1.我国住房保障制度的产生和经历的过程。
2.住房保障制度特点。
3.住房保障制度的多样性问题。
4.我国住房保障制度存在的问题。
5.对我国住房保障制度的对策
6.结语
内 容 摘 要
住，自古就是人类社会存在和发展的基本要素，也是住宅产生的基础。住宅权，即获得适足或充分住房的权利，对于全世界的每个人、每个家庭，每个社会群体的健康与安宁都是十分重要的，因此，尊重、保护和实现公民的住宅权，是国家义不容辞的责任与义务，建立健全的住房保障体系正式国家履行其义务的重要举措。
我国住房保障制度建设目前正处于适应我国高速发展的市场经济阶段。由于实施时间不长，在实践中存在着各种问题，特别是缺乏统一的、高层次的立法，使住房保障制度的建设缺乏整体性和权威的法律依据。现今国内学者对于住房保障制度的研究，主要还局限于经济学、社会学、管理学等层面，影响了住房保障制度效用的发挥。因此，从法学层面深入分析住房保障制度建设所面临的问题，并在此基础上设计出具有操作性和系统性的法律规范，具有及其重要的理论价值和现实意义。
现代住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民基本居住水平的一种制度。住房保障的范围广泛，客体指向特殊，兼具社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等多重性质，因而住房保障制度是一种复合型的特殊的保障制度。住房保障制度在保障对象和保障方式方面具有多样性特征，在进行住房保障制度设计时需要充分考虑这一特征。
不同国家（地区）的住房保障制度各具特色，大体可以归类为四种模式。近年来，市场经济国家（地区）的住房保障制度呈现出一些相同的发展趋势，如间接干预、房租补贴、公房私有、住房金融支持和多种方式并行等。随着住房制度改革，我国开始逐步建立与市场经济相适应的住房保障制度，但还没有形成完整的住房保障体系。
为最低收入者提供廉租住房的制度又称为最低住房保障制度，是建立我国住房保障制度的关键环节。廉租住房保障对象的界定应根据各地实际情况，结合最低生活保障制度惊醒，界定的标准和覆盖的范围应从低、从窄确定。在廉租住房保障对象的管理上，应实行分批分级审批制度、登记公告制度、考核期制度和过渡期制度等制度。在廉租住房实物分配制度下，廉租住房供应遵循小规模、低标准和实行差异化政策的原则。廉租住房主要来源于政府多渠道筹集资金购买改房、商品房或集中兴建。廉租住房的租金标准由政府控制。由于廉租住房实行实物分配存在若干难点和不利之处，应逐渐过度到货币化分配方式，以发放租房补贴方式对最低收入家庭实施住房保障。
住房保障政策研究
一、住房保障制度的产生和经历的过程
住房问题是城市化与工业化所产生的现代城市社会问题之一。在工业化和城市化的过程中，城市作为经济效益的聚集地，人口高度集中，城镇居民对城市土地和住房供给产生了巨大需求，形成了住房供应的绝对短缺，导致住房价格上涨。而住房价格极大高于中低收入家庭的支付能力，使其无法购房又产生了住房有效需求不足。这就导致大批贫民生活在拥挤不堪的贫民窟中，由此产生了疾病、犯罪、社会规范和社会道德约束力下降等一系列严重的社会问题，危害了整个社会的经济发展和政治安定。政府在解决这些由住房引起的社会问题的过程中逐步建立了住房保障制度。
我们通常提及的住房市场化改革是以1998年为标志性年份，然而如果没有改革开放以来至1998年之前我国住房制度的逐步改革，1998年我国的住房市场化改革也难以实施，因此，对中国的住房政策进行简要回顾是非常有必要的。
我国的住房政策以1978年改革开放为转折点。1949年至改革开放以来，中国在城镇范围内实行实物福利性质的住房分配模式，以国家统包、无偿分配、广覆盖、低居住水平、低租金、无限期使用为主要特点。这种以计划手段的分配方式不仅造成了政府沉重的财政负担，也因为扭曲了住房供求关系而造成了尖锐的供求矛盾。截止到1978年，全国城市人均居住面积仅为3.6平方米，甚至低于1950年的水平（1950年我国城市人均居住面积仅为4.5平方米）。1978年以来，我国的住房市场从无到有，至今已有三十余年的历程，到1998年住房制度改革之前，人均居住面积达到了8.8平方米。
简要地，1978年以来我国住房改革历程可以总结如下：
1. 1978年至1994年期间，改革探索与准备阶段——从福利分房到有计划的住房商品化。这一阶段的具体改革措施有：以成本价出售公有住房，提租补贴，实行优惠价售房，鼓励自建住房。这一阶段的住房制度改革使我国城镇住房完成了由完全福利性向部分福利性，住房分配由完全配给制向半配给制，非商品化住房向有计划的商品化、社会化的转变，为1994年和1998年的改革准备了条件。
2.1994年至1998年期间，住房改革全面启动阶段。1994年7月8日，国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号），第一次明确提出了城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，明确了社会主义市场经济理论是城镇住房制度改革的根本指导思想，按住房商品化、市场化、社会化思路，全面设计房改的目标、原则和主要内容，从而把城镇住房制度改革推向了全新的发展阶段。《决定》出台后，各地纷纷制定本地区的房改实施方案，在建立住房公积金、提高公房租金、出售公房等方面取得较大进展。
3.1998年至2003年，住房市场化改革突破阶段。1998年是中国住房市场化标志性的一年，在这之前的住房制度是以实物分配为特征的传统住房制度，之后的住房制度是以市场化为特征的新住房制度，基本上实现了货币化分房的转变。1998年7月3日发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发【1998】23号），宣布从1998年下半年开始，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。当时建设部对收入人群做了一个划分：最高和最低收入的群体各占10%，中低收入者占80%，也就是说城镇居民中80%的人口都要靠经济适用房来解决住房问题。具体要点如下：停止住房实物分配，实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系；继续推进现有公有住房改革，培育和规范住房交易市场；采取扶持政策，加快经济适用住房建设；发展住房金融；加强住房物业管理。这一系列深化改革，全面开启了我国城镇住房改革的历程，也成为新的住房制度的分水岭。从1998年到2003年这期间的住房市场化的主要表现是以经济适用房为主，1998年至2003年经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米，累计解决了600多万户中等收入家庭的住房问题。然而，这一阶段非市场化的住房仍然占多数。
4. 2003年至今，住房市场化改革继续深化，住房保障体系逐步形成阶段。2003 年以来，我国的住房市场化改革不断深化，市场化的住房越来越多，这一阶段的住房供应体系以普通商品房为主。2003年8月下发的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出，根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。2003年以来，在商品房市场蓬勃发展的同时，我国的住房保障体系也在逐步完善，下文会对住房保障的发展做出详细说明。
二、住房保障制度特点
住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为低收入家庭、特别是生活有困难的家庭解决住房问题。
住房保障制度不是一种单一的保障制度，而是一种复合性的保障制度。其特性包括以下三点：
（一）住房保障制度保障范围的广泛性
住房保障制度是一个多数人受益的制度，保障范围广泛。住房是家庭共同生活的基本物质条件和联结家庭的纽带。作为社会中的成员需要得到这种不可缺少的生存资料的保障。住房保障制度按保障范围可划分为三种主要类型：
1.与社会工作相联系的保障制度。它是雇佣工人达到一定劳动工龄后才能享有的住房消费的权利。
2.普遍保障制度。即人人有份的住房保障制度，它的实施范围包括全体居民或公民，按照法律规定的统一标准享受住房保障。
3.通过经济状况调查的住房保障制度。其享受对象只限于贫困的或低收入的申请人，通过经济调查确定其是否享受住房补助或补助多少。
（二）住房保障制度保障性质的复杂性
保障对象的复杂性及具体保障方式的不同，使住房保障制度兼具社会保险、社会救济、社会福利及社会优抚等多重性质。例如，住房公积金是社会受益面最大的住房保障制度，也是一项政策性的保障制度。虽不具有补偿性，但具有社会保险的典型特征（强制性、互济性及储备性，权利与义务相关）。因此，住房公积金制度是一种社会保险制度。通过现金补贴改善居民的住房条件的住房补贴制度，是一种局部或选择性的福利措施，作为一种保障制度，有社会福利性质。而廉租房制度给予无法维持最低居住水平的社会成员以救助，是一种贫困救济制度，具有社会救济性质；但同时也具有社会福利性质，因为它实质上是一种变相的住房补贴制度。此外，各国对现役或退役军人提供的优惠政策属于社会优抚的范畴。
（三）住房保障制度对象特殊性
住房保障制度的对象不同于社会保障制度的对象，是针对不特定人群发生特定情形而设立（暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因导致生活困难等情形，如失业、年老、工伤）或是针对特定人群设立（如残疾人社会保障等），仅仅保障其对象能满足最基本的生活需要。住房保障制度是针对特定与不特定人群的特定消费品“住房”而设立，是从消费品的角度出发而设立的一种保障制度。
三、住房保障对象的多样性
1.住房保障对象的划分
保障对象不单以收入水平来划分（虽然这是一个主要的标准），而是呈现多元化的特征，具体构成较复杂。根据保障对象的不同，可将住房保障制度分为如下三个主要部分：
（1）对低收入和贫困人口的住房保障。政府将所拥有的社会保障用房以低于市场价格的租金出租给低收入或无收入的居民；用于建造和维护社会保障住房的支出和用于社会保障住房的租金补贴均由社会保障基金支付，且作为政府的一项经常性开支。
（2）对政府高级公务员的住房保障。迄今为止，世界上各国政府对在任的政府领导人和高级公务员的住房都有各种形式的保障制度。原因在于这部分人的货币收入无法满足与其地位相适应的住房需要。对国家领导人的住房保障是为了维护一个国家和政府的尊严；对高级公务员的住房保障是为了维护政权的稳定。但是，这种住房保障仅限于任职期间，并且有严格的范围控制。
（3）其他住房保障。诸如对军人实行社会优抚而提供的住房保障；企事业单位及各类法人，为本单位的特殊目的，在特定条件下，对特殊人才提供的住房保障等。
2.住房保障对象的范围
住房保障对象的范围究竟应该有多大，世界各国没有同意的标准。如美国和英国是以低收入阶层为保障对象的；韩国的住房保障对象，分为一般低收入家庭和最低收入家庭；瑞典的住房保障范围相对宽广一点，但主要是低收入的家庭、多子女家庭及退休老人和残疾人等；新加坡则按照家庭收入的多少来确定住房保障的对象和力度。当然，住房保障对象的宽窄，应该根据各国的国情而定，不应也不会是千篇一律的。
不同的住房保障对象在需要受保障的层次与水平上是不同的，由此行程不同的保障目标、资金来源和筹集方式、支付方式等，因而形成在同一保障制度中包含不同的保障类型。
3.住房保障方式的多样性
经济发展、市场运行效率、政府干预与市场作用的关系等因素是各国决定住房保障方式的重要因素，这些考虑与各国所面临的具体情况的差异，以及住房保障对象的复杂性，决定了住房保障方式的多样性。市场经济体质国家（地区）住房保障的方式主要有如下三种：（1）政府直接建房方式，以英国、新加坡、香港为代表。（2）非盈利机构建房方式。政府通过政府贷款、利息补偿等财政优惠措施，鼓励非盈利机构建房用于住房保障。这种住房保障方式以法国、瑞典、日本等国为代表。（3）减税和补贴方式。对住房投资人实行减税，对住房承租人进行补贴，达到实施住房保障的目的。目前各国（地区）采用这种方式。此外，控制租金和公布可比租金水平、保护租户权益也是常见的做法。
每一种住房保障方式的选择都有其历史背景和原因，但就大部分市场经济体制国家（地区）而言，三种主要的住房保障方式是同时并存的，只是在不同时期侧重点不同而已。
住房保障制度的多样性决定了进行住房保障制度设计时，需要充分考虑各方面情况，采取多种保障方式，分层次实施住房保障，以多路径并进的方式处理好住房保障问题和建立住房保障制度。
四、我国住房保障制度存在的问题
(一)住房保障制度建设不够完善
目前虽然建立了严格的廉租住房保障制度、经济适用房制度和住房公积金制 度，但仍有相应的问题存在：
1、建设荒山遭遇“软阻力”
让地方政府拿出相当数量的建设用地和资金以支持保障性住房的开发建设，意味着政府要突破以往的“以地生财”模式，牺牲部分土地收益，向保障住房输血，对此，出现了保障性住房比例不足的现实。
2、政策缺位
近年来，随着房价的普遍上涨，商品房价格出现了大幅度的上涨，经济适用房价格通过二手房买卖也大幅提高，由于在经济适用房的再转让上的政策缺位，使得经济适用房成为投资性购房、炒房的工具。
3、缺乏住房普查统计数据，住房保障缺乏长期规划
目前，我国不公缺乏城市居民收入分布的统计数据，而且还缺乏住房普查数据。因此，很难准确地把握住房困难的实际情况而做相应的措施。这些制度随着市场的发展仍然需要进一点改进和完善，尤其是在具体执行环节还需要加强，相关的制度配套措施还不够健全。
（二）具体实施方面存在的问题
1、保障性住房的供求不平衡
经济适用房、公租房、廉租房和普通商品房和高档住房的市场供应结构比例失衡，不能满足各个层次消费者的需求，尤其是不能满足低收入家庭的住房需求。从我国经济适用房的开发来看，从2000年开始，经济适用房的投资增长幅度占商品住宅比重以及新开工面积、销售面积等比重等各项指标均呈大幅度下降趋势，部分城市停建了经济适用房，保障性住房供应量严重不足。
2、选址、设计方面的不合理，造成“经济”不“适用”的现象
少数地房保障性住房项目选在离城市中心较远的地方，交通、医疗、教育、商业等配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障性住房内部空间结构不合理，影响了使用功能，出现经济适用房“经济”不“适用”的现象。
3、保障性住房分配不公平，保障对象划分困难
按政策规定，保障性住房只能出租或出售给中低收入的家庭，但在现实中， 这一规定已经基本失去了意义。不排除保障房还是解决了一批生活结非常困难家 庭的住房问题，但现实中，一些保障性住房被高收入家庭或已经一套或多套住房的家庭所租用或购买。如福建龙岩公务员“团购”保障房事件，深圳市近300人涉嫌隐瞒资产骗取保障房事件，山西忻州限价房成公务员小区，干倒卖赚5千万。更有苍南县“850套保障房房源近9成分给公职人员”的事件。
保障性住房是为了解决中低收入家庭、人群的住房问题，什么样的人群、什么样的家庭符合中低收入的条件是关键，中低收入人群办公室是否合理直接影响住房保障政策的实施效果。对象划分的难以准确，所以部分城市存在符合申请条件的低收入群体申请概率低，不合申请条件的依旧能申请到保障性住房的不公平现象。
（三）政府在管理过程中的职能缺失
政府对保障性住房的建设缺乏应有的态度和决心。一些官员认为，拿出一定的土地建设经济适用房，意味着地方政府不能再通过经营土地获取巨额土地收益，还有的地方官员认为，建立住房保障制度，解决广大中低收入人群的住房问题，对于提升自己的下线显然有点“慢”，不如单纯追求GDP的增长速度那么突出，不能给自己“成绩单”上加分。在这样的思路主导下，我国住房保障制度的公共财政支出严重。一方面，政府部门土地出让中获得大量收益，另一方面，却不愿意为建立中低收入家庭住房的体系出钱。
而且目前大部分城市的政府部门没有设立专门负责经济适用房开发和分配的机构，有关职责都是由开发商承担。由于开发商实际掌握开发的户型和面积、房号的发放等“实权”，采虚报成本、加高楼层、增加商品房比例、炒号、利用物业公司进行利润补充等等一些隐秘而繁杂的花样，政府的监督管理难以企及。
（四）缺乏健全的金融支持体系
一直以来，住房保障制度都存在着资金来源单一和融资困难的窘境。住房保障体系实际上是政府向居民一种公共产品，其目的是通过转移支付的方式实现社会收入的再分配，使广大的城镇中低收入居民家庭也能享受到改革开放的成果，从而保证社会公平。中央财政给予补助，几乎完全是政府无偿投入（廉租房租金往往还不够支付房屋维修费用）。按照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见》的规定，廉租住房资金主要来源于地方财政预算、住房公积金增值收益、土地出让净收益、社会捐赠等渠道。同时不单是廉租住房资金筹集渠道单一，经济适用房也存在同样的问题，它们都主要依赖于政府的财政拨款，民间集资和其他的金融支持方式。统计数据显示，全国廉租房资金的一半以上都是来源于财政拨款，而住房公积金收益、土地出让净收益等资金均款能落到实处。
（五）退出机制有待完善。
由于住房保障制度的退出机制不完善，特别以获得产权为主的保障形式，容易产生福利固化的问题。经济适用房制度没有适当的退出机制，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果已不再符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，由于缺乏相应的退出机制而无法操作。即使有退出机制的规定，如实物配租形式的廉租房，其退网出机制在现实中也往往很执行。因此，一旦享受了经济适用房，就形成了既得利益和福利固化，使得相当一部分住房保障资源未能滚动使用在最需要住房的低收入居民身上，导致保障制度成效降低。
五、我国住房保障制度的对策
我国保障性住房制度自建立发展至今，已然取得不少成绩，但由于我国经济和社会发展处于发展阶段，很多方面尚在改革期间，在制度方面还非常不完善。为了应对目前保障性住房建设的需要，健全和完善我国保障性住房制度的建立，根据我国保障性住房出现的问题提出以下建议：
（一）完善住房保障体系的法律法规
建立健全法律体系，对住房保障政策的制定实施提供法律保障。任何企图通过弄虚作假、虚报信息、权钱交易等非法手续，骗购保障性住房、牟取利益的行为都须受到法律、法规的处罚和追究。引入银行诚信体系，对于在申请保障性住房中弄虚作假者，在今手申请贷款、就业方面进行限制，斩断伸向保障性住房的“黑手”。“让老面姓住上房，让老面姓住上放心房”。
（二）、注重保障性住房选址的合理性
保障性住房的空间选址不仅会影响低收入人群的生活质量、福利水平和发展机会，也会影响整个城市的社会空间演变，需要有良好的制度安排、有效的政策工具和成熟的住房市场来实现其空间布局的优化选址。
提高规划设计水平，合理布局，科学选址，把保障性住房安排在交通相对便利，基础设施相对完善，而且经济发展有一定基础的地方。在具体实施当中，也要因地分析各种情况，具体问题具体分析。这样才能更好的解决低收入人群出行、就业问题。
（三）进一步加强和改善住房的宏观调控
1、明确住房市场的宏观调控目标
政府对住房市场进行调控的长期目标，应是保持住房供求的总量平衡。考虑到近年来住房价格上涨幅度过大，社会反映强烈的现实开发部，政府近期调控目标应重点集中在防止住房价格过快上涨和增加中小户型的供给方面。
2、加强各部门在住房市场调控中的协调
围绕调控房价和调节供给结构的近期目标，进一步加强各部门在住房市场调控方面的协调力度，进一步明确各部门调控的职能分工，统筹协调各种调控政策，防止出现各自为政和政策措施相互矛盾的情况，提高政策的有效性和可操作性。
（四）、完善保障性住房的管理运行机制，加大政策支持，确保分配公平公正
1、要立法明确住房保障进入、退出、监管政策。
为实现保障性住房的可持续发展，不仅要完善各类保障性住房申请、审核、公示、复核、退出等制度，政府还应建立长效监督体系，对申请资格、审批条件加强监督控制，定期复查，动态管理，要做好人口、住房、房屋、收入、就业等方面的基础工作。掌握基本情况，推进信息共享。保证低收入群体致富后退租，以制度、法规保证廉租房的入住公平性。做到机制规范行为，以制度堵塞漏洞，使准入退出的结果让社会信服、让百姓满意。对违反规则的，要严肃处理，追究责任。
2、加强保障性住房质量监督，实行终身负责制。
推行项目法人对住房建设质量负永久责任，其他参建单位程按照工程质量管理规定负相应责任；推行参建单位负责人和项目负责终身制；推广施工现场工程质量责任标牌，公示建设、勘察、设计、施工、监理单位和负责人，并在建筑物明显位置设置永久性标牌，接受社会监督。严格检查建材供应质量、施工质量和竣工验收。对恶意造成保障性住房质量问题的单位、个人加大处罚力度。
3、各地区对保障性住房建设的管理应设立有效的专门机构
即使对经济适用房、廉租房各设有专门管理机构，但相互之间没有开成联动机制。对此，完全可以设立市级机构，全面负责本区内的住房保障的投资、建设和管理。再往下设置各区住房保障办公室，负责街道低收入家庭基本住房保障的公告、复核等日常工作，并做好社会保障部门等有关部门与上级住房保障办公室等的联络与协调工作。以北京为例，北京目前已成立了住房保障办公室，主要负责保障性住房的开发管理工作，集中人力、物力实现住房保障的职能化和专业化，以行政手段解决市场机制无法解决的住房问题。
（五）制定和完善中低收入家庭标准体系，了解保障性住房需求
公共住房的保障对象是中低收入群体，中低收入群体的划分标准是什么，这是制定住房保障政策的一个核心问题，确定这个群体的数量有多大，是制定保障性住房准入标准和供应计划的基础。现阶段，我国的高中低收入人群的比例、结构与发达国家存在较大差异，相对而言，中低收入者所占比例大得多。确定收入划分标准，需要统计部门在统计调研的基础上，运用科学的计算方法得出。在确定合理的划分标准之后，还要结合政府保障目标和计划、居民的居住条件、家庭构成等因素，最终确定保障对象的数量，这是一项复杂的基础性工作。另一方面，要加强管理工作，严格防止政府部门和官员的权力寻租行为，避免出现经济适用房面积过大，出售给不符合条件的个人等现象再现。
（六）加大政府财政投入，拓宽资金来源
资金问题是各国提供社会保障性住房普遍面临的一个难题，我国要发展社会保障性住房，知心朋友完善公共财政职能，拓宽资金来源。可以通过包括财政性住房资金即通过财政拨款获得社会保障性住房建设发展基金、住房公积金妇委会增值收益、专项保障性住房房地产投资基金、出售公房收入、发行债券和接收社会捐赠等系列渠道来获得投资。如济南成立的全国首支专项投资保障性住房的私募基金“安居基金。字的成立为保障性住房和城市建设融资创造了新的模式。除此，政府还要完善贷款担保机制，降低中、低收入居民申请贷款的门槛，增强其购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。
（七）建立和完善保障性住房的退出机制
完善的退出机制更有利于保障性住房的循环使用，节约社会资源，最大限度的利用好住房资源。通过调整公共租赁住房、廉租住房和经济适用房的再转让制度，限制流通的范围，建立起相应的退出机制；完善被保障人的收入跟踪监测制度，设定退出条件，提高操作透明度，对违法的行为加大处罚力度，逐步建立起保障性住房的诚信体系；对主动退出社会保障性住房的租赁户给予一定的优惠政策，为其提供低息购房贷款，购房税费减免等。保证低收入群体致富后退租，以制度、法规来保证廉租房的入住公平性。
六、结语
完善的社会保障体系是全面建设小康社会战略目标的一个重要内容。住房保障制度作为社会保障体系的一个重要组成部分，更应将其作为现阶段的政策目标，并在实践中努力寻求自身的完善与发展，不断提高房地产行业的发展能力。只有这样才能实现建设全面小康社会的目标，从而争取早日实现“居者有其屋” 的理想。
参 考 文 献
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