论经济法和行政法的互动适应(二)

    由此，可以得出这样的结论，行政法主要规范行政机关的行为，而不关注市场主体经济上的具体权利义务，而经济法主要规范市场主体的行为，关市场主体经济上的具体权利义务。这一点，笔者认为是行政法和经济法的最大区别所在，这也是二者的分工所在。

二.设定权力与控制权力

关于行政法的功能，国外的通说认为行政法的基本功能是控制政府的，防止政府权力的滥用。近年来我国的行政法学者也认为行政法就其实质而言可以界定为控制和规范行政权的法，并就对行政权加以控制和规范的原因以及行政法如何控制和规范行政权做了深入的阐述：认为，行政法通过三个方面来控制和规范行政权：其一，通过行政组织法，控制行政权的权源；其二，通过行政程序法规范行政权行使的方式；其三，通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权的滥用。[19]控权理论能够合理解释行政法的产生原因，同时也符合行政法的实践。可以说我国的行政法学者对行政法的功能和价值的定位正在趋于准确。从控权的理论出发，行政组织法并非行政法的典型，因为设定权力只是为了控制行政权的权源。然而事物总是两个方面的，行政组织法既然是对行政权力的设定，则认为行政法有"设权"的功能则不足为过，只是从行政法的概貌，尤其是考察作为行政法典型的行政程序法和行政法的重要组成部分行政救济法的功能而言，行政法的主要功能是"控权"而不是"设权"，或者说"设权"是间接和从属的功能，"控权"是直接和主要的功能。即使这样，我们仍不能完全否认行政法微弱的"设权"的作用。行政法的基本和典型的功能是控权，但这并不排除行政法的其他从属和间接的功能。

济法则与此不同，经济法不是也不应是控制政府权力的法。控制和规范政府权力不是经济法的首要任务，否则经济法便无从产生。经济法的产生恰恰是国家扩大自身的经济职能，为弥补市场的缺陷和失灵，成为"守护人"的角色，自觉对经济进行干预和调控的产物。政府对经济的干预，主要通过为市场参加者设定权利义务(其中的义务主要是强行性的义务)，并且建立相应的政府机构行使监督、管理等权力，保障市场参加者实体权利义务的实现，以维护经济秩序和社会整体利益。国家不再只是作为中立的裁判者，而是置身于具体的经济关系之中。美国几大执法机构的诞生很能说明问题。现代行政权力的扩张和强化很少表现在行政法的内容之中，而大量表现在经济法之中。经济法的法律规范一方面是市场主体(主要是企业)的权利义务，另一方面是有关行政机关的行政职权。经济法可谓是设定政府权力管理经济之法，经济法的首要目标不是控制行政权力。控制和规范行政权力主要是行政法的任务。但是，基于现代法治要求的政府权力法定的基本原则，对行政机关权力的设定同时也是对行政机关权力的限制，行政机关行使的权力不能超出法律规定的范围。因此，经济法对政府权力的规范和控制是间接的和从属的。就经济法的本质和功能而言，经济法的本质只能概括为"确认和规范政府干预经济之法。

概言之，在国家经济管理中，行政法的主要功能是控制政府权力，设权是其从属和间接之功能；经济法的主要功能是设定政府权力，控权是其从属和间接之功能。经济法保障经济秩序和社会整体效益；行政法保证经济自由和行政相对人(市场主体)的权利不受行政机关的分割。这是二者的又一重大区别。同时，从另一角度观之，经济法和行政法在国家管理经济中所扮演的角色是相互依赖、相互配合的，二者正相互补。

三.程序正义和实体正义

现代行政法的典型是行政程序法，通过对行政机关行使权力的程序的规范和制约，最能达到行政法控权的目的。行政权对于行政相对人权益的影响不仅在于其权限的范围，而且在于权力行使的方式，后者甚至更为重要。一个行政机关，权力即使再大(如可以限制公民的人身自由)，如果其行使方式有严格的程序规范，遵守一整套公开、公正、公平的程序规则，其对相对人权益的威胁并不会很大；相反，即使其权力很小(如仅可对公民进行小额罚款)，但如果其行使方式没有程序制约，可以任意行为，其对相对人权益亦可能造成重大威胁。[23]正是在这个意义上美国著名的行政法学家伯纳德·施瓦茨精辟的指出："行政法的要害不是实体法，而是程序法。"尤其是在当今立法中，公法和私法融合，行政机关大量介入传统的民商法领域；大量的关于行政机关管理职权都规定在经济法中，行政法更是以程序法为其主要内容和典型。经济法中的正义主要是实体的正义。如前所述，经济法重在规范市场主体的行为，规定市场参加者的经济上的权利义务。因此，经济法的正义主要体现在这种实体权利义务分配上的正义。经济法的产生缘于对垄断的规制。垄断等限制竞争行为的大量出现，破坏市场主体之间的公平竞争，损害中小企业和消费者的经济利益，经济上的公平正义受到破坏。因此，国家介入经济生活，禁止限制竞争行为，维护经营者的公平竞争。现代经济法，一方面从市场规制的角度出发：禁止垄断、限制竞争、不正当竞争等破坏竞争秩序的行为以维护自由公平的竞争环境；规定交易主体(经营者)对交易对象(产品和服务)和交易媒介(价格)等交易要素所负的义务来保障交易的安全和有序；对作为弱者的市场交易主体一方的消费者给以特殊的保护，以维护交易的公平和保持社会的稳定。市场规制法保证了市场主体之间的公平竞争和公正交易。另一方面则从国家宏观经济的角度，通过税收、金融、产业指导等经济手段，引导市场主体作出能够促进社会发展的选择，规定纳税人、商业银行等金融机构、一般企业在国家宏观经济及其调控中的义务和权利，为经济发展创造良好的社会环境和法律环境，保证经济收益的公平和社会分配的公平。因此，经济法的正义主要体现在个体(主要是企业)之间经济利益的衡平以及个人和社会之间(由国家作为代表)经济利益的衡平；并具体表现在市场参加者经济上的权利义务。经济法追求经济上的实质正义，平衡各主体之间的意志和利益，维护社会整体利益，保障最大多数人的福祉。