美国幼儿托育服务的困境分析及政策启示(二)

依据美国进步中心发布《绘制美国幼儿托育 沙漠》报告中呈现的相关数据,可以分析出美国幼 儿托育服务资源配置上存在的若干问题。首先, 22 个州居住在“托育沙漠”的人数比例悬殊较大, 如加利福尼亚州、纽约州多达 60% 以上的居民生 活在“托育沙漠”地区,而爱荷华、特拉华等州仅 有 20% 至 30% 的居民面临托育服务供应不足问题 ，这部分反映了托育资源在各州的分布 不均衡,但更值得关注的是,经济相对发达且人口 聚集的东海岸、西海岸、五大湖区域所属的州域对 托育资源的需求较大,其居民生活在“托育荒漠” 的比例一般较高。可见,人口发展趋势应作为国家或地区托幼政策尤其是资源配置的重要考虑因素。 

       第二,美国幼儿托育资源分布的城乡不均和贫富悬殊。农村地区低收入群体的托育资源最为匮乏,随后依次是郊区低收入群 体、农村高收入群体、郊区高收入群体、城市的低收入群体、城市的高收入群体。即便是美国城市地区高收入群体当中,托育资源缺乏的人群比例依旧高达 43.5%。 

      第三,印第安原住民、西班牙裔和拉丁裔美国人等种族聚集的社区,托育服务供给明显不足。目前,美国儿童有四分之一是拉丁裔,预计到 2050 年,这部分人口将构成儿童人口的三分之一。但作为美国增长最快的种族,拉丁裔家庭居住在“托 育沙漠”区的比例要高于全国平均水平。需要说 明的是,“托育荒漠”率在拉丁裔社区居高的原因 不能简单归结为拉丁裔家庭的托育需求较少。传统观点认为,与正式的或者非亲属托育相比较,拉 丁裔家庭往往对非正式的或亲属照顾幼儿展现出 文化上的偏好。但美国国家研究中心关于拉丁裔 儿童和家庭的一系列研究发现,拉丁裔家长托育 观念大体上与非洲裔美国人和非拉丁裔美国白人 相似。在托育需求和偏好上,拉丁裔家长一般有 以托幼中心为基础的托育观念,甚至与非拉丁裔 白人家长一样,认为亲戚照顾幼儿是不可取的。

       第四,“托育沙漠”地区母亲的就业率相对托育服务供应充足地区低 3个百分点,而在家庭收入低于全国平均水平的社区,母亲的就业率则要低5个百分点。幼儿托育资源的充足与否与劳动力市场的参与率联系密切,尤其是影响母亲乃至妇女就业率的重要因素。2015 年,《华盛顿邮 报》开展的全国调查显示,超过四分之三的母亲 和一半的父亲因为缺少带薪休假或者托育服务而 放弃工作机会或辞职。面对高昂的早期托育费 用,很多美国家庭成员不得不离开劳动力市场成 为全职父母。母亲的就业率和孩子接受正规保育的比例之间具有较强的关系,这种关系对于家有3岁以下儿童的母亲尤为显著。《强势开端 2017:早期教育发展关键指标》 报告中指出 ,2 0 1 4 年度 , OECD国家中,养育着 3 岁以下幼儿的妇女,其平均就业率为53%,这些幼儿中则有34%接受了正规 托育服务。在母亲就业率最高的国家,如瑞士、丹 麦、荷兰、卢森堡、葡萄牙、斯洛文尼亚,孩子在正规托育机构的比例同样也最高。反观我国女性的就业率从 1990 年的 73% 降至 2014 年的 64%, 重要因素之一是女性的“舍业从家”,由此出现“生育率与就业率‘双降’、人的再生产和物的再生产‘双失’的局面”。

（二）、美国幼儿托育服务的经费困境 

公共财政投入是保障教育质量和公平性的重要因素。撇去美国各州经济发展状况、城乡差异、 种族问题等因素,上文所揭示出的美国托育服务资源分配不足、不均问题,其成因必然与经济因素密切相关。2012年度,美国法律和社会政策中心 与全美妇女法律中心联合发起的一次关于早期教育质量评级与提升系统研讨会议中,就有专业人 士指出,提升早教机构质量所面临的最大挑战之 一是资金的限制。

在美国,发展幼儿托育事业是为数不多的既受民主党支持又受共和党支持的政策。当前美国联邦政府层面负责婴幼儿保育和早期智力开发的部门是卫生和公共服务部,主要通过两个项目为有早教需求的家庭提供财政支持和帮助:一 是联邦卫生和公共服务部下设单位儿童家庭管 理 局(The Administration for Children and Families,ACF)管理的“儿童保育和发展基金” (Child Care and Development Fund)。基金发放给州政府后,州政府在执行时享有较高的自主权。基金总额的75%均以早教券(Voucher)的形式发放。符合标准的低收入家庭可向当地政府或由政府授权的早期托育资源和转介(Child Care Resource and Referral,CCRR)机构申请领取早教券,用于支付早教或托儿费用。二是“照顾儿童 及被抚养人税收抵减额”(ChildandDependent Care Tax Credit),对于在纳税年度当年不满17岁的儿童,美国公民、居民或在该年度与纳税人共同生活的每个纳税人一般可享有1000美元的抵减额。在州政府层面,经费重点保障儿童发展与早期教育的行政管理以及托幼机构质量监测体系的有效运作,同时设立一些项目为符合特定条件的儿童、家庭、托育机构及相关组织提供资金支持。 

尽管联邦政府和州政府层面均有相应的财政投入,但无论是从满足本国居民托育需求的角 度还是与其他发达国家相比较,美国各级政府对 幼儿托育的资金投入力度有待增强。对于美国 的绝大多数工薪阶层而言,幼儿托育是一个巨大 的经济开销。2017 年的数据显示,3 岁以下幼儿托育费用要比4岁幼儿平均高出约30%;以每周 45 小时、每年 52 周计算,1 岁以下婴儿的照看成本为每年为 1.8 万美元,这一数字远远超过了家长相同时间内的最低劳动所得。美国国家教 育统计中心发布的《2018年教育状况》年度报告 中,第一个重要指标“幼儿托育安排:选择和成 本”考察了家庭在选择幼儿托育安排时面临的选择和成本:2011年以来,无论是全日制托儿, 亲属或非亲属照看,家庭花销均呈现出较大幅度的增长。依据2016年美国早期教育参与调查(Early Childhood Program Participation Survey,ECPP)的结果,6岁以下儿童的父母中,至少有 43% 的父母认为难以找到托育服务。在这 43% 的父母中,约有 32%的父母认为费用是主要 原因。来自OECD 的数据也表明,美国家庭托 育费用占家庭净收入的比例为 28.72%,这在 OECD 国家中高居第三位,远远超过 12.57% 的平均水平;但直到2017年,联邦政府预算中用于幼儿托育的经费仍不到 0.5%,而其他OECD国家的这一比例则在 2% 至7% 之间。

（三）、美国幼儿托育服务的师资困境