组织变革与政府机构改革在地方政府中的实践(二)

组织变革与政府机构改革在地方政府中的实践(二)

这一次次改革基本遵循一种方式，即主要是从中央发起，制定改革方案，通过组织动员，以文件的方式下发到地方各级政府，要求按各地的实际，进行相应的政府机构改革。鉴于当代中国政府改革在实质内涵上具高度的同构性，因此，通过分梳中国政府的改革脉络大体上可以了解地方政府机构改革的历程。下面试从行政学的角度，检讨历次地方政府包括地方政府机构改革的经验与教训，从历史的维度增强对机构改革多维性与复杂性的认识。

改革开放以来，政府机构改革重点分析5个。1982年的改革着力于机构与领导职数的精简，精简了机构，解决了领导于部终身制问题。1988年的改革开始将机构改革与政府职能转变联系起来，重点实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。因当时建立社会主义市场经济尚未成为一项基本国策，所以，尽管那次改革的方向是正确的，但由于外部条件不成熟，所以收效甚微。1992年开始，中国政府正式宣布建设中国特色的市场经济体制，1993年的政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职能。1998年的改革更为自觉地着眼于市场经济建设的需要，大刀阔斧地精简了很多与计划经济相关的经济部门，改革的力度是前所未有的，也取得了一定的成效。但是改革的成本仍旧很高，中央财政并未因此而节约，反而为此多支财政并未因此而节约，反而为此多支出了20％。2003年春天新一届政府的改革比较温和，没有在机构数量和人员规模上下功夫，但通过机构调整，为了建设适应市场经济需要的政府体制奠定了组织基础。这大体就是改革开放以来中国政府机构改革的历史脉络。

如果单从机构和编制着眼，政府机构改革陷入精简一一一膨胀一一再精简一一一再膨胀怪圈的舆论不无道理，但是，如果从改革的实际成效来看，以此来否定历次政府机构改革是很偏颇的。总体而言，经过历次的政府机构改革，中国政府基本上适应了社会主义市场经济的发展，成为了经济建设的重要的组织者和推动力量，这具有最为重要的历史性意义。

三、地方政府组织变革的意义

就政府的条块关系而言，政府的权力开始逐步下放，条条的力量依然很强，但块块的力量越来越得到了强化，地域化管理，建设完整型政府的呼声日益高涨。政府公共服务越来越强调公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地很多地方政府开始实行让公民评价政府绩效的活动，取得了较好的效果。

就地方政府职能而言，经过改革，地方政府的职能发生了重大变化，由政治统治职能逐步转变为经济社会服务职能。特别是在市场经济建设中，地方政府从具体微观的经济管理中抽身出来，逐渐放弃了物资分配权、物价控制权、企业经营管理权，致力于基础设施建设、产权保护、制度安排，为市场经济营造良好的外部环境。在和谐社会的建设中，地方政府全面加强了社会服务职能，在回应公民诉求、协调利益矛盾、维护正当权利等等方面发挥了重要作用。

就地方政府的运作方式而言，法律开始在各个领域发挥作用，特别是行政程序理念逐渐深入人心，政府的职能开始走向法制化、程序化的轨道，“文件政治”的特征依然存在，比如领导人的指示、条子、批示，上级部门的红头文件，依然发挥作用，但作用己经大不如前。依法治国、依法行政，己经成为政府运作的基本要求。

总体而言，尽管政府改革的焦点依然是机构、职能和人员编制数，但基本的制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和財务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观的机构和人员改革之后逐步推行。政府管理开始逐步重视质量。更为重要的是，世界各国政府改革的成功经验开始得到重视。

四、地方政府面临的改变

（一）私营经济迅速发展，市场经济体制转变

改革开放以来，随着社会资源的分化和政治中心的转移，国家在一定程度上放松了对稀缺资源的控制，“自由流动资源”与“自由活动空间”开始出现，并逐步艰难地朝着与国家相分离的、主要依靠市场机制配置社会经济资源的市民社会发展。在这一进程中，私营经济迅猛发展，成为市场经济的重要组成部门，极大改变了社会经济的生态环境。国内的绝大多数县市，民营经济己经成为县域经济的主要支柱，占国内生产总值的比重超过80‰占工业总产值的比重超过90％。民营经济功不可没。如果说在计划经济体制下，政府作为资产所有者干预公有制企业尚有法理依据的话，那么，在新的经济生态中，各级政府再以计划的手段直接组织管理私营企业己经失去了法理依据和经济合理性。政府与经济、政府与企业的关系面临着重大的调整。但是，同时也必须看到，私营经济是在体制外发展起来的，相对于体制内的存量，私营经济的出现和发展实际上是增量改革的产物，当前政府仍掌握着巨大的资源配置权力，资本市场、要素市场基本上仍掌控在政府手中，即使是体制外的私营经济也深受行政权力的强力渗透与影响，以致于可以说当前的民营经济仍然属于一种政策性经济。

（二）社会结构的深刻变迁，社会主体多元化

多种所有制经济的迅速发展，城镇化的大力推进，意识形态管制的逐渐松弛，社会自由个人自由的有限增长等诸多因素，使得社会结构发生了深刻的变迁，社会主体呈现多样性状态。一方面，城乡二元结构没有得到根本改变，特别对广大农村地区来说，依然维持着准身份制社会。城乡二元结构的壁垒仍然存在，城乡之间在经济、社会、制度、自然条件等方面仍存在着较大差异，农村现代化进程仍滞后于城市现代化进程，也无法从根本上做到统筹城乡经济社会的发展。。另一方面，劳动力、信息、资本等要素在城乡之间的流动不断加速，社会利益结构发生重大调整，社会阶层分化日益明显，由改革前“两个阶级、一个阶层"演变呈当代的“十大社会阶层'，社会主体呈现多元化状态。当前的社会管理出现了一变五增”的局面，即老体制下的职工逐渐由“单位人”向“社会人”转变；新兴的多种所有制成分的“无主管”企业增多，相应的体制外的人员大量增加：外来人员、流动人员的比例增加；失业人员增多：老龄人口增多：贫困人群增多。新的社会结构使原先经由单位控制和管理的机制很大程度上将失去有效性，体制外出现了大量的自由流动资源和自山活动空间，政府的政治或行政管制的任务更加艰巨。

（三）公民意识不断增强，社会自组织能力开始形成

改革开放之前，广大民众主要以消极的臣民状态存在于社会政治领域。他们权利意识弱，政治效能感低，很少出现积极主动的政治参与行为。改革开放之后，民众的民主意识、参与意识、维权意识、自主意识等等公民意识大大增强，公民的政治参与行为和维权行为不断涌现，其中也出现了非制度化的、非理性的暴力事件。政府越来越感受到来自政治参与爆炸带来的压力。另一方面，社会的自组织能力开始形成，表现在协会、俱乐部、学会、志愿者团体等等快速成长，据统计，国内各级民政部门核准登记的县级以上非政府组织达100862个，其中学术性社会团体20550个，行业性社会团体20911个，专业性社会团体30305个，联合性社会团体10805个，其它20091个。这些组织和团体在利益表达、利益整合、利益协调等方面发挥了越来越重要的作用，而且培养了社会归属感，增强了社会凝聚力。

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