中国城乡一体化政策考察

一、城乡一体化的涵义

城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等各个方面，不同地区、不同学科对其有不同的解释。如北京市提出“城乡一体化是发生在生产力水平或现代化和城市化水平相当高的时期”、“城乡一体化是一个渐进的过程,而不是结果”、“城乡一体化绝不是全部乡村都转变为城市的过程,更不是城市乡村化”、“城乡差别是永恒的” 城乡一体化没有衡量指标，可能是一种氛围，一种环境，一种感受。”[陈光庭.北京郊区城市化探索[M].北京：首都师范大学出版社， 2001，第16～19页]等观点。而上海认为，城乡一体化是建设郊区“与中心城市经济规模和综合实力相适应”，具有“布局结构合理、功能齐全、多心多层、组团式的都市城镇体系”，是实现“现代交通网络”、“和谐生态环境”及“城乡共同繁荣、富裕、文明的过程”。[陈锡根.上海城乡一体化建设[M]，上海：上海人民出版社，2002年，第1～2页]

大部分研究者和学者是从“城市反哺乡村、工业反哺农业”，维护稳定和谐的角度出发来看待城乡一体化的。冯雷根据城乡一体化所针对的城市与乡村之间本来存在的内在联系被人为地割裂，从而影响经济、社会发展的现实所提出的出发点，以及城乡一体化要体现城乡之间的经济联系和社会进步的要求，对城乡一体化的含义进行了总结概括：“城乡经济、社会发展实行统一规划，协调发展，以克服城乡分割、工农分离的格局；城乡关系上，既强调乡村服务城市，也强调城市服务农村，使之互为依存、优势互补、互相促进，促进城乡经济、社会、文化的全方位融合；城乡一体化的建设有一定的社会范围和行政区划，其战略思想和工作方针通常是针对一座城市和它的郊区；城乡一体化并不意味着城乡一样化，也不意味着变乡为城或变城为乡；城乡一体化不会自然而然形成，也不会在朝夕之间完成，它是一个很长的发展建设过程。[冯雷.中国城乡一体化的理论与实践[J].中国农村经济，1999.1]

也有学者主要是立足于城乡之间的互动关系来定义城乡一体化的，比如，“城乡一体化是我国经济社会全面转型时期的科学发展观，城乡一体化是我国加速推进现代化的发展战略，城乡一体化是城、乡现代化交汇融合的发展过程，城乡一体化是国家和地区现代化不同阶段的一组相互承接的发展目标。”[李长江.新农村运动：城乡一体化[J].农村经济，2005年第7期，7-8]再如，“城乡一体化是把城市和乡村作为一个相互依存，互相促进的统一体，通过城乡资源及生产要素自由流动，充分发挥城市和乡村各自优势和作用，协调发展，达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。”[陈晓红、李城固.我国城市化与城乡一体化研究[J].城市发展研究，2004年02期，41]

二、建国以来城乡政策简单回顾

（一）建国初至五十年代

新中国成立后，中国共产党的工作中心从农村转移到了城市，在城乡关系方面，我国实施了农村支持城市、城市优先发展的政策。虽然这时采取了优先发展重工业，优先保障和发展城市的政策，但同时为了防止片面重视工业而忽视农业、重视城市而忽视农村的倾向，党和国家领导人多次阐述和深化了中共七届二中全会所提出的正确处理城乡关系的思想，强调要统筹兼顾。1957 年毛泽东在 《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中，十分明确地提出“这里所说的统筹兼顾，是指对于六亿人口的统筹兼顾。我们作计划、办事、想问题，都要从我国有六亿人口这一点出发，千万不要忘记这一点。为什么要提出这样一个问题，难道还有人不知道我国有六亿人口吗？知道是知道的，不过办起事来有些人就忘记了，似乎人越少越好，圈子紧缩得越小越好。抱有这种小圈子主义的人们，对于这样一种思想是抵触的：调动一切积极因素，团结一切可能团结的人，并且尽可能地将消极因素转变为积极因素，为建设社会主义社会这个伟大的事业服务。”[毛泽东.毛泽东文集第七卷[M].北京：人民出版社，1999年版第227页]周恩来对城乡之间的关系也有所论述：“在中国，城乡关系是一种非常重要的关系。一方面，中国革命要由工人阶级领导；另一方面，要使革命取得胜利，又必须依靠农民阶级和广大乡村”、“城市与乡村、工业与农业都是辩证的两方面，决不能取消或忽视任何一方面。”[周恩来.周恩来选集下卷[M].北京：人民出版社，1984年版第8页]从建国到五十年代，中国共产党虽然强调工作重心转移到城市，但对农村仍然是十分重视的。

（二）五十年代至改革开放前

但也正是从五十年代开始，城乡之间的分隔、对立明显，并逐步趋于完善。并且建立了一套以城乡户籍分割管理为基础的粮油供应制度、社会福利制度、劳动用工制度等，最终形成了以工业化为特征的城市经济与以传统农业为特征的农村经济相对立的经济社会管理体制。[杨立新、蔡玉胜.城乡统筹发展的理论梳理和深入探讨[J].税务与经济2007，（3）]从此，城乡二元经济社会结构在制度和政策上被固化下来。在生产、生活方面，国家负责市民的就业和培训，但是农民则只能就地从事农业生产；市民享受国家低价定量供应的粮食、副食品的现金补贴、国家低价供应的气体或固体燃料、享受国家斥巨资给予补贴的福利性住宅；农民只能自耕自食，还要按政策向城市提供大量的低价粮，农民只能按照高出数倍的市价购买副食品和生活必需品，并且自己投资建房。在社会福利和社会保障方面，市民享有公费医疗，由单位养老，享受劳动保护和就业优先政策；农民只能靠家庭子女和土地养老，农民毫无劳动保护，全部靠从土地得来的微薄收入，毫无保障可言。[王红辉.当代中国城乡一体化研究[D].山东师范大学，2008]城乡居民身份有巨大的差别，户籍制度的制定严格限定了城乡居民的身份。

（三）改革开放之初

这种不平衡的状态一直到改革开放才有所改变。

首先，在改革开放的起步过程中，就是从农村开始的，先解决农村问题，在农村率先实行家庭联产承包责任制、废除人民公社体制、取消农产品统购统销制度、允许农民进城务工就业等。改革生产关系，解放被束缚的农村生产力，进而带动城市发展，这些在农村进行的改革措施，打破了农村封闭的状态，农业经济得到了较快发展。其次，在农业发展的同时，农村的乡镇企业也快速的崛起，乡镇企业的发展为我国农村发展做出了历史性的贡献，在这一时期广大农村的居住、生活条件也得到了极大改善，城乡差距有所缩小。

（四）1985年之后

虽然改革初期农村经济取得了较快的发展，也使改革开放初期的几年间城乡差距出现暂时性的缩小，但自从1985年城市改革逐渐铺开，国家经济改革的重心由农村转移到城市，农村则稳定在“统分结合、双层经营”的体制上，城乡差距呈现急剧扩大的趋势。在城乡收入、消费、社会公共服务、福利及保障事业、城乡财产等方面的差距逐渐扩大。

随着市场经济的发展，受城乡二元经济结构和二元社会结构的制约，农民收入增长缓慢和负担沉重的问题日益突出，这一时期农村的发展步伐明显滞后，城乡差距拉大。与此同时，农民失地问题、农民工权益受损问题层出不穷，成为社会的不安定因素。“城乡分治、一国两策”是以牺牲农村、农民的利益为前提的。长期实行的结果是不仅迟滞、延缓了农村城市化、现代化进程，而且造成了工业化与城市化的脱节，城市化进程的缓慢反过来又延缓了工业化进程。同时，城乡二元结构压制了农民生产的积极性，农村城市化、现代化进程的迟滞与延缓更加强了城乡二元结构的体制。面对农村发展出现的新问题，党中央不断强调农村、农业地位的重要性，探索调整城乡关系的新途径。

三、城乡一体化的政策与实践