏重于木材生产。《森林法》虽然将森林分为五大类，但由于当时的历史背景，从基本原则、制度到法律责任等，都倾向于用材林的管理和木材生产。现行保护森林资源和指导林业生产的有关法律法规，其基本结构都是按木材生产环节来制定的，以生态优先的观点看，许多法律法规、政策措施都显得不够，如关于森林资源保护，《森林法》中作了七条规定，而其中有五条是以保护木材生产为目的的；四是某些法律条款的实施得不到保障。《森林法》中规定的“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”然而，至今也没有正式出台对基金来源、怎样补、补多少的规定，造成了森林经营者只有投入而没有回报的不合理局面。导致许多地方在生态公益林的规划过程中，都出现农民“不愿”规划的现象。试想，在国家生态公益林政策未出台之前，连补偿标准都不清，还有多少经营者是自愿的？而对商品林的经营管理，既要限制它的采伐利用，又得不到任何补偿，使商品林成不了商品，严重损害农民的利益。从“博弈分析”看，这样不利于生态保护。
（二）生态林业补偿机制严重滞后
我国从提出到建立森林生态补偿机制，是经历了一个逐步认识过程的。早在1981年，全国人大颁布的全民义务植树条例，就要求每个公民要开展义务植树，对没有履行义务植树的公民缴纳绿化费，这是实行森林生态补偿的思想基础；1992年，国务院《关于1992年经济体制改革要点的通知》指出，要建立林价制度和森林生态效益补偿费制度，实行森林生态有偿使用。这是明确提出建立森林生态补偿机制的第一个国务院文件；1996年中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》中提出，要按照分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展；1998年，九届全国人大常委会通过的《森林法》修正案将森林生态效益补偿基金法定化，起到了决定性的作用。2001年，国家对11省（自治区）的1333.33万hm2重点防护林和特种用途林先行进行补助试点。但这仅仅是“补助”和“试点”，还不是“补偿”，也不是“全面铺开”；直到2003年，《决定》中明确指出：“公益林要按照公益事业进行管理，以政府投入为主。凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。公益林建设投资和森林生态效益补偿基金，按照事权划分，分别由中央政府和各级地方政府承担”。
纵观20多年来的发展史，从“森林生态效益补偿”的思想形成，到立法规定，再到这一政策具体实施的确不是容易的事。根据“谁受益，谁投入”的原则，它涉及到征收“补偿费”的对象、征收标准、征收环节和对投资损益者的补偿标准等一系列复杂问题。但是，农民讲究的是现实的东西，他们不希望自己所期望的政策总停留在“只打雷不下雨”的研究环境之中，他们希望“补偿标准”早日出台，以利于衡量、比较自己的“得失”，来决定自己是否“愿意”实施生态保护。故生态林业补偿机制的滞后，导致出现一些经营主体经营困难或者经营难以继续的局面，严重挫伤了投资经营者的积极性。因此，森林生态效益补偿不到位或者补偿不足，是直接影响农民和其他经营主体不愿意将生产要素投入到生态林业的重要原因之一［5］，它也直接关系到目前已经“区划界定”好的生态公益林建设的成败。
（三）生态保护与商品林经营的矛盾
顾名思义，商品林首先是一种以生产商品为主的林种，是以满足市场单一经济需求，生产木材及其他森林经济产品、追求经济效益最大化为全部目的的人工经营的森林资源［6］。改革开放20多年来，林业经济体制改革也在不断地进行，但是商品林市场经营管理制度的改革仍严重滞后，特别是商品林的采伐利用还存在着过度的行政计划管理，市场化经营所需要的政策环境还远没形成。之所以这样，主要是商品林存在着与其他商品不同的特征：一是商品林经营和保护的外部性。如，水土保持、涵养水源、防止和减少自然灾害的功能，具有非私有产权的性质。二是商品林资源与国土资源的依赖性。商品林财产权的实现受国土产权性质的制约，限制商品林资源的自由配置，给农民和其他商品林经营者带来不少困难。三是商品林产品生产的高投入性。商品林资源的经济效益受到国家环境保护政策的制约，外部效益明显，效益内部化经济成本过高，预期比较效益相对较低，行业整体竞争力和经济吸引力相对较弱，产业的发展需要政府公共政策的关照和优惠。四是商品林资源肩负功能的多样性。国家现行的管理体制还没有将商品林像普通商品一样按照经营主体的个人意愿自由的采伐和利用，这种公共权益与私人权益之间的矛盾，使得农民和其他商品林经营者难以完全按照市场需求的变化自由地组织生产和配置市场资源。
由于商品林存在着上述与众不同的特殊性，故在转型期的商品林经营与生态保护存在着难以调和的矛盾：
1、商品林经营者不合理地承担着生态保护的责任。商品林是以经济效益为目的，但为了兼顾生态效益而制约其经济效益的实现，这种制度是不合理的。
2、商品林作为经济效益的体现与作为生态效益的体现两者难以顾全，满足了生态需要就必须限制采伐，满足了经济效益就可能使生态效益遭到破坏或衰减。目前遵循生长量大于消耗量的采伐原则，是以生态效益为前提的，必然对木材的采伐加以限制，这就影响商品林经济效益的实现。
3、商品林难以实现用市场引导林业生产，制约了贸工林一体化的形成和发展。企业营造原料林，原料林进行定向培育是现代林业的发展方向，但在为了顾全生态效益而实行限额采伐的今天，企业不能自主采伐利用，直接影响企业营造原料林的积极性［7］。
由此可见，由于商品林经济效益的实现受到制约，增加了投资成本，在市场经济中处于产业竞争的劣势地位，从“博弈”结果看，商品林经营者必将采取不利于生态保护的举措，以提高自己的经济效益。
（四）林权结构制约非公有制林业的发展
众所周知，产权这一行为性权利通常具有：排他性、约束性、可分性、层次性和价值性。其中层次性是指出资者所有权（终极所有权）、法人财产权和企业经理层拥有的经营权，一个企业只有明晰这三个层次的产权关系，才能做到权责明晰，运作高效。而林业产权并不是林业与产权特征的简单相加，而是具有它自身特有的本质特征。林业产权这种特征是由森林资源的结构复杂性决定的，主要包括三种产权结构［8］：一是林地产权。属于不动产性质，归属于国家或集体；二是林木产权，即狭义的森林资源产权，简称林权。具体包括林木占有权、林木收益权、林木使用权、林木处分权，它是林业产权的主要构成，其产权具有一般资产产权的所有特征；三是环境资源产权，即环境生态收益权。它是林业产权中最具特色的构成，正是由于有了这一产权，使得林业产权变成不可控性。也就是说，森林环境资源消费的公共性打破了森林资源经营者收益的排它性，这一特征，使得林权所有者不能完全支配和占有自己的林业收益，对于林业产权主体而言，目前是无法回避的现实，这也是转型期林业产权的“结症”。 林业转型期生态保护与农民利益的矛盾分析及对策研究(三)由毕业论文网（www.huoyuandh.com）会员上传。
