流浪乞讨人员救助制度分析(二)

（一） 建国初期的教养救助措施

中华人民共和国刚成立之时，流浪乞讨人员的生活难以维持，1949年11月，中央人民政府开展生产教养工作，统一对流浪乞讨人员实施救济，对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者进行教育改造。这项工作由政务院内务部主管，由中国人民救济总会具体负责。及至20世纪50年代，全国各地共有900多所生产教养院，统一收治了40多万上述人员。生产教养院实行教育、挽救、改造相结合的方针，教育感化第一，生产劳动第二。在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作，文化技术教育和劳动锻炼，促使上述人员改过自新，培养劳动观念，学会生产技能。到1961年，这项工作基本完成。这项工作的完成不仅有利于安定社会秩序、转变社会风气，而且创造了大量社会财富。我党做出的这一动作针对性强，能有效解决根本，更适应当时的社会环境，而且这一措施能培养积极动手的能力，也为国家开发了很大的新能量。

（二）建国中期的收容遣送制度

60年代初，受到自然灾难的影响，流浪乞讨人员大量进入城市，随后的“十年文革”社会动荡期，各类违法犯罪行为横生，为打击盲流人员中的各类刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交给了公安部门，使得行政强制开始介入到收容遣送中来及至20世纪80年代我国实行改革开放后，流动人口剧增，因贫穷而流浪、乞讨的人数有所减少，而因逃避计划生育，逃婚、逃学、逃债而流浪、乞讨的人数大为增加。针对新情况，1982年5月，国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》(试行)(以下简称《实施细则》)。收容遣送这一制度也是针对当时国家特殊情况出台的，到了新世纪开始，法律上已经没有这一制度的相关内容，它的弊端是强制的，不人性化的。

1.遣送制度的设计目的

遣送目的是为了让公共环境和谐，减少人们之间的冲突，保障社会秩序有序进行。对这些人重新改造，帮助他们，让他们学习，有稳定生活的状态。正如《收容遣送办法》第一条开宗明义:为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本法。

2.收容遣送制度的实施对象

起初收容遣送人员的要求是“家居农村流入城市乞讨的，城市居民流浪街头乞讨的，以及其他露宿街头生活无着的”，随后收容遣送人员的范围又扩大到身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员。其后的几年里，民政部、公安部等部委经常联合发文，进一步强化收容遣送工作，使收容遣送制度逐渐从当初维护城市形象、保障城市正常生产生活秩序演变为限制外来人口流动甚至是配合打击刑事犯罪的一项措施。

三、我国救助制度的现状与存在的问题

我国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度相较原先的收容遣送制度，无论是制度设计理念还是制度执行方式都有了很大的进步。这是我国社会救助制度的重大改革，也是我国民主法制建设中的一件大事。《救助管理办法》实施近五年来，己取得了显著的成效。但任何一项制度设计都不可能完美无缺，《救助管理办法》亦不例外，其自身制度设计的缺陷导致其在实施过程中陷入了困境。目前我国救助制度方面存在的不足之处主要在于救助对象标准操作性不强，限定范围与实际有偏差，救治安置特殊人群的可持续性不高，与相关制度的衔接不配套，部门协调不顺畅，救助对象难甄别等的困难。

（一）从救助管理制度实施者-政府部门分析