中国区域金融发展差异与政府行为(四)

中国区域金融发展差异与政府行为

第四章 区域金融发展中地方政府行为模式及其效应

一、区域金融发展中地方政府的行为模式

区域金融发展中地方政府的行为模式主要包括以下几个方面：

（一）对银行信贷业务施加影响，争取更多金融资源

在国有银行商业化改革以前，我国银行系统普遍存在着预算软约束。同时，国有银行集商业性金融和政策性金融于一身，国有银行具有对地方国有企业在体制内提供金融支持的义务，国有银行分支机构“行政科层”的结构设置与其它国有企业一样，仍然是政府的附属物，给地方政府以可趁之机。各级地方政府为获取银行信贷资金，纷纷利用行政力量和体制漏洞对国有银行经营业务进行直接干预，予取予求。随着1994年国有银行政策性金融和商业性金融业务相分离以及1995年《商业银行法》的出台，国有商业银行开始以效益性、安全性、流动性为经营原则，并作为自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的独立的市场主体而出现。1998年我国国有银行体系进行垂直化管理体制改革，通过设立大区行、取消中央银行地方分支机构的放款权、上收国有商业银行地方分支机构的信贷审批权、强化信贷人员责任终身制等一系列措施进一步完善银行体系内部治理结构，地方政府直接干预银行信贷得到一定程度的扭转。但是由于国有商业银行分支行的地域性特征，地方政府拥有动员地方储蓄资源的能力以及对国有银行分支机构领导一定程度的考核权力，国有银行分支机构仍然具有迎合地方政府偏好的倾向。此时，地方政府对商业银行信贷业务的干预从显性转为隐性，主要体现为一种感情融资和关系型融资的特点。近年来，地方党政领导言必谈存贷比，片面强调以存贷比和存贷差等指标来衡量一家银行对当地经济发展的支持力度，并以此作为评价银行服务质量的标准。如果存贷差扩大、存贷比下降，则认为这家银行支持当地经济发展的力度不够，地方领导就会在各种场合进行批评，并以支持地方经济发展和维护社会稳定为名，对这些银行施加无形压力，以达到促使这些银行向上级行争取更多的信贷规模指标、增加贷款的目的。

（二）加强地方性金融组织建设

我国经济管理体制改革赋予了地方政府发展经济的责任和积极性。在投资主导、粗放型的发展模式中，对资源尤其是金融资源的开发和占用往往成为决定本地区GDP增长水平的关键因素。同时，金融制度变迁赋予了金融机构积聚、配置资金的“政策禀赋"，多一个金融机构就等于给本地区增加了一条“讨价还价”、争取资金的途径。地方政府在金融机构的建设上表现出极高的积极性，如上世纪八九十年代各地方政府为动员储蓄，争取在本地设立融资中心纷纷组建的各类信托投资公司和县、乡级政府组建的农村合作基金会，深圳发展银行、

招商银行、广东发展银行和浦东发展银行等区域性股份制商业银行的建立。90年代末在中央银行实行大区行制、国有银行机构裁并、权力上收等商业化改革的背景下，地方政府除了采取优惠措施吸引外资金融机构入驻和期望国有商业银行导入更多资金之外，普遍加大了对本地金融机构尤其是城市商业银行和农村信用社的建设力度。近几年来，通过财政注资、资本重组、增资扩股和引进境内外战略投资者等方式，在原城市信用社或地方性金融服务机构的基础上，一大批城市商业银行如雨后春笋般建立起来，先后成立了北京商业银行、江苏商业银行、徽商银行、浙商银行等主要服务于本地区经济发展的商业银行。其

中，北京银行、南京银行、宁波银行已先后上市。在农村信用社管理体系改革过程中，地方政府也表现出了相当高的积极性，尤其是在东部经济发达地区，地方政府在农村信用社的基础上成立了农村商业银行、农村合作银行等新型农村金融机构，整合农村金融资源，加大金融对“三农”的支持力度。此外，地方政府在推动区域金融创新、培育新型金融组织和建立地方性产权交易市场等方面也发挥了重要的作用。在原国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》和国务院《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》等法律文件的指导下，为缓解中小企业融资难题，地方政府通过设立专项扶持资金、营业税减免和地方财政直接注资等方式培育了一大批区域性信用担保机构，如深圳中小企业信用担保中心、北京中关村担保、中科智担保、首创担保、山西担保、广东银达担保、联合担保以及长春担保等一些国内家喻户晓的担保机构。据国家发改委中小企业司统计数据显示，截至2017年底，全国中小企业信用担保机构3366家，政府完全出资的688家，在全国担保机构的出资总额1232．58亿元中，政府出资达357．46亿元，占担保资金总额的29％。同时，一些发达地区的地方政府通过建立区域性再担保集团的方式进一步完善

区域信用担保体系。如2008年2月，辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、大连市等政府和国家开放银行共同出资组建的东北再担保公司；2008年9月，北京市政府注资15亿元成立的北京中小企业信用再担保公司；2009年2月，广东省政府注资20亿元成立的广东省中小企业信用再担保公司。另外，为调整区域内部产业结构和支持区域内初创高科技中小企业的发展，一些东部发达省市的地方政府还通过设立产业投资基金的方式帮助企业排解融资难题。2006年天津市政府和中银国际共同发起设立的总规模为200亿元的渤海产业基金，用于支持环渤海经济区和天津滨海新区的建设。深圳市、上海浦东新区、北京中关村科技园区、苏州工业园区和杭州市等地方政府通过财政注资设立创投引导基金等方式，引导社会闲置资金投资于当地的高新技术企业。此外，为满足处于不同发展阶段企业的融资需求，实现股权市场、创业板市场、主板市场的顺利对接，近年来，地方政府普遍加快了建立区域性股权交易市场的步伐，通过开展未上市公司的股权交易，进一步拓宽企业的直接融资渠道。2008年12月天津产交中心联合7家企事业单位注资1000万元，成立了天津股权交易所；2009年10月深圳柜台交易市场揭牌成立；2009年12月重庆市政府拨付5000万元专项经费，成立重庆市股份交易中心，并将其定位为副局级事业单位；2010年1月浙江省开展未上市公司股份交易试点；2010年7月上海联合产交所联合上海国际集团、张江高科注资8000万元，成立上海股权托管交易中心。

地方政府除了加强本地金融机构和金融市场建设外，还普遍加强了地方金融管理职能部门的建设。自2002年上海市委和市政府在全国率先成立上海市委金融工作委员会和金融业服务办公室两个地方金融管理部门，专司负责规划上海金融产业的发展、协调上海市与中央驻沪金融分支机构的关系和管理上海金融企业的党建工作28以来，截至2009年底，全国共有26个省和222个地级以上城市政府成立了类似金融服务办公室的地方金融管理机构。2008年全球性金融

危机爆发之后，为弥补地方金融与金融产业发展滞后造成的“金融短板”，加快地方金融创新和加强对新型地方金融机构的监管，各地尤其是东部发达省市地方政府纷纷出台“三定"方案，将金融办升格、扩权和扩编。2009年3月北京市出台《北京市金融工作局主要职责内设机构和人员编制规定》，在全国率先将金融办升格为金融局，下设银行服务处、证券期货服务处、保险与非银行服务处、金融市场处、金融稳定处等lO个处室，首次提出了加强金融稳定职责，并

且增加了对小额贷款公司、融资性担保业和股权投资基金等新型地方金融机构的审批和日常监管权等金融监管职责。2009年8月，《广东省人民政府金融工作办公室主要职责内设机构和人员编制规定》将“金融服务办公室”改为“金融工作办公室"，编制增加一倍，直属于省人民政府，同时赋予其更多的金融监管

职能。2009年，为配合国际金融中心的建设，上海市政府下发了《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》，将上海市所有地方国有金融资产的监督和管理权赋予上海市金融办。

（三）加强金融生态环境的建设

自2004年周小川博士提出金融生态的概念和2005年中国社科院受央行委托的《中国金融生态调查报告》出炉以后，外界纷纷揣测金融生态环境指标有可

能成为下一步市政债券发行的主要考核对象，一时间金融生态环境几乎成为指导中国金融资源分配的“风向标"，深深触动了地方政府的神经29。各级地方政府纷纷成立金融服务办公室和金融生态建设领导小组等类似机构，开始将加强本地金融生态建设写入政府红头文件。具体来看，地方政府加强金融生态建设大致有以下几种方式：1、将金融生态建设纳入政府的日常工作安排。如：广东、陕西等省将金融生态环境建设列入当地“十一五”金融发展规划，河南以及陕西、宁夏将金融生态环境建设纳入了各级政府、各部门的政绩考核目标范围。2、积极开展建设金融生态环境示范城市和试点工作。如：辽宁将营口和朝阳两市确定为金融生态环境建设试点城市加以重点推动，江苏在全省17个县(市)开展“金融生态县"创建试点工作。湖北启动金融生态监测评价系统，初步建立了省市县三级金融生态监测平台。3、推动本地区信用体系建设。如：北京、山东、江苏等地的中小企业信用档案建设，山东、山西、四川等地全面推开的企业资信评级试点工作，广东、江苏、浙江等省份积极开展非银行信息采集工作，企业环保、社会保障、产品质检、住房公积金、企业欠薪记录、企业欠税记录、法院判决、海关等信息都被纳入了信贷征信体系。江苏、重庆和山西等地积极开展农村“信用户、信用村、信用乡(镇)”建设。4、打击逃废债务行为，优化金融司法环境。如湖南省开通了法院审理银行收贷案件的绿色通道，建立了破产企业银行债权保护制度和公务员拖欠银行贷款惩戒机制。其中，上海浦东新区和河南开封市尉氏县为此专门成立了金融法庭。

（四）鼓励企业上市，利用资本市场直接融资