行政文化制约政府行为
行政文化的正负两面性
行政文化的建构与推进
改善我国地方政府行政管理的建议
我国地方政府行政文化分析
内 容 摘 要
[摘 要]行政文化涉及的是行政与文化之 间的关系,有着 自己特定的构成与功能。政府的行为是受行政文化的制约和决定的。行政文化对政府行为的影响有着正负两方面的功能和作用。行政文化 的建构与推进就是要确立行政文化的积极和有利的方面,消除行政 文化的消极和 负面的 内容和影响。这就要确立行政文化建设的 目标,创设行政文化建设的条件 ,形成行政文化发展的战略
。
一、行政文化制约政府行为
在当代行政学的研究中,关于行政文化的研究是一个非常重要的领域。所谓的行政文化包含着概念 、理论和方法三个层面。行政文化的概念是指特定的社会文化在行政活动中所体 现出来 的特定信仰、态度和感情 :行政文化的理论是指行政文化旨在揭示文化与行政的相互生成 的关系;行政文化的方法是指在人文主义的方法下对行政过程 的研究和考察 ,作为方法 ,行政文化 旨在揭示人文主义方法下的行政观。
行政文化 的研 究是把行政置于社会文化的脉络中加以考察。一是通过社会文化来研究行政行为,从而更好地揭示政府行为的本质。在人类社会中,行政活动具有文化性、历史性、民族性、地区性等特征 ,其中,文化性是根本的和核心的方面。政府活动只有从行政行为与行政文化的联系中才能得到有效的说明。” 所 以,行政与文化是密不可分的,行政必须具有文化的合法性。二是把行政与文化联系起来去探讨行政问题 ,可以进一步揭示行政活动的文化属性和特征。行政组织与机构是一个开放的文化系统 ,是依赖、容纳和创造文化的活动过程。行政文化就在于阐明行政与文化间的互动关系问题。
任何的行政都是在特定文化中的行政。行政活动是人的活动,是针对人的活动 ,行政活动的根本就在于人 ,即来 自于人和服务于人。人的存在则是文化的存在,人传承了文化 ,又创造 了文化。行政活动是人的文化活动的组成部分 ,是文化所塑造 的,是与特定社会和文化相联系的。这也就是说 ,行政活动是与特定的文化环境和文化条件相关联 的。而且,行政活动也是不同社会群体在不同历史时期的活动,具有特定历史时期的特点。行政活动也必然会反映不同民族群体所特有的一贯性的倾 向。文化所体现出来的人类活动 的目标 、意义和价值等 ,会决定政府行政行为的性质、内容、方式,从而决定着政府行政行为的文化合法性和合理性 ,并为社会生活和社会民众所接受,因而 ,文化制约和影响着行政的全过程。从通常意义上说 ,政府行为是以政府组织为中心的包括确定 目标、制定计划 、进行决策和组织执行等一系列相互衔接的活动 ,该活动过程必然会受到文化的影响和制约。例如 ,政府行为具有文化适应的问题 ,当政府行为与文化规范、文化习俗、文化传统相吻合的时候,才能够被社会文化所接受。所谓的行政文化实际上就是社会文化的一个组成部分。所 以,要理解行 政文化 ,就必须将其看成是社会文化。行政活动是以人的文化本性为根据的。行政文化的
创造者就是参与行政过程的社会成 员。行政文化就是通过文化来认识和理解社会公共行政管理工作 ,就是通过文化来探讨行政管理 的制度、规范、活动、效率、结果。文化的素养就应该是政府公务员整体 的素养。
所谓的行政文化就是社会文化在行政活动 中的独特的表现形式。在政府的政治活动 中,行政文化体现为政治文化 ,这是社会文化体 系中的一个层面 ,是社会意识形态领域的一种特殊文化 ,是社会民众参与政治活动所形成的文化。显然 ,政治与文化是不可分割的,政治是文化 的一部分。政治文化是人在政治领域中的行为活动所形成的文化形态 ,是通过一定 的政治观念 、政治行 为、政治价值 、政治传统 、政治纪律、政治习惯和政治理论等形成的总和,它总是与一定的政治制度和政治体系相联 系。行政文化是行政活动的文化形态。行政是一个专门化、技术化的领域 ,其本质就是管理。早期的行政学的研究者把行政 的本质就认定为是“管理”,这也就是说 ,行政研究应该建立在管理研究的基础上。行政活动是在完成政府各项 目标的过程中对人、物、事的管理 ,行政的 目的就是行政人员对各种社会资源的最有效的利用,早期正是在这些思想的指导下 ,才把 管理科学直接引入 了行政学之中,使之成为了新兴的行政学的理论基点。
二、行政文化的正负两面性
行政文化作为社会文化的组成部分,能够持久影响人们的行政思想意识 、行政价值观念 、行政 心理习惯和行政行为方式。当然 ,对于政府行为来说 ,行政文化具有正负两方面的作用。中国的行政文化传统就具 有正 负两方面的作 用。首先是权威性与等级性。中国传统行政文化重视管理权威 、等级尊卑、行政秩序 ,这一点与 当代行政 管理 的理念是相符合的。因为只有维护等级权威 ,才能克服分裂主义和地方保护。但等级观念同时又是封建官僚制发达 的化成因,其在现代社会表现为把一定的人与一定的身份或等级联系起来 ,使政府行为中的官僚主义盛行 ,会严重影响行政法制建设和行政民主进程。其次是权变性与保守性。传统行政文化的权变性表现为善于融通而运用权变,避免行政僵化 ,从而维护其统治权。同时 ,传统行政文化中的权力融通强调在行政过程中以办事稳健、不出风头作为为政要诀 ,这也导致行政人员在行政活动中思想保守僵化 ,不敢开拓创新,使行政组织 内部缺 乏创新机制。再次是人本思想与人情观念。在传统行政文化中,有以人为本的思想,强调举贤任能,强调情感激励 ,强调价值追求。但是 ,传统行政文化也突 出表现为人情取向,最鲜明的就是“人情风 ”盛行。行政人员在行政管理中置原则于不顾 ,混淆公私界限,不仅影响行政活动的公正、严明,而且使腐败滋生蔓延。传统行政文化具有特定时代的特定行政心理、行政道德和行政精神 ,它对我 国政府的现代行政理念和行为有着双重的影响
行政文化 中的积极方面对政府行政可以产生有益的影响 ,有利于促进行政体制改革 目标的实现,推动行政关系的协调 ,提高行政管理的效率。 当前 ,我国政府行政体制改革的 目标是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,以适应当代经济及社会发展 的需要。现代的行政管理体系包括 民主和效率两个彼此相互依存的价值取 向,借鉴传统行政文化 中的一些积极思想,对我国政府现代行政体 制改革 目标 的制定和 实现具有促进作用。传统行政文化主张人们积极入世,如强调 “修 身、齐家、治 国、平天下”,“天行健,君子 以 自强不息”,提出“治国之要 ,择吏为先”。传统 文化中的行政价值观追求的目标 ,不仅在一定程度上激励个人 的奋斗,以其才能去取得成功,而且 以民族和 国家的利益为号召将个人与社会凝聚起来。这种行政价值观从微观上看 ,可以增强行政人员的主动性和创造性 ,促进个人价值 的实现 ;从宏观上看 ,有利于行政系统 的运行协调一致 ,以达成统一 实施 的行政 目标。传统行政 文化强调人伦关系的“贵和 ”、“和而不同”等,可以作为政府行政关系协调的一个重要原则。传统行政文化 以人伦为出发点 ,以家庭伦理为本位 ,重视组织内部成 员的亲情友情,强调人们之间的相互亲善。这种思想体现于现代政府行政管理中,便是在行政组织 内形成一种以感情来调度 的上下和谐、关系融洽的氛围。“上不失天时,下不失地利,中得人和 ,则百事不废。”所谓人和 ,就是指组织的环境处于良好的状态 ,这对我国处理国际关系和国内各级政府及各部门间关系具有重要意义。传统行政文化的一些真知灼见,如 “富贵不能淫,贫贱不能移 ,威武不能屈”的独立人格 ,“先天下之忧而忧 ,后天下之乐而乐”的忧患意识。此外 ,为政以德 ,见利思义以及慎独等传统行政思想注重从政者的道德修养,强调廉 洁自律,在某种程度上可以作为现代行政人员的伦理道德规范。
传统行政文化 中的消极面则会阻碍政府行政活动的进行。传统行政文化中的封建宗法等级观念 ,不可避免地在一定的行政体 系内和具体的行政活动中形成 负面的影响, 官僚主义、为政 不廉、任人唯亲等弊端 ,都会严重地影响到政府的行政观念、行政行为和行政效率。传统行政文化忽视政府行政制度 的建设,对制度的考察和研究 ,对机构的设计和完善十分欠缺。传统行政文化在行政活动中,只注重行政的经验和方法 ,忽视合理 的制度和机制 。这不但影响政府行政行为的效率,而且不利于政府行政制度的建设。按照依法治国和建设政治文明的要求,在行政体制改革中建立一整套完善的行政组织法体系,已成为加强我国行政制度建设的重要方面和必然要求。传统行政文化中的“全能政府 ”观念阻碍着行政职能的转变。全能型行政文化认 为,政府是全能的 ,有能力包揽所有的社会事务,公民只能消极被动地等待和接受政府部门的管理和服务。“全能政府 ”观造成公民、企事业单位和社会团体对行政组织的“依附”,使公民难以从自身利益和权利出发来对政府性质、地位做 出价值评判、提出具体要求和加以有效监督。政府行政职能的转变就是要从计划经济时代的“全能政府”转到市场经济条件下的“有限政府”。
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