一、行政职能转变与建设服务型政府的背景及意义
二、西方发达国家建设服务型政府的基本做法
三、我国政府职能转变与服务型政府建设的对策
四、认识与思考
内 容 摘 要
服务型政府建设与行政职能转变是相辅相成的，只有转变行政职能，确定行政职能重心，合理调整政府管理权限，综合运用恰当的政府管理方式，才能促进服务型政府建设的顺利进行。当前，中国正处于经济不断发展、市场不断完善的关键时期，各项改革任务艰巨，对外开放面临新形势、新挑战，我国服务型政府建设与西方国家相比还不够完善，西方国家的基本经验对于我国服务型政府建设具有重要的借鉴价值，因此我国政府的服务内容、服务方式和施政目标必须做出大的转变。党的十七大明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，建设服务型政府已经成为当前我国深化行政管理体制改革的重要任务。本文主要从我国行政职能转变与建设服务型政府的背景及意义、西方国家建设服务型政府的基本做法、我国政府职能转变和服务型政府建设的对策三方面进行重点阐述，对当前我国行政职能转变和服务型政府建设的基本问题进行梳理与解析。
关键词：政府职能；行政职能转变；体制改革；服务型政府建设
行政职能转变与服务型政府建设
行政职能又叫政府职能，是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能，它反映了政府的实质与政府活动的方向。政府职能是一个历史的范畴，揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。党的十六大第一次把我国政府职能归结为：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，提出要建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，进一步指明了深化行政管理体制改革的目标和方向。而随着大部制改革方案的揭晓，政府职能转变更加备受关注。
一、行政职能转变与建设服务型政府的背景及意义
（一）行政职能转变提出的背景
早在20世纪80年代初期邓小平同志在《改革党和国家领导制度》中就指出，改革目标的每一次调整都对政府职能的转变提出新要求。1984年10月20日，中共中央在十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中明确提出，要“政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”；1992年党的十四大报告确立了经济体制改革的目标确立社会主义市场经济体制，十四大报告明确指出，“加快政府职能转变。这是上层建筑适应经济基础和促进经济增长的大问题，转变的根本途径是政企分开。
1993年11月《中共中央关于建设社会主义市场经济体制的决定》中指出转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调整社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然环境管理自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会发展目标。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐步减少，综合经济部门要做好综合协调工作同时加强政府社会管理职能，保障国民经济正常运行和良好的社会秩序。
1995年9月中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议中指出，按着政企分开的原则，转变政府职能。政府的经济职能要转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设创造良好的经济发展环境上来，不应由政府行使的职能逐步转移给市场、企业和社会中介组织。按着精简、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设成职能统一，具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织，对其他政府部门也要进行合理调整。
1997年党的十五大丰富了转变职能的内容，提出“要按着社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业经营管理的权力交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平。”2002年11月中国共产党第十六次全国代表大会通过的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告中进一步提出了要“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本形成行为规范、运转协调公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”
2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又指出：“转变政府经济管理职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。”从以上对政府职能的历史回顾中我们可以清楚地看到，政府职能转变的过程是一个从一个无所不包的全能政府向有限政府转变的过程，从集权型政府向分权型政府转变，从政企不分、政社不分向政府、企业、社会各自具有自己的合理边界转变，从政府管理的手段和方法来看，从过去的主要依靠行政手段到以经济手段和法律手段转变，从政府的施政目的和方向来看，从以往的管理向服务转变。对于这一变化国家行政学院教授汪玉凯做了这样的概括政府职能转变在观念层面的收获主要有三个方面：一是有限政府的观念现在我们更加明确，政府主要解决的是公共问题，在整个社会发展中明确了政府的定位，就是管理公共事务，维护公共利益。政府由过去的管理、管制向公共服务型转变，今天政府管理公共事务的方式和手段更加突出服务，强调以人为本。三是政府更加重视成本效益，考虑成本效益。从以上这些说明来看，主要涉及三个方面的问题，一是政府治理的模式，二是政府职能作用的领域；三是政府职能作用的目的；四是政府职能作用的方式。而政府职能转变的核心问题如何建设服务型政府，为市场经济主体和广大社会公众提供良好服务的问题。而要解决这一问题，首先需要我们对服务型政府的内涵和特征有一个清楚的了解，然后才能为服务型政府的建设指明道路。
（二）建设服务型政府的重要意义
1、建设服务型政府是加强党的执政能力，实现党的宗旨的重要举措
加强党的执政能力是时代对党提出的重要课题。执政党的领导水平和执政能力如何，直接关系到党的领导和执政地位能否保持和巩固，关系到人民利益能否得到实现。从我国的国家性质看，人民是国家的主人，是国家的权力主体，党是人民利益意志的代表者和实现的工具。从党的性质看，立党为公，党除了人民的利益，没有自己的私利，党的领导和执政，都是为了人民利益的更好实现。判断党的领导水平和执政能力的唯一标准，就是看人民的利益实现得怎么样。党为人民服务的途径就是执政为民，政府作为党领导下的国家行政机关，其行政管理水平的高低，对人民服务能力的高低，直接决定着党的执政能力的高低，决定着党的宗旨的实现程度。因此，建设服务型政府，提高政府的服务水平，是加强我们党执政能力，提高党执政水平的必然要求和重要举措。
2、建设服务型政府体现了社会主义政府价值观的基本要义
我国是人民民主的国家，国家的一切权力属于人民。人民是国家的主人，一切国家机关和国家工作人员都是人民的公仆，决不允许点到这个主人和公仆之间的正确关系，这是国家宪法的精神，它充分体现了社会主义价值观的基本精神。邓小平同志指出，我们的政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府施政的目标。建设服务型政府，就是要求国家行政机关及其工作人员，必须遵守宪法的规定，以人民公仆的身份，依法处理社会公共事务，为公民提供良好的公共服务，切实做人民的公仆，为人民服务。
3、建设服务型政府是社会主义民主政治发展的迫切要求
发展社会主义民主政治是社会主义的一个本质特征，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。改革开放和我国经济体制由行政性计划经济向社会主义市场经济的转变，推动了社会主义民主的进一步发展，要求社会主义民主形式与社会主义市场经济体制相适应。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，人民的民主意识进一步增强，人们要求的不仅仅是政府为民做主，而且更多地要求参与社会公共事务的管理，更多地参与社会公共物品的提供。这就要求我们的政府及其工作人员改变过去那种为民做主的思想和行政管理方式，树立人民本位意识，在公共事务管理过程中，尤其是在公共物品的提供过程中，从决策到执行的一系列环节都要以人民的需求为出发点，为人民提供更好的服务。
4、建设服务型政府是新时期深化行政管理体制改革的重要取向
当前，我国的改革面临经济、社会全面转型的挑战，这是一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段。经济转型要求构建现代产权关系，社会转型需要形成新的社会利益整合机制。伴随着经济社会的全面转型，需要对政府的职能和责任重新定位，需要对政府权力的有效监管。20多年的改革开放，我国的社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被沉淀下来，转型经济的特殊问题也日益凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。建设服务型政府，正是为了改变过去政府管理中的不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，放弃过去政府微观管理经济的职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务的水平和能力等方面，使政府管理符合市场经济体制的要求，推进我国社会主义市场经济的完善。
二、西方发达国家建设服务型政府的基本做法
上世纪80年代以来，西方发达国家掀起的一股政府改革热潮，如英国的公共服务宪章运动、美国的政府创新运动、韩国的“亲切服务”运动、新加坡的“好政府”建设运动以及西方其他国家的顾客导向型政府建设等，取得明显成效。
（一）西方国家建设服务型政府的主要做法
西方国家政府相继进行了政府改革，他们将公共服务作为政府的首要职能，借助市场的力量，运用竞争机制和政府再造等手段提升政府绩效，降低行政成本，改善公共服务质量，提高民众对政府的满意度，取得了积极成效。
1、公共服务职能化。公共服务是政府的基本职能，是现代政府管理的本质所在。国外政府高度重视并将公共服务作为政府的首要职能和核心职能，致力于提供公平公正、优质高效、多样化的公共服务。新加坡政府针对民众有意见无处提的问题，于1985年成立了民意反馈处，专门收集对政府部门服务工作的意见和建议；推出“公共服务21世纪计划”，致力于培养公务员卓越的服务理念和态度，即顾客重要、有礼貌、易接近、快速反应、高效率服务等，并鼓励公务员提出改进素质的建议。美国政府于1993年由克林顿签署《设立顾客服务标准》行政令，要求联邦政府部门制定公共服务标准。英国政府于1992年发起“公民宪章”运动，用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、程序、违诺责任等公之于众，接受公众的监督，以提高服务水平和质量。
2、政府职能市场化。公共服务市场化是西方国家的普遍做法，其实质就是决策与执行的分开。公共服务质量、数量及标准由政府通过政治过程做出决策，而公共产品和服务的具体提供则通过市场机制，由私营部门、第三部门和非营利组织通过竞争来完成。主要措施有：首先在公共服务供给机制上，“以私补公”，打破政府垄断，弥补政府能力与财力的不足，建立公共部门与私人部门之间的伙伴关系，实现政府与市场的互动。其次，在公共服务供给方式上，实行“准商业化”。通过竞价招投标，使公共服务按照市场逻辑运作，形成新型的“准市场化”管理。最后是公共服务供给社会化。政府授权社区并鼓励社区兴办各种公益事业。如克林顿领导的行政特区和企业社会计划，就是通过自下而上的全面动员，向社区授权，从而复兴美国、重建社区。
3、管理体系绩效化。现代政府的管理核心问题就是提高绩效，而绩效评估对政府绩效的提高和改进具有重要意义，而且还有助于提高政府的政治合法性、推动公众对政府的监督。各国政府都在探索有效的评估机制来评估政府部门的绩效。1993年美国颁布《政府绩效与结果法案》，以国家立法形式推动政府绩效管理，美国部分州政府与地方政府探索绩效预算，对某些政府行为实行投入与产出挂钩的政策，到90年代中期，美国有39个州实施了公共服务质量计划，29个州开展了政府部门绩效测评。同时，在英国、美国、新西兰等国开始出现以绩效为基础的合同管理，绩效合同明确管理目标，以绩效评估确定奖惩依据，建立了业绩工资制和灵活的工资结构，而传统的等级工资制正在被绩效工资制所取代。
4、公共权力责任化。世界发达国家的行政问责，均重视法律与制度建设，如美国政府设有监督政府官员的监察官制度，监督政府财政责任的审计制度，让公民参与管理并实行对话的制度，这些都是为了积极地促进政府及其人员的责任行政的制度框架。美国宪法明确规定，若因为行为不当、被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞职。许多联邦、州法令和地方条例也对促成政府与官员责任作了直接规定。在西方的问责体系改革中，还特别重视专门机构监督，最常见的做法是建立独立问责机构，它已经成为一种发展趋势。独立问责机构是自治的公共机构，政府在一个特定的领域内，对有关问题进行问责。如独立巡检机构，是一个专门负责调查公民对政府各部门或官员控告案件的机构。目前西方已经有80多个国家成立了国家巡检机构。
5、行政运作信息化。20世纪90年代日趋成熟的信息技术环境，既向各国政府提出了改革其政府管理模式的要求，又为其改革政府管理模式提供了物质条件。加拿大是世界上公认的电子政务综合水平最高的国家，其政府门户网站提供了电子报税、工作与学习网络、企业服务、健康、远程医疗、网上护照申请和更换、网上通关、出口申报等政府服务。美国政府在2003年根据《政府纸张消除法案》实现无纸办公，目前，美国几乎所有县市都建立有自己的网站，通过美国第一政府网，将全美各州以及地方县市的网站链接，实现政府与公众互动。英国从2001年启动政府网关，将公民网站、商业网站与政府网站连接在一起，提供全年365天和每天24小时的“无缝”服务。意大利政府2000年出台了一项庞大的《电子政府行动计划》，目标是整合部门服务，建立虚拟办公室，依靠电子政府服务于千家万户。
（二）对我国建设服务型政府的几点启示
借鉴国外在政府职能建设上的合理性，不断强化我国政府公共服务职能，完善公共服务法律体系和公共服务制度，注重问责和绩效评估相结合，提高部门公共服务效率，才能探索出一条独具中国特色的政府公共服务模式。
1、推进税制改革，规范政府事权
与国际社会比较，我国的税收占国内生产总值比重过低，不利于经济发展和社会稳定，更不利于公共福利产品的生产和提供。国际上税收比重占国民生产总值一般为10%-50%之间，而我国较低。应该提高公民和社会的税收，同时按照层级政府事权相应划分税种，保证各级政府都有稳定的税种，而且规定中央和各省公共财政的转移支付的比例主要是教育文化、社会保障、扶贫、医疗保障和交通补助等。开征财产税、商品销售税，这些税种主要为地方特别是县乡地方政府公共财政设立的，这样可以调动地方积极性，促进服务业发展。另外，应当制定系统的公民税收救助政策，规定免征，抵税、税前扣除和返税等方面的政策和机制，以帮助贫困家庭和鼓励社会公益事业。
2、以效能提升为抓手，建立完善的政府绩效管理体系
建立健全绩效评估体系，建立健全绩效评估体系，是建设服务型政府的重要环节，也是提高行政效能的重要手段。与国外成熟的绩效评估体系相比，我国当前绩效评估体系存在一定差距：绩效评估没有相应的制度保障，缺乏科学的评估指标体系。因此，必须建立完善政府绩效管理体系。一是加强政策支持，确立评估的地位和权威。可以借鉴发达国家的经验，加快政府绩效评估方面的政策制定工作，通过科学的评估促进政府问责制的落实与行政能力的提高。二是完善绩效评估的指标体系。通过设置综合指标与任务指标的办法完善部门考核体系，通过职位分析和工作业绩考评，完善个人考核体系，从而建立定性与定量分析、外部评议与内部考核相结合的部门绩效评估体系和个人综合绩效评估体系。三是评估主体多元化。政府绩效评估的主体应包括：党委、人大、政协等综合评估主体；纪检、监察、政府效能投诉中心等否定评估主体；直接主管主题；群众、自评主体；专业评估组织和新闻媒体等六个方面，应共同参与，综合评估。
3、以违法必究为原则，全面落实行政问责制度
责任政府是法治政府的重要表现。目前，我国行政问责面临的主要问题是：职责划分不够严格，责任认定存在一定难度，责任监督与追究体系有待进一步完善，以及问责环境有待改善。全面落实问责制度，还必须从制度上下功夫：一是营造公开透明的问责环境。要深入推进公权力运行过程的透明化，稳步扩大社会舆论开放度，大力倡导社会各界和民众对公权力运行情况进行监督，鼓励和支持新闻媒体对公权力运行中出现的重大问题进行追踪报道，切实保证群众的知情权和媒体的报道权。二是建立部门行政首长问责制度。要将问责制与绩效评估结合起来，确立以各级人大为主，政府为辅的问责体系。在这个体系中，更应该重视公众监督、媒体报道的重要性，强化异体问责的力度。三是完善行政过错责任追究等相关配套制度建设，为行政问责制提供一个科学统一的依据。
4、以电子政务建设为手段，大力推进政府信息公开
电子政务的核心价值之一，就是从根本上改善政府的公共服务。目前，我国电子政务还处于发展阶段，需要进一步利用技术优势改进政府服务。一是建设政府门户网站群，实现资源共享。将行政部门电子信息组合为一个有机的系统，避免部门各自为营、资源不能共享的弊端。二是努力解决资金和技术瓶颈。充分吸收民营资本和非政府组织的资金投入，将一些网络系统承包给专业公司，由公司承担该系统的设计、建设、运行及维护。当系统运行后，再由公司从公众进行业务办理的手续费中提成，实现政府、企业和社会公众三赢的结局。三是提高网站质量，密切与公众的互动与沟通。建立公众论坛、完善市民信箱及公众投诉等系统，鼓励公众参与政府决策的讨论，对城市建设和发展提出建议和批评，投诉不负责任的政府工作人员等，让公众和政府有机会开展积极的对话，调动公众的积极性。四是加强监督管理。对网上审批、在线服务等进行实时监控。通过电子政务建设，改善政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，构建适应信息时代发展需要的政府组织形态。
三、我国政府职能转变与服务型政府建设的对策
建设公共服务型政府，从生产力和工业化发展阶段而言，是西方发达国家在基本完成了现代化任务，进入后现代化阶段出现的情况。作为发展中国家，中国既在整体上面临现代化的任务，又在某些局部面临后现代任务的挑战。因此，中国建设服务型政府的总体思路，是以科学发展观为指导，以职能转变为基础，以强化服务为发展方向，既要坚持整体的快速发展，又要容忍差别的存在，并在此过程中发挥好政府与社会两个积极性。
（一）我国行政职能转变的主要内容
1、职能重心的转变
1956年在我国完成了社会主义的基本改造之后，党和国家的工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来，但由于“左”倾思想的影响，导致我国在长达20多年的时间里，一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设，1978年中共十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上来的方针，各级政府紧紧围绕着经济建设这个中心，才逐步实现了政府职能重心的根本转变，从而开创了我国行政管理的新局面。
2、职能方式的转变
随着职能重心的转变，政府的职能方式也应当进行调整。主要体现在以下几方面：
（1）由运用行政手段为主转变为以运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。重视按照客观经济规律的要求，运用价格、财政、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆来组织、调节和影响经济活动；同时，重视法律的调节作用，完善和加强政府法制建设，积极推进依法行政。这种职能方式的转变对于加快国民经济的市场化进程，促进我国经济体制向市场经济体制的转轨好人过渡，具有十分重要意义。
（2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。一方面，由微观管理向宏观管理的转变，就是要把本来属于作为独立的商品生产者和经营者的企业的而被政府占有的权力，毫无保留地、实实在在地归还给企业，强化企业的经营权，使企业摆脱政府附属物的地位，走上自主经营、自负盈亏、自主发展的道路；同时政府要把宏观管起来，管住管好，弱化直接干预企业的微观管理职能，强化行政系统的宏观管理职能，精简和削弱专业部门，强化监督和宏观调控部门。另一方面，由直接管理向间接管理的转变，就是要综合运用经济、法律和必要的行政手段实施管理、摆动“政府调节市场、市场引导企业”的经济运行新格局的形成。
3、职能关系的转变
职能关系是指不同的管理职能该由谁来行驶，以及管理主体之间的职责权限如何划分。分清职能、理清关系，划分不同管理主体之间的职责权限，这是实现政府智能转变的关键环节。在我国，政府的职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，政府与企业的关系，政府与市场的关系，政府与社会的关系，政府内部各个职能部门之间的关系五个方面。
（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的关系。如何正确处理好中央与地方、上级与下降政府之间的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来。其中，中央政府代表国家的整体利益和全局利益，承担着国家整个宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。
因此，理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，主要是各级政府之间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利相一致；在指导原则上，既要维护国家政令的统一，防止地方割据，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。
（2）理顺政府与企业的关系。理顺政企关系的基本原则是企业下放、政企分开。首先，把所有权和经营权分开，通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式，调整所有制形式，使所有权和经营权分离，把生产经营权还给企业，调动企业的积极性。其次，把政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系。再次，实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系。
调整理顺后的政企关系应该是政府按投入企业的资本享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；向企业派出稽查特派员，监督企业资产营运和盈亏状况，负责企业主要领导干部的考核、任免，但不直接干预企业的经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系；企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任，不损害所有者的权益；政府对产业经济管理的主要手段是产业政策，同时也运用法律的手段和一些必要的行政手段。
（3）理顺政府与市场的关系。单纯的自由放任经济不能实现市场经济的均衡运行，过分强调政府干预又会使市场失去效率和活力。市场经济的运行不能没有政府的干预，也不能没有市场的调节。在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决；政府只管市场做不好和做不了的事；政府引导市场，市场调节企业。
在社会主义市场经济体制下，政府与市场的关系表现为：社会主义市场经济的顺利发展，客观上要求把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来。特别是对于处于转轨时期的中国来说，在许多方面尚不具备市场机制正常运转所需的基本条件，而发展市场经济的客观形势又不容许我们仅仅依靠市场自发的力量去慢慢形成这些条件。离开了政府对市场的宏观调控，根本不可能建立起正常的社会主义市场经济新秩序，而只能导致混乱和无序。因此，加强政府对市场的宏观调控，不仅是必要的，而且也是必然的。
另一方面，政府对市场进行宏观调控，并不意味着要否定市场在社会资源配置中所具有的基础性调节作用。政府对市场的宏观调控，其性质和地位在于补充市场调节的不足，在于使市场机制更充分地发挥其功能，在于对市场机制作用的方向和后果进行必要的干预和引导，矫正市场的失灵，但绝不是取代或取消市场机制本身在经济生活中的基础性调节作用。因此，政府应当采取的具体措施包括：打破地区、部门分割和封锁、建立完善平等竞争、规则健全的全国统一市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等，促进市场体系的发育和完善；发布市场信息，加强市场监管，制止违法经营和不正当竞争等等。
（4）理顺政府与社会的关系。在传统的计划经济体制下，中国社会的很多功能和事务矛盾都集中在政府身上，政府包揽一切，从而导致了中共社会在个体或公民与政府之间缺少一个中间层，即缺少一个社会的自我管理层。这既是一个体制问题，也是一个观念的问题。传统的观念是有事当然就要找政府，政府不给我办事就不是好政府。政府官员也这样认为，我是父母官，当然什么事都应该管。西方国家的社会结构是在社会个体与政府之间有一个健全的社会自我管理层，既沟通了政府与社会各方面的联系，也保证了政府与社会各司其职、各负其责，避免政府去管许多不该管的事务。我国应该加以借鉴，有意识地培育这些社会中间层，沟通政府与社会各方面的联系，架起政府与社会各方面联系的桥梁。这些社会中间层就是社会中介组织。大力发展社会中介组织，可以提高整个社会的组织化程度，扩大社会的自我管理，减轻政府的负担。
因此，在社会主义市场经济体制下，理顺政府与社会的关系，要求政府的社会管理实现三大转变：一是在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，主要向社会提供必需的“公共物品”；二是在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；三是在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以有关部门要为社会中介组织的发展提供生存空间，减少政府有关部门办理的中介事务；要加快社会保障制度的改革，建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系，从而确立政府与社会的良性互动关系。
（5）理顺政府内部各个职能部门的关系。在实现政府职能转变的基础上，还必须对政府各个部门进行科学、合理的职能分解，明确各自的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。
从以上我国政府职能转变的主要内容可以看到，政府职能的转变是一个系统工程，它涉及许多方面的关系和问题，涉及整个体制，不可能一蹴而就，必须经过长期的努力。同时，还必须把转变政府职能同机构的精简、人事制度的健全结合起来，配套进行，才能最终实现政府职能的转变。
（二）我国政府职能的重新定位
我国原有政府职能的配置基本上是在计划经济体制下逐步形成的，存在着严重的“越位”、“错位”和“缺位”现象。随着我国经济体制改革的深入开展，特别是社会主义市场经济体制的建立和发展，市场在资源配置中的基础性作用明显增强，需要对政府职能进行重新定位。在新的历史条件下，政府职能的定位，只有在与市场的关系中，以市场为参照物来定位，才能找到自己的准确位置，使政府职能“适位”。
自从1988年政府机构改革首次提出转变政府职能之后，1998年的政府机构改革再次把政府职能转变作为改革的关键点和突破口。2002年3月，时任总理的朱镕基在全国人大九届五次会议上所作的政府工作报告中又强调指出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱计划经济的束缚，切实把政府职能转变到经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上来。”这四个方面就是对我国政府职能的重新定位。
1、经济调节
必须加强政府的经济调节职能，彻底转变政府直接参与微观经济的方式。政府通过制定经济发展战略，进行政策指导，统筹国内和国际经济，注重宏观经济政策和国际经济政策的协调；同时，建立起新型的政府和企业之间的关系，在清晰界定国有企业产权的基础上，实现投资主体的多元化。这是建立社会主义市场经济体制的根本要求。
2、市场监督
必须加强政府的市场监督职能。政府要从对市场的直接干预转变为市场规则的制定者与规则执行的监督者，从侧重市场准入转向全面规范市场主体、维护市场秩序。推进垄断行业改革，通过政企分开和企业重组，打破行业垄断，引入竞争机制。建立现代监管体系是政府职能转变的重要方面，它是在市场经济条件下，政府解决市场失衡的重要方法，要求政府在一定的法律框架下建立独立运作的监管机构，以公正、公开、透明的方式对某一行业具体事务进行日常监督、管理和控制，提高政府的监管水平。政府在对市场管理的过程中，既要与国际市场接轨，又要合理保护国内市场，使两者有机结合起来。
3、社会管理
必须加强政府的社会管理职能，进一步处理好政府与社会的关系，政府的任务是培育成熟的、有自治能力的社会。既要培育社会中介组织，又要坚决做到政府部门与社会中介组织的彻底脱钩，切实把社会组织能自主管理好的事情让出去，把“不该管、管不了、管不好”的职能剥离出去，形成政府与社会的协作和良性互动。
4、公共服务
必须强化政府的公共服务职能。弱化权力意识，强化服务意识，是政府职能转变的思想前提。所以，政府部门应强化服务理念，从“管”字当头转向“服务”至上。逐步培养为社会、为企业服务的精神，增加服务功能。为此，要加大基础设施的投资力度，举办公益事业，为人民和社会提供高质量的服务，为企业发展创造良好的外部环境。政府要更多地发挥市场机制的作用，为市场主体服务，改善投资软环境，创造促进公平竞争和降低交易成本的制度环境。
（三）建设服务型政府的方法对策
在新公共管理运动的推动下，行政管理模式正在经历一次根本性的变革。从20世纪70年代开始，西方国家纷纷走上了政府改革之路，逐步由过去重管理、控制，轻服务，“以政府为中心”转向注重公共服务，以满足人民的需求为中心。可以说，服务行政代表着未来世界的新趋势，服务将成为21世纪政府行政管理的本质，服务精神将是21世纪政府行政管理的灵魂。中国的行政管理，自然也离不开世界公共行政发展的历史背景和国际大环境，更何况我国长期以来一直强调“全心全意为人民服务”，因此，中国政府职能重新定位的最终目标选择就是建立服务型政府。要建立服务型政府，建议围绕以下几方面进行探索。
1、深化政府机构改革，切实转变政府职能
转变政府职能，科学调整政府各部门的职能配置、机构设置和编制配备，是进一步深化行政管理体制改革的主要任务，也是构建服务型政府的核心任务。随着市场经济体制的不断完善，应该与时俱进地及时调整政府的机构设置、职能配置和编制配备，尤其要及时撤消不再需要的政府机构，政府机构中不再需要的职能，以及削减不再需要的编制。
具体地说，一要简政。将过多的审批、管理职能调整为服务责任，从根本上解决问题。现在各部门争机构、争职能、争编制，争的不是责任、不是服务，而是审批权力，是管理权限。从一定意义上说，一味地取消审批事项没有法定依据。因此仅仅是取消行政审批事项不能从根本上解决问题，甚至可能出现体外运行的问题。所以，必须从职能上进行研究解决。二要放权。当前要重点解决好政府机关管理工作“越位”、“错位”、“缺位”问题。解决政府管理“越位”问题，应改变过去包揽一切的管理体制，缩小、分解政府的管理权限和范围，把不该由政府承担或政府管不了的职能转移出去，实现政府与企业、社会、市场之间的合理分工。特别是在经济管理上，要强化“看不见的手”，弱化“看得见的手”，充分发挥市场机制的作用，做到凡是市场能运作的，政府不包揽；凡是企业能自主经营的，政府不干预；凡是该社会办理的，政府不插手。解决政府管理“错位”问题，主要是理顺中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能关系，合理界定各级政府、政府各部门的职能边界，明确各级政府、政府各部门的职责范围，避免因分工不当、责任不明导致政出多门、交叉错位。解决政府管理“缺位”问题，就是把应当由政府办的事情真正抓起来，负起责任，避免管理出现“断档”，公共服务出现“真空”。
1982年大幅度精简机构，减少领导指数，实行干部队伍年轻化，国务院国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。
1988年首次提出“改革的关键是转变政府职能”，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。
1993年首次提出“改革的目的是适应建设社会主义市场经济的需要”，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。
1998年是力度最大的一次改革，撤销了几乎全部工业专业经济管理部门，不保留的部委15个，新组建部委4个，更名部委3个。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有40个减至9个。
2003年改组宏观调控部门，健全市场监管部门。设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。
2、加强队伍建设，提高公务员素质水平
事业成败，关键在人。建设服务型政府，必须提高公务人员的服务能力，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬的公务员队伍。
一是加强服务观念教育。教育广大公务员树立管理就是服务的观念，增强为事业发展服务、为基层服务、为群众服务的意识，把自己的角色定位在代表人民利益来监管市场经济和维护社会秩序的公仆位置上，切实转变和彻底消除居高临下的“官本位”和特权意识，牢固树立执政为民的观念，把人民赋予的公权用好，把自己的公职履行好。
二是提高公务员能力素质。强化公务员教育培训，搞好公务员的政治、理论、文化学习和业务培训，不断提高公务员队伍的学习能力、实践能力、创新能力，增强为人民服务的本领。大力开展以公共管理、公共政策、公共服务和依法行政为内容的培训，把公务员培训与考核奖惩、任职定级、职务晋升等环节有机结合起来，建立鼓励公务员积极参加培训的激励约束机制。
三是强化公务员管理。认真贯彻落实《公务员法》，坚持“凡进必考”，严把公务员队伍的“入口”关。加强公务员职位管理，加大轮岗交流力度，推进辞职辞退、申诉控告等各项制度的落实，促进公务员的职业化发展。改进和创新考核，引导公务员树立科学的政绩观，努力调动公务员工作的积极性。
3、规范行政行为，促进依法行政
依法行政是建设服务型政府的基本要求，当前，需做好以下几方面工作：
一是加强对各种法律法规及政策的学习。各级公务员除了要透彻和熟练地掌握自己本职业务工作范围内的各项法规政策，还要认真学好宪法、行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法等依法行政所必需的法律法规知识，不断提高知法、守法特别是用法、护法的能力和水平，防止和克服以言代法、以权压法的现象发生。
二是增强依法行政的自觉性。依法行政不仅是政府行使公共权力的基本准则，也是对每一个公务人员做到懂法守法的起码要求。这就要求公务人员要有强烈的法律意识和熟练运用法律法规的能力，自觉地把各项工作纳入法治轨道，在法治轨道上推动政府工作的开展。
三是严格公正按法规政策办事。政府工作的开展主要靠政策法规来指导，靠规章制度来约束，按规定程序来施行。广大公务人员要善于用法律观点来观察和分析问题，用法律手段协调矛盾、处理问题，坚决按法律法规和政策办事，把依法办事、依法行政的要求落到实处。
4、实行政务公开，促进廉政建设
构建服务型政府必须做到政务公开。这既是对人民负责，也是接受人民群众监督的有效途径，更是加强政府廉政建设的重要举措。
一是实行“阳光政务”。凡政府出台的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开；凡政府重大决策都要吸收公众参与，避免暗箱操作。
二是实行服务承诺。政府要面向社会承诺服务内容、服务程序、服务标准、完成时限和违约责任，努力取信于民，取信于社会。要推行窗口服务、一站式办公、一条龙服务、首办责任制等服务形式，创造良好的行政运行方式，提高服务效率和水平。
三是加强政府廉政建设。建设服务型政府，要求政府及其工作人员必须廉洁从政，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。要注重标本兼治、重在治本，在增强公务员的廉政意识的同时，从群众关注的热点难点问题入手，着力解决部门和行业的不正之风，从机制和制度上铲除滋生腐败的土壤。
5、创新运行机制，实现科学管理
建设服务型政府，要突出制度创新，完善运行机制，靠机制和制度来保证政府日常工作运行的科学透明、协调一致和高效快捷。
一是完善决策机制。健全重大问题集体决策制度，完善科学化、民主化、规范化决策程序，实行社会公示和社会听证制度，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强机关决策的透明度和公众参与度。
二是完善执行机制。全面落实行政首长负责制、分管领导负责制和部门负责制，科学分工，明确责任，一级抓一级，一级对一级负责，层层抓好落实。工作目标、任务确定后，要按照分工和职能进行分解，由谁负责，谁去执行，怎样推进，都要清楚、明确，便于抓好落实。
三是完善监督考核机制。要加强对政府行政效能的监督考核，建立科学合理的监督考核和评价体系，完善测评办法，充分听取社会公众和基层群众的意见和呼声，公正评价部门工作效能，督促各机关单位加强自身建设，树立良好的机关形象。
四是积极推行电子政务。现代社会飞速发展，政府工作要适应，要跟进，需要积极引进和采用新的办公技术，运用现代化办公手段，大力推行电子政务，构建适应信息时代社会发展需要的机关日常工作形态，以提高行政效率，降低行政成本，增强服务效能，适应经济社会快速发展的需要。
（四）服务型政府在我国实践的几种模式
近年来，全国许多地方政府从自身实际出发，积极推进服务型政府建设，各具特色，取得了一定效果。
1、“精干高效”的上海模式
早在2001年，上海市就率先提出了建立服务型政府的目标，要求加快政府职能转变，树立管理就是服务的思想，为各类企业提供良好的政府服务和安全稳定的社会经济环境。近年来，上海市、区（县）两级政府按照降低行政成本、加强行政效能建设的原则，通过落实领导责任、提高公务人员整体素质以及加强效能监察等途径，逐步形成了靠制度管理的理论，效能建设工作取得明显成效。
2、“信息化”的广州模式
富有生机活力和务实的广州市，在各方面为海内外投资者拓展巨大的投资空间，建有招商引资平台、外商投资管理平台。在招商引资平台上，设有中英日三种语言版本，拥有四大服务功能，整合、宣传、评估和互动，这个平台有三大资源库，即土地资源、大企业集团资源库，实现了招商引资信息互通共享。外商投资管理平台，有外商投资项目库、证书核发，利用外资统计等功能，成为广州统一的外商投资管理体系，加强对外商的投资管理的宏观指导和监督的网络平台。
3、“公民参与”的南京模式
为提高政府的公共服务水平，促进三个文明协调发展，同时基于“适应加入WTO后加快发展市场经济对政府职能转变的要求和通过深化行政管理体制改革，探索新时期政府在市场经济中如何更有作为”的考虑，南京市政府借鉴西方政府行政改革的做法与经验，制定了“一年构建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的计划，从公共决策机制、行政法定化、提供公共服务效能和完善公共财政体系、规范市场经济环境意见建设公务员队伍等方面，系统地提出了建设服务型政府的方案，形成了“市长信箱”、“市民论坛”、“群众来访接待日”制度，充分体现了“公民参与”这一特点，也因而形成了一种“公民参与”模式。
4、“体现三位原则”的苏州模式
苏州市政府在公共服务型政府建设中，深入贯彻转变政府职能的“三位”原则，即政府工作“到位”，管辖范围不 “越位”，政府和企业之间不“错位”，其行政行为，从苏南模式中的直接干预型转变为服务型。
5、“规范化服务”的成都模式
为适应加入WTO新形势和成都市跨越式发展的需要，以及提高政府准备就绪，改进政府服务，实现政府工作标准化，成都市政府从成都实际出发，于2001年12月提出建设“规范化服务型政府”，并做出了“一年试点、四年全面完成”的工作部署，确定以“改进公共决策机制，建立公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询论证制度”和“优化政府服务流程，引进全面品质管理的理念”为重点的改革思路，在规范政府行为，实现政府工作标准化的基础上，为市民提供了规范服务，从而形成了当前我国服务型政府建设的“规范化服务”模式。
四、认识与思考
（一）社会主义国家应该有更为发达的社会职能
现实中，我国的社会结构已经发生了重大变化。现在，阶级斗争已经不是社会的主要矛盾，而各种不属于阶级关系范畴的利益群体之间的矛盾开始上升到比较突出的地位，这个变化反映到政治生活中来，就是国家社会管理职能的扩大。社会主义国家本应当把调节社会矛盾，促进经济发展，维护社会公平，提供公共服务等社会职能作为政府工作的重心。相比较于资本主义国家，社会主义国家的社会职能更应该充分展开。所以，我们可以说，建设服务型政府，不仅是行政体制改革和满足人民群众日益增长的公共服务需求的需要，而且是国家的本质要求。
（二）建设服务型政府要有明确的总体思路
政府要逐步做到以公共服务为主要职能。服务型政府就是以提供公共服务为主要职能的政府。它能够比较自如地处理国家的阶级职能与社会职能的辩证关系。加大政府对公共服务领域的财政投入，并努力做到公共服务体系设计和财力在不同地区使用的基本均等化。建设服务型政府是以公共服务支出占财政相当大的比例为基本特征的(一般在40%以上)。我们一方面要扩大财政的相应支出，一方面要合理分配支出的使用。
以政府为主导，充分调动多元主体的积极性，形成“双向互动”的公共服务供给方式。建设公共服务型政府是政府和社会的共同责任。但是地方政府依然存在大量“单边主义”现象，部分居民对服务型政府建设存在依赖心理，在这种情况下强调以政府主动作为和社会全面参与为基本特征的公共服务型政府建设是一个“双向互动”的过程，具有重要意义。
在政府体制机制建设方面，以有利于实现公共服务为导向。在中国，由于长期以来官僚主义作风的影响，人们对于公务员改善工作态度有较高的期盼。而且，由于特定的国情，人们在理解“服务型政府”首先联想到的是“为人民服务”的工作宗旨。在这种情况下可以在建设服务型政府的过程中大力改善公务员的工作作风，并以此为契机在一定程度上改善官民关系。从国情出发，中国没有能力也不应当模仿“福利国家”的模式，建设服务型政府不能急于求成。我们要建立中国特色的公共服务体系，这个建设的过程是长期的。
（三）给政府更大的发挥作用的空间
建设服务型政府，既要强调政府要逐步做到以提供公共服务为主要职能，又要避免急于求成。谁来把握这个“度”？应当是政府。作为对政府职责模式的一个形象概括，“小政府，大社会”成为很多政治力量追求的“理想状态”。为了实现这个目标，有人总是鼓励所谓“转型国家”的政府从经济、社会领域中全面收缩，依靠社会的自我管理实现有序、高效的发展。但是，在现实中，这个理想的状态很难达到。现代政府对于经济社会的全面发展负有不可推卸的具体责任。不仅如此，现代社会所存在的诸多纷繁复杂的问题也需要政府加强管理和服务，以满足人们对公共服务多方面的实际需要。事实上许多国家实际上大都选择“强政府，大社会”的模式，政府担负着繁重的社会经济职责，借以弥补“市场失灵”带来的严重问题。
中国的政府职责模式应该选择“强政府，大社会”作为发展目标。作为发展中国家，中国政府当前最主要的任务是保持经济快速、健康、持续的发展，也即政府还在承担相当重要的发展经济的职责；同时，处理好、协调好各种社会关系，维护社会公平，保证社会平稳有序的任务也十分重要。要实现这样的目标，在客观上就需要一个强大的政府。不能理想化地把解决问题的希望寄托在大规模的社会自治和第三部门的发展上，即使是世界上社会自治比较发达的国家，也远没有达到依靠自治组织而不是政府来维持经济发展和社会稳定的状态。当然，培育和发展一个强大而独立的社会领域，以各种非政府组织为载体，对社会经济的发展和稳定可以起到很大的积极作用。在此情况下，政府与社会良性互动，互相协作，互相弥补缺陷，可以更为有效地实现政治、经济和社会发展的目标。所以说，当前中国政府职能的转变，首先要立足于建设一个偏强的政府，使政府具有充足的资源，强大的能力，高素质的人员配备，高效的运行机制，这样的政府才能在现代化建设中有足够的空间处理一系列重大的发展和稳定问题。在此基础上建立的“强政府，大社会”政府职责模式，其实践意义更强。
（四）加强对转变政府职能工作的分类分层次指导
建设服务型政府过程中，不同层级政府的职责应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。但是，现在的一个突出问题是，我国政府在纵向间的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职责和机构设置上的高度统一。通俗地讲，就是在这一模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。这种模式不利于地方政府有效提供公共服务。
当前在推进政府职能转变的过程中，某些指导意见和文件存在着过于笼统的问题，缺乏针对不同层级政府的具体指导。政府职能转变涉及到不同级别的政府，而对于不同层次政府的职能转变的要求是不同的。
（五）把转变政府职能工作更好地与机构改革工作和立法工作结合起来
作为职能的载体，机构的调整与职能的转变必然是紧密相联系的。应该把政府职能转变、人员合理调整和机构改革三者有机的结合起来。中国的政府职能设置的主要特点是“上下同构”，机构设置的主要特点是比较零碎，人员安排的主要特点是领导职数多，干事和秘书少。从以往的历史经验来看，机构改革的重点和难点在于精简“衙门”。解决这样的问题，实行“大部制”改革是一种比较好的选择。实行“大部制”的基本要求是政府机构的数量要少，但是配备的人员要充足饱满，这样效率较高，麻烦较少。合理的大部门体制，是职能整合与部门整合的统一，并以政府职能整合为基础。把政府职能转变和机构改革有效结合起来，同样有助于解决政府职责纵向配置上的“职责同构”问题。合理划分中央和各级地方政府的职责范围，最终是以裁撤和设置某些机构作为改革的结果的。
今后要重视行政管理体制改革中的立法工作，把立法与转变职能、改革机构密切结合起来。一些发达国家的政府改革，是先立法，后实行改革。这种模式也可以为我国所借鉴，毕竟一项机构改革和职能转变要有足够的法律支撑，才能有足够的动力和坚强的后盾，克服改革中的种种障碍。
参 考 文 献
1、刘熙瑞：服务型政府—经济全球化背景下的中国行政改革的目标选择《中国行政管理》 2002年第2期
2、侯玉兰：论建设服务型政府内涵及意义，《理论前沿》2003年23期；
3、周志忍：《新时期深化政府职能转变的几点思考》，《中国行政管理》，2006年第10期；
4、唐铁汉：《我国政府职能转变的成效、特点和方向》，《国家行政学院学报》，2007年第2期；
5、张孝德：如何建设服务型政府 《经济日报》2003年12月12日第六版；
6、中共十七大报告《关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案》；
7、张海盈：《胡锦涛主持政治局集体学习，强调建设服务性政府》；
8、刘红：《行政管理学》，西南财经大学出版社；
8、戴维·奥斯本、特德·盖布勒〔美〕，《改革政府》；
9、斯蒂格利茨：《经济学》北京，1997年版。
