中国区域金融发展差异与政府行为(六)

中国区域金融发展差异与政府行为东、山东等东部地区对社会信用体系的建设相当重视，在社会征信系统的建设、打击逃废银行债务以及建立信用担保体系等方面做了大量富有成效的工作。如江苏省财政厅自2004年开始在省级预算中设立中小企业信用

担保专项资金，截至2008年初，全省中小企业信用担保机构已发展到316家，其中地方财政扶持的担保公司达287家，累计为7万多家中小企业提供担保贷款1441亿元。截至2009年底，浙江省拥有信用担保机构378家，其中政策性担保机构有102家，占全省担保机构家数的26．98％，政府资金29．88亿元，占担保资金总额的17．52％。与此同时，中西部地区信用担保体系建设尚处于起步阶段。信用环境和征信体系建设的不足，给中西部地区金融业的发展带来一定的负面影响。

（二）区域金融发展中地方政府行为的负面效应

不可否认，在体制转轨的过程中，地方政府对区域金融机构和金融资源的不当干预也产生了一定的消极影响：

(1)导致金融资源配置的低效率。从金融系统的功能来讲，金融机构只有在市场化运营的前提下，才能发挥其信息优势、规模效应和专业化服务等信用中介的作用。通过市场化的存款利率来反映供给面的真实资金成本才能够汇集大量的资金来源，通过市场化的贷款利率来反映需求面的真实资金使用价格，才能甄别出最有效率的投资项目，进而带动生产要素的优化配置和整个社会福利的最大化。地方政府对金融活动的干预必然导致市场机制在金融资源配置中的作用难以有效发挥，甚至导致金融资源的浪费。长期以来，由于政府与国有企

业之间广泛存在的“父子情结"，在各级政府的隐性干预下，国有银行的资金导向大量倾斜于国有企业，我国金融资源配置的低效率集中表现为“重国有、轻民营”的体制差别上。据国内学者统计，我国国有企业的资产负债率平均在80％左右，而企业负债中的90％以上均为银行贷款，从而形成了我国国有企业高负债经营的特殊现象。而作为承担我国绝大部分就业和国民经济主体的民营经济却常常面临资金链断裂的危机和融资难的问题。地方政府干预金融导致金融资源配置的低效率还体现在信贷结构的行业差别上，如近年来各级地方政府成立地方投融资平台通过银行信贷将资金大量投向基础设施建设领域，一方面导致银行业金融机构“短存长贷"资产负债期限结构的错配，另一方面在资金总量有限的情况下，对民营经济和制造业的资金供应必然存在着“挤出效应"。(2)导致大量不良金融资产，危害国家金融安全。转轨时期，在金融监管体系不健全和国有银行体系普遍存在软预算约束的情况下，地方政府经济权力的膨胀和对金融机构和金融资源的不当干预是导致金融机构出现大量不良资产，诱发区域金融风险的重要制度诱因之一。根据2002年央行调查结果显示：在国

有银行系统改制前的不良资产形成中，由于计划与行政干预而造成的约占30％，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30％，国家安排的关、停、并、转等结构性调整约占10％，地方干预，包括司法、执法方面对债权人保护不利导致的不良贷款占全部不良贷款的20％34。地方政府对地方商业银行的

行政干预也造成巨大的资产损失，如2003年，全国110家城市商业银行中，73％的银行利润为零，不少银行技术上早已破产，一些银行不良贷款率高达50％以上，单一客户贷款率高达惊人的几百、上千倍，110家银行中没有一家银行资产利润率超过1％35。此外，地方政府的行政干预也是酿成区域金融风险的重要诱因，如90年代广东省恩平市金融系统的两次金融风波，都是在地方政府的行政干预下非法高息揽存的结果，共给国家造成110多亿元的资产损失。

(3)导致区域间金融组织结构趋同，金融布局不合理。根据金融发展理论，区域经济作为区域金融活动的母体和基础，区域经济结构决定区域金融结构。金融的深化和金融机构的聚集程度依赖于该地区经济活动的规模与城市化水平等相关因素。我国经济发展水平客观上存在的区域差异必然要求多样化的金融组织结构来满足不同地区经济发展的需要。然而，在转轨期我国强制性金融制度变迁过程中，区域金融体系的构建带有明显的地方政府特意“塑造”的痕迹。地方政府为了遏制本地区金融资源的外流，纷纷复制或移植其它地区的金融组织与金融工具，如近年来大量省会城市一哄而上的“金融中心热”、全民PE、组建区域性股份制商业银行、设立外资金融机构专项奖励基金等。区域间金融组织结构的趋同，一方面会造成金融基础设施的重复建设，导致财政资金和土地资源的浪费。另一方面对形成全国统一的金融市场，破解中小企业和“三农”融资的现实难题意义不大。

(4)影响央行货币政策的有效实施，导致宏观经济波动加大。转型期地方政府金融干预行为影响央行货币政策的传导主要体现在存量和增量两个方面。对商业银行系统来说，地方政府对银行信贷资源的干预导致大量的不良资产和呆坏账，商业银行流动性的降低必然内生出银行吸收存款，减少贷款的动机，直接影响扩张性货币政策的效果。从地方政府的角度，地方政府具有一贯的投资冲动偏好，当央行实行紧缩性货币政策时，地方政府仍然会通过各种途径千方百计地对银行信贷进行干预，在“上有政策、下有对策”的投机性心理作用下

抵消信贷紧缩政策。国内学者研究表明，地方基层政府的金融干预行为致使货币政策传导效率在发生机制的终端丧失了30％。另外，地方政府干预银行信贷对宏观经济的稳定构成了潜在威胁。国内很多学者曾论证过改革开放以来我国宏观经济的五次过热都与地方政府干预银行信贷、扩大固定资产投资规模有关”。地方政府干预银行信贷导致宏观经济波动加大具有如下的一条清晰的逻辑关系：控制土地(资源配置权)一干预银行信贷一资金投向资本密集型产业和基

础设施建设领域一区域重复建设、产业同质、投资过热一通货膨胀压力一国家宏观调控一产能过剩一银行坏账一金融风险累积。

第五章 推动地方治理与区域金融发展良性互动的政策建议

金融体系不是一个孤立运行的系统，而是倚赖于所在区域的经济、政治、文化、法制等基本环境要素。在成熟的市场经济国家中，地方治理与金融发展是相互促进的，良好的地方治理为区域内金融机构业务的开展提供良好的金融生态环境(信用环境和法制环境)，银行等金融机构的经营活动也为地方治理提供有效的金融资源支持。但是，转型期由于我国行政管理体制、投融资体制和财税体制改革不彻底以及不科学的政绩观等原因，地方政府对区域金融资源

表现出极强的干预性。因此，受制于渐进式改革的双轨制特征，实现地方治理与区域金融发展良性互动，涉及到体制改革的方方面面，必然是一个长期的过程。根据目前的实际情况，本文认为实现由“汲取金融”向“建设金融"转变，需要从中央和地方两方面着手，多管齐下：

一、加快地方政府职能的转变，确立政府与市场的有效边界

大量研究结果表明我国地方政府干预金融的主要原因在于政府过多的涉入

大量市场竞争性领域，政府行为出现大量越位现象。改革开放以后，我国地方政府事权逐步扩大，相应的支出规模增加，在正常的税收收入无法满足其支出的条件下，政府将“看的见的手"大量伸向金融领域，谋取体制转轨的“政策租金”。市场经济的本质就是要发挥企业的市场竞争主体地位，政府在“市场失灵”的情况之外，仅仅充当“裁判员”的角色，提供市场监管和秩序维护。转变政府职能的关键就是要政府从“无所不为”、“全职全能"的政府向“有所为、有所不为”的公共服务型政府转变。首先，我国的行政考核机制应该改变传统

的以GDP增长率为唯一考察对象的模式，逐步追求以经济增长效益、社会发展状况、公共服务质量、区域环境保护力度等综合量化指标作为地方政府政绩的考察对象，减少地方政府盲目投资、胡乱上项目的传统增长路径依赖，杜绝地方政府行为的机会主义倾向，引导地方政府的目标函数向长期化、全面性转化。其次，继续深化投融资体制改革，发挥企业的市场投资主体地位，理顺银企、

政企关系。在投融资体制改革尚未到位，投资的微观约束机制和宏观管理体系不健全的情况下，地方经济发展的冲动就会转化为通过争夺金融资源而进行盲目投资的冲动。我国的投融资体制应坚持“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险"的原则，硬化企业尤其是国有企业的预算约束，逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。

二、优化区域经济结构，培育金融发展的内生机制

金融发展理论早已论证，由于存在固定成本和交易费用，金融市场的发展具有阶段性和“门槛效应"，一国或者一个地区金融的发展与经济增长密不可分，具有相互制约、相互促进的辩证关系。经济活动中交易规模的扩大、交易费用的增加、交易投资风险的累积必然导致金融部门的发展和功能的延伸。金融部门降低交易费用、分散风险、聚集和合理配置资源的功能更加有利于经济活动的扩张和经济效率的提高。因此，区域金融功能的发挥和金融服务领域的拓展必然依赖于区域经济的增长，这一点从我国东、中、西三大经济区域经济和金

融发展的相关性上清晰可见。我国的经济发展具有显著的非均衡性特点，因此，地方政府在谋划区域金融发展的过程中必须紧密结合当地实际，依托区位优势、资源禀赋和原有的经济基础，建立适合自身的经济增长模式，培育多元化的市场主体，提高区域内的经济发展水平，为区域金融发展培育一种良好的内生机制，实现区域金融发展由“供给导向”型向“需求尾随”型转变，最终形成区域经济和区域金融发展的良性互动。首先，地方政府要优化辖区内的投资经营环境，营造良好的创业氛围，积极引入市场化竞争机制，鼓励民间资本和外资在辖区内的投资经营活动，精心培育一大批富有活力、竞争能力和竞争意识强的多元化市场主体，为区域金融发展打造良好的微观市场主体。

其次，加快企业所有制改革步伐，建立和完善现代公司治理结构。由于金融市场普遍存在着的信息不对称，容易引发逆向选择和道德风险等外部性问题，金融和经济的良性互动必须建立在信息透明、产权结构合理，企业组织结构完善的基础之上。地方政府在组织经济建设的过程中应该积极引导企业之间兼并重组，发挥产业的集聚效应和企业的规模效应，通过引进海外战略投资机构和民间资本等方式加快国有企业的股份制改造，实现产权主体多元化，为企业权益融资和债务融资创造良好的组织制度保障。